臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度訴字第814號
112年12月14日辯論終結
原 告 祭祀公業法人彭會忠公嘗籌備會
代 表 人 彭煊進
被 告 新竹縣政府
代 表 人 楊文科
訴訟代理人 賴淑青
李芷瑜
被 告 新竹縣峨眉鄉公所
代 表 人 王增忠
訴訟代理人 羅美容
上列當事人間祭祀公業事件，原告不服新竹縣政府中華民國111
年5月12日案號：1110512-8號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國110年10月6日填具申請書，並檢附推舉書、沿革 、不動產清冊、證明文件、派下全員系統表、名冊及相關文 件，向被告新竹縣峨眉鄉公所(下稱被告峨鄉所)申請依祭祀 公業條例第56條規定核發「彭會忠公嘗」派下全員證明書。 經被告峨鄉所審查，因原告檢送之坐落新竹縣峨眉鄉湖光段 58地號土地(重測前地號為：新竹縣峨眉鄉富興段西河排小 段12之7地號，下稱系爭土地)之不動產登記清冊，非屬98年 祭祀公業土地清查處理原則第2點第2款之土地，係屬該自然 人登記名義之所有權人，並無檢附具有祭祀公業之性質與事 實之證明等情，先後以110年10月22日峨鄉民字第110000158 9號函(下稱110年10月22日函)、110年11月24日峨鄉民字第1 100001796號函(下稱110年11月24日函)、110年12月13日峨 鄉民字第1100001955號函(下稱110年12月13日函)通知原告 ，原告雖先後提出110年11月8日申請書、110年11月30日說
明書、110年12月22日申報書，惟被告認原告無檢附具有祭 祀公業之性質與事實之證明，不符申請要件，以110年12月3 0日峨鄉民字第1100002114號函(下稱原處分)否准申請。原 告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)原告申辦創立之祭祀公業法人彭會忠公嘗(原為彭光和之祀 號名義)，自光緒17年9月起，我家高祖分家之分釁書備註欄 明載為公嘗用地之約定，迄今後代均依祭祀公業制度料理族 務。我族依祭祀公業模式金錢出入帳，自日據時期昭和15年 起沿用至今。
(二)新竹縣寶山鄉上大壢72地號等原指定祭祀用土地，於79年被 政府徵收作寶山寶二水庫用地。原告以派下員自由捐款之錢 購買系爭土地，因購買農業用地受自耕農限制，最初所有權 登記為取得自耕能力之彭學熙，最終由彭晉炫繼承登記，惟 因管理公產之原因而移轉於叔父彭學樓。
(三)並聲明：1.撤銷被告新竹縣峨眉鄉公所110年12月30日峨鄉 民字第0000000000號函及被告新竹縣政府之訴願決定。2.被 告新竹縣峨眉鄉公所應依原告110年12月21日之申報書准許 申報祭祀公業，並准予公告後核發派下全員證明書。三、被告峨鄉所答辯略以：
(一)原告所申報該公業不動產之系爭土地，其所有人為自然人， 為103年6月以買賣方式取得，不符祭祀公業條例所定該條例 施行前已存在而未申報之祭祀公業。退步言，以祭祀公業以 外名義登記之不動產申辦要件為該條例施行前之不動產，且 系爭土地登記謄本並無管理人之記載，與祭祀公業條例第56 條規定及內政部97年6月2日內授中民0970033107號函釋意旨 不符。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
四、被告新竹縣政府(下稱被告竹縣府)答辯略以：(一)按行政訴訟法第24條第1款規定，對訴願決定不服提起行政 訴訟應以駁回訴願時之原處分機關為被告。被告竹縣府為訴 願決定機關，原告以其為被告，非法所許。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
(一)關於被告峨鄉所部分：
1、應適用之法令：
⑴祭祀公業係以祭祀祖先為目的所設立的獨立財產，源於南宋 時之「祭田」，乃漢人社會獨特習尚。就維持宗族之意識、 發揚崇祖睦親之傳統習慣及土地經濟而言，祭祀公業係有其 時代背景並具重要意義與價值。惟因傳統農業社會結構解體
，人際關係疏離，以致派下為爭奪祀產而訴訟不斷，且祭祀 公業設立悠久，受日據影響以致宗譜闕如、系統不明、權利 主體認定不易，致臺灣地區登記祭祀公業名下甚多土地資源 未能有效利用，且部分稅賦無法徵收。是為達到延續宗族傳 統兼顧土地利用及增進公共利益之目標，配合地籍清理之政 策方向，以維持祭祀公業之優良傳統，並解決其原為公同共 有關係所生之土地登記、財產處分運用之困難問題，乃於96 年12月12日公布祭祀公業條例，並於條例第1條揭示：「為 祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍 管理，促進土地利用，增進公共利益」之立法目的。依該條 例第2條第1項、第2項、第4項規定：「(第1項)本條例所稱 主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣(市)政府；在鄉(鎮、市)為鄉(鎮、市)公所。(第2 項)主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：……(二) 對地方主管機關祭祀公業業務之監督及輔導。二、直轄市、 縣(市)主管機關：(一)祭祀公業法人登記事項之審查。(二) 祭祀公業法人業務之監督及輔導。三、鄉(鎮、市)主管機關 ：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派 下全員證明書之核發及變動事項之處理。……(第4項)本條例 規定由鄉(鎮、市)公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄 市或市之區公所辦理。」第3條規定：「本條例用詞定義如 下：一、祭祀公業：由設立人捐助財產，以祭祀祖先或其他 享祀人為目的之團體。二、設立人：捐助財產設立祭祀公業 之自然人或團體。三、享祀人：受祭祀公業所奉祀之人。四 、派下員：祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人；其分類 如下：(一)派下全員：祭祀公業或祭祀公業法人自設立起至 目前止之全體派下員。(二)派下現員：祭祀公業或祭祀公業 法人目前仍存在之派下員。……」及該條例各章編排內容可知 ，祭祀公業之設立包括享祀人(祖先)、設立人(或派下)及獨 立之財產，乃結合「人」及「財產」之組織體。 ⑵關於祭祀公業之申報方式及處理程序，祭祀公業條例第6條規 定：「(第1項)本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地 清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發 派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動 產所在地之鄉(鎮、市)公所辦理申報。(第2項)前項祭祀公 業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派 下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」第8條第1項規 定：「第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具 申請書，並檢附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者， 免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下
全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。 七、原始規約。但無原始規約者，免附。」第10條第1項規 定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面 審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補 正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第56條第1項規定： 「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之不動產，具有祭 祀公業之性質及事實，經申報人出具已知過半數派下員願意 以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證明文件足以認定，準 用本條例申報及登記之規定；財團法人祭祀公業，亦同。」 考之祭祀公業條例第56條第1項立法理由，乃祭祀公業並無 統一之名稱，故規定本條例施行前以祭祀公業以外名義登記 並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業之性 質與事實，經申報人舉證者，例如土地登記簿以公業、祖嘗 、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等名義登記 者準用祭祀公業條例申報及登記之規定。是如以祭祀公業以 外名義登記之不動產，主張具祭祀公業之性質及事實，而依 祭祀公業條例為申報，自應就此事實提出相關證據供主管機 關審查。因此，原告既係依上開第56條規定，向被告申報「 彭會忠公嘗」為祭祀公業，申請核發派下全員證明書，所舉 證之文件必須經被告書面審查，可資認定該非以祭祀公業名 義登記之不動產，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產， 具有祭祀公業之性質與事實，始得準用祭祀公業條例申報及 登記之規定，倘若已獲無從認定申報之不動產標的具有祭祀 公業之性質及事實之結論，自應予以駁回，始符祭祀公業條 例之立法精神。
⑶又按內政部81年10月6日(81)台內民字第8189007號函釋意旨 略以：「臺灣民事習慣調查報告記載：『祭祀公業者，係以 祭祀祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享 祀人、設立人(或派下)及獨立財產之存在。』是以有關認定 是否為祭祀公業，得以其(一)是否為祭祀祖先而設立，(二) 是否有享祀人，(三)是否有設立人或派下，(四)是否有獨立 財產之存在，作為認定之依據，而由申報人提具證明資料憑 辦。」經核上述函釋意旨與祭祀公業條例之規定無違，本院 自得據為判斷之依據。
2、如事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有110年10月6 日申請書(訴願卷第55頁)、推舉書、沿革、不動產清冊、證 明文件、派下全員系統表、名冊及相關文件(訴願卷第125至 195頁)、110年10月22日函(訴願卷第28頁)、110年11月8日 申請書(訴願卷第29頁)、110年11月24日函(訴願卷第30頁) 、110年11月30日說明書(訴願卷第31頁)、110年12月13日函
(訴願卷第32頁)、110年12月22日申報書(訴願卷第33頁)、 原處分(訴願卷第34頁)、訴願決定(本院卷一第44至49頁)在 卷可佐，堪以認定。
3、查原告申請時所檢附不動產登記清冊所載系爭土地，非屬98 年祭祀公業土地清查處理原則第2點第2款之土地，且係第三 人彭學樓於103年6月25日發生買賣，於103年7月9日登記取 得所有權，又彭學樓出具之同意書，雖記載願將系爭土地移 轉登記予(尚未創立之)祭祀公業法人「彭會忠公嘗」，惟未 敘及系爭土地原為祭祀公業所有，此有峨鄉所清查公告之土 地及建物清冊(原處分卷第3至23頁)、不動產登記清冊(訴願 卷第149頁)、系爭土地登記謄本(訴願卷第150頁)、彭學樓 出具之同意書(訴願卷第152頁)、臺灣省新竹縣土地登記簿( 本院卷一第84頁)附卷可稽，是被告峨鄉所依上揭祭祀公業 條例規定及内政部函釋意旨，以原告申請不符申報祭祀公業 並核發派下全員證明書要件，尚無違誤。
4、至原告主張於97年祭祀公業條例施行前已取得系爭土地供祭 祀公業「彭會忠公嘗」使用云云，並提出手寫支出帳目表( 本院卷一第393頁)、土地所有權狀(本院卷一第395頁)、存 摺交易明細(本院卷一第401頁)、彭公會忠佳城建造經費收 支表(本院卷一第397頁)、祭祀公業法人彭會忠公嘗籌備會 經費利用簿(本院卷一第399、403至413頁)。惟： ⑴原告固主張自耕農身份者彭學熙名義向彭武魁購土地八厘地 以4萬元買賣成交，於67年1月14日付定金1萬元，於67年1月 30日付二期款2萬元，於67年3月3日付尾期款1萬元，購買系 爭土地價金由彭會忠公嘗公帳內支付云云。惟觀諸上開手寫 支出帳目表上記載「67.1.14購彭武魁土地八厘定金1萬元」 、「67.1.30付第二期貳萬元」、「67.3.3付尾期」(本院卷 一第393頁)，存摺交易明細有支出1萬元之紀錄(本院卷一第 401頁)，核其內容為關於向彭武魁購買土地價款之記載，惟 上開帳目表、存摺交易明細內容均未提及購買該土地供祭祀 「彭會忠公嘗」使用。又上開土地所有權狀記載所有權人為 彭學熙，土地坐落峨眉鄉富興段西河排小段，地號為12之7 等(本院卷一第395頁)，並無關於所有人或管理人為祭祀公 業「彭會忠公嘗」之記載。再者，購買土地原因甚多，非必 供設立祭祀公業或供祭祀公業祭祀祖先使用，是以，自難徒 憑上開支出帳目表之記載、存摺交易明細紀錄及土地所有權 狀，即遽認該土地供「彭會忠公嘗」使用及「彭會忠公嘗」 為祭祀公業。
⑵彭公會忠佳城建造經費收支表上記載「民國七十年辛酉歲十 月初六日已時興工」、捐資芳名、借款、利息、墓地、樹林
、樂捐及合計、支出(此項下區分為建築開支、清償借款及 合計)、殘餘、銀行帳殘餘、尚有借貸以及上開項目金額(本 院卷一第397頁)，核其內容為彭公會忠佳城建造相關收入、 支出之記載，自表頭記載「彭公會忠佳城建造」、支出為建 築開支、清償借款等項目以觀，所載當係興建建築物之收支 紀錄，難認為購買系爭土地價款之記載。另其上所載「墓地 」支出金額為2萬元，與前開手寫帳目表關於向彭武魁購買 土地價款金額4萬元之記載有異，難以此相歧異之記載，認 為此為購買系爭土地價款之記載。又興建建築物、購買墓地 之原因多端，建築物、墓地之用途多元，非必供設立祭祀公 業或供祭祀公業祭祀祖先使用，是以，難憑彭公會忠佳城建 造經費收支表之記載，即遽認「彭會忠公嘗」為祭祀公業及 上開建築及墓地係供該公業祭祀祖先用。
⑶觀之祭祀公業法人彭會忠公嘗籌備會經費利用簿(本院卷一第 399、401至413頁)，部分簿頁之支出金額及期票登記欄記載 日期及金額(本院卷一第399頁)，部分簿頁之月日星期欄記 載日期、支出金額及期票登記欄則記載姓名(部分姓名後併 記載「捐」、「樂捐」、「製棹費」、「捐贈製鋼造棹」、 「樂捐製鋼造棹」、「加入費」、「付謝師禮」、「修坆」 、「男1丁」、「男2丁」、「男3丁」、「男4丁」、「男8 丁」、「三男丁」、「五男丁」、「八男丁」)、「利息」 、「不鏽鋼棹」、「塑膠靠椅」、「掃墓時樂捐」、「繳」 、「樂捐」、「捐修坆」等項目)及金額，核其所載內容為 各該人捐助金額，以及製棹、椅、謝師禮、利息等費用金額 ，其上雖載有「修坆」支出，惟未記載修墳客體為何，況修 墳原因及目的不一，非必供設立祭祀公業或供該公業祭祀祖 先使用，是以，難憑上開經費利用簿之記載，即遽認購買土 地供「彭會忠公嘗」使用及「彭會忠公嘗」為祭祀公業。 5、至原告主張新竹縣寶山鄉上大壢72地號等為原指定祭祀用土 地，嗣於79年被政府徵收作寶山寶二水庫用地，祭祀公業於 祭祀公業條例施行前已存在云云，並提出分釁書(本院卷一 第389頁)、帳簿(本院卷一第102、104、110、112頁)、同意 約束書(本院卷一第106頁)、借款證書(本院卷一第108頁)。 惟：
⑴分釁書雖記載有「……此明其承伯父承買崩崗凸山林壹處每年 應补山租銀弍拾大元正作為公嘗……立分鬮書字人彭先添、彭 先福、彭先發、彭先科」(本院卷一第389頁)，然綜觀該分 釁書所載內容均無關於「彭會忠公嘗」之記載。 ⑵該帳簿上記載為日期(昭和15年至民國50年)、家屋稅、地租 稅、水租稅等項目及金額、姓名(部分姓名後併記「來」、
「來金」等字樣)、酒席、田賦、利息、契稅、開造林、伐 草、除衫草、松樹草等項目及金額、舊臺幣折合新臺幣之金 額等(本院卷第102、104、110、112頁)，所載內容為關於稅 賦費用之記載；借款證書記載為債權額為新臺幣1萬1,000元 正、借用年月日為民國48年1月26日、借用人為彭秋生、金 主管理為彭禮生、彭日進、彭寶進、彭瑞進，及償還月日、 利息額、償還利息期等內容(本院卷一第108頁)，均無關於 「彭會忠公嘗」為祭祀公業之記載。
⑶同意約束書記載「今立同意約束書字人甲方代理人彭日進、 彭荣生、彭礼生、彭寶進，乙方彭連生，當日双方面踏界址 分与乙方栽種水梨茶欉畑唇大界植付造林種樹，甲乙双方約 束條件列為左記。一、甲方座落土地本縣寶山鄉仙鎮村上大 壢舊地名崩崗凸民囯前先祖所買有祭祀公業之土地交与乙方 自備土本種水梨種茶前之耕作。二、種水梨耕作期間自民囯 四十五年春起至民囯△△年冬止共△△年為限……。三、種茶期間 自民囯四十五年春起至民囯△△年冬止共△△年為限……。四、前 記約束畑唇大界址所植付之樹木由甲方指定植付，乙方要保 管照顧其樹木日後伐採全歸甲方所得不干乙方之事。⑴茶畑 內有植付樹木耕作期間內甲乙双方均分甲乙双方不得異議。 」(本院卷一第106頁)，雖有「本縣寶山鄉仙鎮村上大壢舊 地名崩崗凸民囯前先祖所買有祭祀公業之土地」之記載，然 未記載甲方本人為何人，亦未敘及約束書所載甲方或祭祀公 業即為「彭會忠公嘗」，再者，其所載為關於甲方以該土地 交與乙方種植水梨、茶及乙方應保管照顧樹木等內容，亦無 關於祭祀公業是否有為祭祀祖先行為之記載。 ⑷領取明細之表頭以印刷字記載「彭祭祀公業公產領取明細」 ，表格內容以印刷字記載「編號」、「姓名」、「20-3林 9 65㎡ 金額」、「20-8溜 709㎡ 金額」、「32建 907㎡ 金額」 、「72建 2,080㎡ 金額」、「230旱 殘12,257㎡ 金額」、 「230-6溜 602㎡ 金額」、「曾230-8旱 19,446㎡ 金額」 、「曾230-9旱 10,353㎡ 金額」等欄位及各該自然人姓名 及金額數字；其上手寫記載「原公嘗土地征收補償費」、「 祭祀公業彭會忠公派下公產表」、「89年8月10日抄対 彭學 堯」(本院卷一第391頁)，其上印刷字記載為「彭祭祀公業 」、手寫記載為「祭祀公業彭會忠公」，兩者記載相互矛盾 ，尚難憑該手寫記載即逕認祭祀公業「彭會忠公嘗」於祭祀 公業條例施行前已存在。況縱認領取明細所載土地為以祭祀 公業以外名義登記之不動產，惟祭祀公業原指定祭祀土地已 於79年全被徵收乙情，業據原告陳明在卷(本院卷一第10頁 ，本院卷二第38頁)，則該祭祀公業無其他之財產，核與祭
祀公業為人及財產相結合之組織體之要件不合。 6、至戶名為彭煊進之存摺及交易明細(本院卷一第431、433頁) 及手寫記帳簿(本院卷一第437至449頁)，核其內容為111年 後之資料，無從據此認定系爭土地為祭祀公業條例施行前以 祭祀公業以外名義登記之不動產。
(二)關於被告竹縣府部分：
1、按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對 其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受 違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機 關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第24 條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一 、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為 撤銷或變更之機關。」修正前行政訴訟法第107條第1項、第 2項規定：「(第1項)原告之訴，有下列各款情形之一者，行 政法院應以裁定駁回。……(第2項)撤銷訴訟及課予義務訴訟 ，原告於訴狀誤列被告機關者，準用前項規定。」 2、查本件原處分係由被告峨鄉所所作成，被告竹縣府為訴願決 定機關，且被告竹縣府以訴願決定為訴願駁回，而非撤銷或 變更原處分或決定，依前開規定，被告竹縣府非適格當事人 ，原告對之提起本件訴訟不合法，應予駁回。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。關於被告峨鄉所就原 告申報祭祀公業並核發派下全員證明書申請案為否准之決定 ，認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告 訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。關於原告併列 被告竹縣府為共同被告部分，有當事人不適格之情形，本應 以裁定駁回，為使卷證合一，爰併以程序較為嚴謹之判決駁 回之。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結 果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部無理由、一部不合法，依行 政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 1 月 25 日 審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜
法 官 林季緯
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附
繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代 理人具備法官、檢察官、律師資格或 為教育部審定合格之大學或獨立學院 公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、 管理人、法定代理人具備會計師資格 者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 1 月 25 日 書記官 王月伶