高雄高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第二庭
112年度簡字第109號
112年12月12日辯論終結
原 告 黃瑞銘
訴訟代理人 顏宏斌律師
被 告 高雄市政府衛生局
代 表 人 黃志中
訴訟代理人 劉錚錚
林佳麗
上列當事人間確認公法上法律關係成立(不成立)事件，原告提起
行政訴訟。本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、爭訟概要:
一、事實概要:原告前擔任高雄市保誠牙醫診所負責醫師，於民 國108年、109年「高雄市老人免費裝假牙契約」期間，與訴 外人吳財成(非法執行醫療業務)、洪淑君(非法執行醫事放 射師業務)共同犯詐欺取財罪，向被告申請老人裝置假牙費 用共計新臺幣(下同)33萬5,000元，前開事實經臺灣橋頭地 方檢察署緩起訴處分確定，被告依契約認定有相關費用不應 給付之情事。
二、程序歷程:被告乃於111年12月28日以高市衛醫字第11143342 200號函:「請台端於文到30日內繳還108年、109年本市老人 裝置假牙計畫之假牙裝置費33萬5,000元」，原告不服，提 起訴願，經高雄市政府以上開函文僅系觀念通知為訴願不受 理，原告遂提起本件行政訴訟。
貳、原告主張略以：
一、原告與高雄市政府衛生局簽訂之契約屬行政契約:行政契約 ，依學說將之定義為「指兩個以上之當事人，就公法上權利 義務設定、變更或廢止所訂立之契約」，故其特徵有：1.其 法律效果之發生，取決於當事人主觀上之意願，並非基於客 觀上法律之規定；2.需因雙方意思一致而成立之法律行為， 雙方意思表示具有相同價值，有別於一方命令他方服從之關 係；3.需係發生行政法上效果之契約，亦即其性質上仍屬公 權力行政，而非私經濟行政或國庫行政。「高雄市老人免費 裝假牙實施計畫」係高雄市政府為維護老人生活品質，增進
老人口腔健康，加強老人生活照顧，減輕老人經濟負擔所為 之補助，由高雄市政府衛生局與特約牙醫診所簽訂契約，約 定由特約牙醫診所提供免費裝假牙服務，再憑此向高雄市衛 生局申請費用，核雙方間之契約應為行政契約無疑。二、原告與高雄市衛生局所簽訂之行政契約第13條規定略為高雄 市衛生局得終止契約。如有違法情事，並追回款項。高雄市 衛生局依契約規定終止契約，並向原告追討相關費用，惟此 追討行為應契約終止或解除後，高雄市衛生局依不當得利之 規定，向原告請求返還無法律上原因所獲得之利益，然而行 政程序法未見相關規定，是依行政程序法第149條之規定， 準用民法不當得利之規定辦理。依民法第179條之不當得利 規定請求返還者，為他方所受之利益，而非請求權人所受之 損害金。故高雄市衛生局所得請求原告返還之金額，應以原 告所受利益為限。臺灣橋頭地方法院111年度醫訴字第1號刑 事判決第6頁第19行判決所示，原告受雇於吳財成，就高雄 市衛生局之補助費用，吳成財與原告係2、8分帳，原告分得 其中2成，故原告於本件所應返利益之範圍，以原告「實際 所受利益」67,000元為限，負返還責任，其餘非原告所受利 益之範圍，原告依法不負返還責任，且尚有成本支出。三、一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑 事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之 物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。第1項行為經緩起 訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體、地 方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區或其他 符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提供義務勞 務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前項規定裁處 之罰鍰内扣抵之。行政罰法第26條第1項、第3項分別定有明 文。又所謂類推適用，係就法律未規定之事項，比附援引與 其性質相類似事項之規定，加以適用，為基於平等原則及社 會通念以填補法律漏洞的方法，而是否得以類推適用，應先 探求法律規定之規範目的，再判斷得否基於「同一法律理由 」。原告因本件已受刑事緩起訴處分，向公庫支付10萬，高 雄市衛生局之追回款項行為係對違反行政契約之原告依同一 事實所為之返還處分，雖未至行政罰之程度，然本質相同， 核該請求亦具同一行為給予雙重評價，應得類推適用行政罰 法第26條第3項之規定，於本件追討金額中扣抵原告已繳交 給國庫之10萬，餘者再向原告請求之等語。
四、並聲明：確認原告與被告111年12月28日以高市衛醫字第111 43342200號函之公法上債權返還義務不存在。參、被告答辯略以：
一、本案係保誠牙醫診所於108年、109年雙方契約期間，由原告 與吳財成、洪淑君共同犯詐欺取財罪並向被告申請老人裝置 假牙費用。依醫療法第18條規定：「醫療機構應置負責醫師 一人，對其機構醫療業務，負督導責任。私立醫療機構，並 以其申請人為負責醫師」，同法第115條第1項亦明定：「本 法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其負責醫師」，由前 述法規可知私立醫療機構之負責醫師係為該醫療機構負其法 律上之全責。原告雖主張應返還利益之範圍以其「實際所受 利益」67,000元為限云云，惟「高雄市老人免費裝假牙契約 」由原告代表保誠牙醫診所簽訂，補助款相關費用給付對象 為保誠牙醫診所，因該診所業於109年7月31日歇業，故被告 向該診所負責醫師追繳，追繳之數額即應以被告撥付之補助 款全額即33萬5,000元，計算不當得利所受之利益。至原告 實際分配之利益多寡為原告與吳財成之私下約定，其内部關 係與本實施計畫並無干係，原告自不得僅就部分返還而應全 額返還。
二、原告另主張被告機關有違「一事不二罰」原則，惟被告機追 回款項係因原告詐欺取財，違反刑事法致有本案契約第13條 所定之情節而不予給付補助款，被告並非裁處罰鍰，當無行 政罰法第26條之適用或原告所稱得類推適用之情形。再者， 原告支付公庫10萬元，係其以違法手段詐欺補助款，本應受 刑罰制裁，然檢察官考量其情狀予以緩起訴處分並依刑事訴 訟法第253之2條命向公庫支付金額之履行義務。該筆支付公 庫10萬元為其取得緩起訴之前提義務，並非同一行為亦非基 於同一事實，實無從扣抵之原告。按照合約應償還被告機關 撥付之補助款。實則，原告所稱行政罰法第26條第3項規定 之扣抵，係原告容留吳財成違法執行牙醫醫療業務，核有醫 師法第28之4條第3款規定之情節，被告原擬裁處10萬元罰鍰 ，惟原告此違反行政法義務之行為與緩起訴處分，認定原告 所犯醫師法第28條前段非法執行醫療業務罪(共同正犯)，二 者方屬行政罰法第26條第1項所稱「一行為」，被告已按前 開行政罰法規定予以扣抵，而未另予醫師法第28之4條之行 政裁罰，故並無雙重評價之疑義，原告所言洵為混淆之詞。三、「高雄市老人免費假牙實施計畫」之契約目的，係補助設籍 高雄市符合資格之長者裝設假牙費用，又中低收入老人假牙 補助款部分來自中央補助及高雄市政府，一般老人假牙補助 款則全數由高雄市政府市庫支出。原告身為負責醫師，卻容 任診所內有不具名醫師、醫事放射師資格者執行業務，已危 害就診長者之就醫安全，並嚴重影響長者權益，實不足採等 語。被告依雙方所訂契約，限期繳回33萬5,000元補助款，
於契約規定，俱無不合等語。
四、並聲明：原告之訴駁回。
肆、應適用之法規範：
一、醫療法
(一)第18條：醫療機構應置負責醫師一人，對其機構醫療業務， 負督導責任。私立醫療機構，並以其申請人為負責醫師。(二)第1115條第1項:本法所定之罰鍰，於私立醫療機構，處罰其 負責醫師。
二、108年度、109年度高雄市老人免費裝假牙契約書第13條:乙 方(原告)辦理本計畫需恪遵有關法律規定，如有違法情事並 經查證屬實，甲方(被告)得終止本契約，其相關申報費用不 予給付，且乙方於隔年不得再申請為本計畫特約醫療院所。三、民法
(一)第179條:無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返 還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。(二)第182條：不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其 所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。受領 人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時 所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利 息，一併償還；如有損害，並應賠償。
四、行政罰法第 26 條第1、3項:「一行為同時觸犯刑事法律及 違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應 處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者， 亦得裁處之」、「第一項行為經緩起訴處分或緩刑宣告確定 且經命向公庫或指定之公益團體 、地方自治團體、政府機 關、政府機構、行政法人、社區或其他符合公益目的之機構 或團體，支付一定之金額或提供義務勞務者，其所支付之金 額或提供之勞務，應於依前項規定裁處之罰鍰內扣抵之」。伍、本院之判斷:
一、本件爭訟概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自 陳述在卷，並有下列證據足佐：
(一)高雄市政府衛生局111年12月28日以高市衛醫字第111433422 00號函，訴願決定書。
(二)高雄市政府衛生局112年5月23日高市衛醫字第11234899200 號函暨檢送之108年度、109年度高雄市老人免費裝假牙契約 書影本(本院高等庭卷第85至95頁)。
二、經查:
(一)基礎事實:原告前擔任高雄市保誠牙醫診所負責醫師，於108 年、109年「高雄市老人免費裝假牙契約」期間，與吳財成( 非法執行醫療業務)、洪淑君(非法執行醫事放射師業務)共
同犯詐欺取財罪，向被告申請老人裝置假牙費用共計33萬5, 000元等事實，此有臺灣橋頭地方檢察署緩起訴處分書影本 在卷可稽(本院高等庭卷第29頁)，此部分事實堪以認定。(二)被告基於公法上不當得利請求權，得請求原告返還上開費用 :
1、按「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其 利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民 法第179條定有明文。而公法上不當得利返還請求權，係於 公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付 者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損 益變動。公法上不當得利，雖然實定法尚無一般性規定，然 為公法上固有之法理，可與民法不當得利制度相比擬。參酌 前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備 以下要件：(1)須為公法關係之爭議；(2)須有一方受利益， 他方受損害；(3)受利益與受損害之間須有直接因果關係；( 4)受利益係無法律上原因等要件，始足當之（最高行政法院 109年度判字第145號判決要旨參照）。
2、經查:原告為保誠牙醫診所之負責人，於108、109年與被告 簽訂系爭契約，竟僱用不具合格牙醫師、醫事放射師資格之 人執行裝假牙業務，並向被告申報裝設假牙補助經費，即係 以不正之方法，而使被告陷於錯誤而為給付，就此部分，原 告受有利益即無法律上原因，被告自得本於公法上不當得利 請求權，請求原告返還補助費用，原告自負有返還予被告之 義務。又系爭契約之締約人為保誠牙醫診所與被告，而原告 為保誠牙醫之代表人，且系爭款項亦係匯入保誠牙醫診所原 告第一銀行帳戶，然保誠牙醫診所業已於109年7月31日歇業 ，原告為實際受領系爭款項之契約當事人，自應由原告負返 還系爭款項之義務。再原告既自始即知其係無法律上原因而 受利益，依民法第179前段規定，應負返還該不當得利之義 務，且原告為民法第182條第2項之惡意受領人，其返還範圍 即應將受領時所得之利益即33萬5,000元返還，自無扣除成 本之理由，亦與原告與第三人之內部分擔比例無涉，原告主 張應按其實際所受利益返還云云，無足憑採。
三、本件無一事不二罰之原則適用:原告應返還已領取之補助經 費係基於兩造簽訂之系爭行政契約，非屬上開肆、四行政罰 法第26條之裁罰，核其性質，亦無可類推適用，原告主張一 事不二罰，亦無足採。
四、綜上所述，被告基於公法上不當得利請求權，得請求原告返 還上開費用，原告請求確認與被告間公法上債權返還義務關 係不存在，為無理由，應予駁回。
陸、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，均 與本件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。
柒、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。 中 華 民 國 113 年 1 月 4 日 法 官 郭書豪
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。中 華 民 國 113 年 1 月 4 日 書記官 葉宗鑫