臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第四庭
111年度訴字第203號
112年12月28日辯論終結
原 告 江山本
訴訟代理人 汪哲論 律師
被 告 農業部
代 表 人 陳駿季
訴訟代理人 周玲妃
劉俊祥
劉杰勳
上列當事人間因漁業法事件，原告不服行政院中華民國110年12
月23日院臺訴字第1100195558號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、因應農業部組織法立法公布，並於民國112年8月1日施行， 行政院農業委員會名稱變更為「農業部」，本件被告代表人 由陳吉仲變更為陳駿季，茲據其聲明承受訴訟(見本院卷第2 63頁)，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告領有使用其所有船名「順發886」漁船(統一 編號CT0000000、總噸位74.11公噸，下稱系爭漁船)，在新 北市政府指定之我國經濟海域漁場，從事主漁業以營利性採 捕鰆、鯧、鱸類、鯛類為漁獲對象之刺網漁業，並以富基漁 港為漁業根據地，經營期間為109年11月27日至114年11月26 日之(109)新北市魚雜字第0000014290號特定漁業執照(下稱 系爭執照)。系爭漁船110年8月14日出港，經海岸巡防人員 於國際間嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)疫情嚴峻期間即11 0年8月19日，在臺南市安平外海7浬處，查獲系爭漁船載運 走私之陸產活體動物名貴品種貓合計154隻(下稱系爭走私貓 )。被告審認原告為漁業人，有使用系爭漁船違反漁業法施 行細則第33條第1款所定違法從事非漁業之行為，且系爭走 私貓數量甚眾，造成我國動物及國人染疫風險，原告亦曾以 系爭漁船走私香菸，經核處收回系爭執照3月，並於110年2 月22日執畢，顯無意以系爭漁船從事漁業，傷害漁業形象， 違規情節重大，乃依漁業法第10條第1項及行為時漁船及船 員涉案走私處分原則(下稱處分原則)第3點第2項規定，以11 0年8月22日農授漁字第1101326377號行政處分書(下稱原處
分)撤銷系爭執照，該執照自即日起失其效力併予註銷，並 依漁業法第11條之1第3項通知如處分書送達時漁船已出港， 請於送達次日起15日內返港。原告不服原處分，循序提起本 件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、依處分原則規定，漁船不論是否於嚴重特殊傳染性肺炎疫情 期間違規走私，均未排除漁業法第10條第1項後段情節重大 者，始得吊銷漁業經營執照之規定，故被告欲核予原告效果 最為嚴厲之撤銷系爭執照處分，仍應以違規情節重大者為限 。然觀原處分之記載，無非係以系爭漁船曾有走私未税菸品 之非漁業行為為據，原處分就系爭漁船是否業經沒收、没入 、走私活體動物之數量、價格，以及走私方式是否係大規模 與境外不特定人士接觸致肇生染疫風險等過程均未提及，顯 見被告未就本件具體情節，審酌一切情狀，於原處分具體載 明理由，其認定違規情節重大之理由僅係空泛之「可能造成 疫病」及「疫情期間可能造成防疫破口」，自難認定原告違 規行為該當漁業法第10條第1項後段之「情節重大」要件， 況經事後檢疫結果，船上人員並未因此染疫，不足構成防疫 破口。被告以原處分作成最嚴格管制之撤銷系爭執照，實屬 裁量怠惰，原處分難謂無瑕疵。況原告非漁業法施行細則第 33條第1款所定之行為人，並未直接為違章行為，亦未獲任 何利益，自不應認為情節重大。原告雖該當漁業法第10條之 主體「漁業人」，但非船長，不該當漁業法施行細則第33條 第1款違法從事非漁業行為之行為人。原告雖為系爭漁船船 主，然漁船出海作業遠在海上，衡諸一般情狀，原告實難以 時刻監督漁船或承租人之行蹤舉止，承租人駕船出海為走私 行為，非船主所能管制或監督，船主縱加以相當注意，亦無 法防止，故本件以客觀條件合理而具體之判斷，難認為有情 節重大之情事，原處分未審酌上情，即認情節重大，顯有違 誤。又原處分作成前，被告未曾依法給予原告到場陳述意見 之機會，嚴重剝奪原告之生存權、工作權與財產權，有違依 法行政原則。
㈡、原告並非走私行為人，亦未因違章而獲任何利益，其出租系 爭漁船非用以供走私之用，並無故意過失可言。被告主張原 告違規行為情節重大，卻未説明為何應適用最嚴厲之處分， 與比例原則及最小侵害原則有違。另系爭漁船涉及走私動物 活體事實，因涉及將品種貓予以安樂死銷毁，致使當時輿論 譁然，被告作成原處分，顯係基於平息輿論之目的，始作出 違反程序、違反比例原則之嚴厲處分，而非基於原告違章事 實之程度所下判斷，其所為之裁量顯屬違反比例原則之裁量
濫用，原處分難認適法。遑論依漁業法第7條之1、漁船建造 許可及漁業證照核發準則(下稱核發準則)第18條第2款等規 定，撤銷漁業執照，將造成系爭漁船形同廢棄物，日後也不 能再行申請執照予以汰建，此等撤銷執照處分幾無補救方式 ，原處分除造成資源浪費外，形同剝奪原告之生計，對原告 實屬過苛，與比例原則不合，亦非屬最小侵害手段。㈢、被告未經查證即認定原告有參與走私，然臺灣高雄地方檢察 署110年度第17013、19131、20341號起訴書(下稱系爭起訴 書)不認原告涉案，更未列原告為該案被告。依處分原則第2 點第2款及第3款規定，被告應俟司法機關對於船主及漁船之 相關司法程序終結後，依檢察機關偵查或法院裁判之結果後 ，依漁船是否經沒收、變價，船主是否經判決有罪或無罪等 不同情形，再為適當之裁處，始為適法。被告不遵守自身所 制訂之行政命令，未適用處分原則第2點，於司法機關裁判 結果前即作成原處分，有消極不適用法規之違法等語。為此 聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則略以：
㈠、處分原則於110年8月6日增訂第3點第2項規定，所稱「嚴重特 殊傳染性肺炎(COVID-19)疫情期間」，係自中央流行疫情指 揮中心於109年3月21日宣布提升全球旅遊疫情建議等級至第 3級警告起，至全球旅遊疫情建議等級第3級警告解除為止， 該期間皆適用前開修正規定，而排除第3點第1項附表之適用 。此乃為嚇阻船員於疫情期間從事不法行為，而漁船從事走 私、偷渡行為時，漁船人員恐於海上或國外接觸未經檢疫之 境外人士，造成自身染疫風險，進入我國社區後，恐亦將造 成防疫破口，故於疫情期間排除處分原則第3點第1項之適用 ，對於走私、偷渡之違規行為，依具體個案事實情節輕重， 依漁業法第10條規定核處。系爭漁船於110年8月19日凌晨2 時許，在澎湖花嶼西側外海與來自大陸地區之船隻會合，自 該船上之不詳大陸地區成年人數名接觸接駁動物活體共154 隻，存有使嚴重特殊傳染性肺炎疫情進入我國社區之高度風 險，倘未經查獲，系爭漁船船員接觸境外人士，返港後如直 接進入社區，將造成國內防疫風險，而其走私之動物活體亦 未經檢疫，可能帶有狂犬病等疫病，亦有造成我國境內動物 患病之風險，損害漁業形象。被告衡酌其違規情節重大，依 處分原則第3點第2項規定，依本件個案事實情節輕重予以裁 處，並依漁業法第10條第1項規定，撤銷系爭執照，並無不 當，且符比例原則。又原告為漁業人，利用系爭漁船於出海 時違法從事非漁業行為事證明確，且情節重大，客觀上已明 白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，得不給予原
告陳述意見之機會。
㈡、漁業係特許之行業，任何人欲於海上從事漁業，僅取得漁船 所有權或使用權，尚不足合法從事漁業，應依漁業法規定取 得漁業證照後，始得合法從事漁業，並應遵守相關漁業法令 ；如有違反，漁業人將依其行為接受行政處分，故漁業人於 取得漁業證照後，不僅獲得合法從事漁業之權利，更負擔應 遵守漁業相關法令之義務。漁業人取得漁業證照，自應落實 其注意義務，依法經營漁業，如有出租他人，亦應依規定登 記並取得許可。又漁業法第10條及其施行細則第33條規定， 主管機關對漁業人為行政處分，不以漁業人必須出海為限， 漁業人縱不出海，只要其經營漁業之漁船利用出海或作業機 會，違反漁業法施行細則第33條各款規定者，漁業人亦應受 漁業法之規範，且原告未依規定向主管機關申請辦理系爭漁 船租賃事宜，不能以其已將系爭漁船出租他人使用為由，卸 免其責。原告陳稱其縱加以相當注意，亦無法防止承租人出 海從事走私行為，顯為脫免其身為漁業人所應負之行政責任 。再者，原告於109年間有將系爭漁船借用他人從事非漁業 行為，致受收回漁業執照處分之前案，該收回漁業執照之處 分甫執行完畢，原告明知將系爭漁船出借他人，借用人可能 利用該漁船非合法從事漁業，卻未記取教訓，再次將系爭漁 船出租他人，放任不法活動進行，顯無意從事漁業。另因系 爭漁船係因走私動物活體經撤銷系爭執照，非核發準則第4 條第2項第1款所定之情形，是系爭漁船仍得依核發準則相關 規定取得汰建資格後申請核發漁業證照。
㈢、系爭起訴書係針對原告有無違反懲治走私條例進行偵查，以 確定其有無涉犯刑事犯罪，檢察官因查無原告參與走私行為 相關事證所為之不起訴處分，與被告基於漁政管理之必要， 依漁業法所為之原處分，立法目的、構成要件及規範旨趣均 非相同，尚不拘束被告就系爭漁船出海從事非漁業行為之認 定。且依行政罰法第26條第1項規定，被告以原處分撤銷系 爭執照，因此種其他種類行政罰本不因系爭漁船是否遭沒收 或沒入，即得與刑事處罰併為之，無先司法後行政之問題， 亦不受行為人是否負有刑事處罰或其他罰鍰而有影響，故被 告作成原處分，自無須待法院審判程序終結之必要。又處分 原則第2點規定僅係為避免人民同一行為遭雙重沒收沒入或 刑事處罰與罰鍰、罰鍰與罰鍰同時存在之情形，慮及有時檢 察、司法機關之程序進行較為快速，或其他關稅、財稅機關 裁罰處分之作成較為迅速，故於處分原則中特別考量說明， 並非謂漁政主管機關依處分原則，僅能在偵審程序或其他機 關裁罰程序結束後，方得啟動作成其他種類之行政罰等語資
為抗辯。為此聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、漁業法第1條規定：「為保育、合理利用水產資源，提高漁業 生產力，促進漁業健全發展，輔導娛樂漁業，維持漁業秩序 ，改進漁民生活，特制定本法；本法未規定者，適用其他法 令之規定。」其立法理由一謂：「『漁業法』的主要目的是在 依據漁業特性制定一套生產制度，使漁業或漁業從業人遵循 而能維持一定的秩序發展。故增訂『維持漁業秩序』為本法制 定目的之一。」、第2條規定：「本法所稱主管機關：在中 央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；……」、第 3條規定：「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業 ，及其附屬之加工、運銷業。」、第4條規定：「本法所稱 漁業人，係指漁業權人、入漁權人或其他依本法經營漁業之 人。本法所稱漁業從業人，係指漁船船員及其他為漁業人採 捕或養殖水產動植物之人。」、第6條規定：「凡欲在公共 水域及與公共水域相連之非公共水域經營漁業者，應經主管 機關核准並取得漁業證照後，始得為之。」、第7條規定： 「主管機關核發漁業證照時，得向申請人收取證照費；其核 發準則及費額，由中央主管機關定之。」、第7條之1規定： 「有下列情形之一者，主管機關不予核發漁業證照：一、經 主管機關依本法或遠洋漁業條例規定撤銷或廢止漁業證照。 二、漁船經沒收或沒入。……」、第8條規定：「(第1項)漁業 人經營漁業使用漁船者，其漁船之建造、改造或租賃，應經 主管機關許可。(第3項)第一項漁船之建造、改造、租賃及 前項主管機關許可權限、同意輸出入之資格、條件、申請程 序及其他應遵行事項之準則，由中央主管機關定之。」、第 10條第1項規定：「漁業人違反本法或依本法所發布之命令 時，中央主管機關得限制或停止其漁業經營，或收回漁業證 照一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其漁業經營之核准 或撤銷其漁業證照。」其立法理由二謂：「第1項所稱漁業 證照，指依修正條文第6條核發之漁業權執照、漁業執照、 漁業證、海釣執照等。」、第11條之1規定：「(第1項)漁業 人經撤銷漁業證照或漁業經營核准之漁船，不得出港。但經 向主管機關重新申請，並取得漁業證照者，不在此限。(第3 項)漁船於中央主管機關依第十條第一項或第十一條第一項 規定處分前已出港，或違反前二項規定出港者，中央主管機 關應命其限期返港。」其立法理由二謂：「為有效制止利用 經撤銷漁業證照或漁業經營核准之漁船，繼續從事海上違規 載運、安(留)置外籍漁船船員，及防止經認定屬『非法、未 報告、不受規範(IUU)』漁船於撤照後仍出海作業，違反國際
規範，致生損害於我國家利益，該等漁船既不得從事漁業， 爰於第1項規定該漁船不得出港。另依據漁船建造許可及漁 業證照核發準則第4條第1項第7款及第2項規定，除因走私等 原因被撤銷漁業證照之漁船外，他人取得該被撤銷漁業證照 之漁船，仍可以取得汰建資格之方式，另行申請核發漁業證 照。如已取得漁業證照，即得出港，爰為第1項但書規定。 」、第36條規定：「本法所稱特定漁業，係指以漁船從事主 管機關指定之營利性採捕水產動植物之漁業。前項指定之範 圍，包括漁業種類、經營期間及作業海域，並應於漁業證照 載明。」、第64條第1款規定：「有下列情事之一者，處新 臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第六條規定經 營漁業。」、第64條之1第1項規定：「漁船違反第十一條之 一第一項或第二項規定而出港者，處漁業人或所有人新臺幣 六萬元以上三十萬元以下罰鍰。」其立法理由二謂：「配合 第11條之1增訂罰責。經撤銷或處分收回漁業證照之漁船， 如違反規定出港係可歸責於漁業人者，則對於漁業人裁處罰 鍰。惟係可歸責於漁船所有人者，則對該所有人裁罰，爰訂 定第1項。」、第65條第3款規定：「有下列情事之一者，處 新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰：三、違反依第三十六 條或依第三十七條規定所指定或限制之事項。」、第70條規 定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」被告基此授 權訂定發布漁業法施行細則第3條規定：「本法第六條所稱 公共水域係指河川、天然湖沼、潮間帶及海洋；所稱與公共 水域相連之非公共水域，係指與公共水域連成一體之池、埤 、水庫等。」、第4條規定：「本法所稱漁船，係指經營漁 業之船舶、……」、第5條第2款規定：「本法第八條第一項所 稱漁船之改造，係指左列各款之情形：二、重新安裝主機、 副機或變更其種類或馬力。」、第7條第2款規定：「主管機 關核發漁業證照及管理權責劃分如下：二、直轄市主管機關 ：(二)使用漁船總噸位未滿一百之特定漁業及娛樂漁業，且 漁業根據地在該直轄市者。」、第28條規定：「經營特定漁 業，應填具申請書，並檢附下列文件，向該管主管機關申請 漁業證照︰……」、第29條規定：「核准特定漁業經營期間最 長為五年，……」、第31條規定：「漁業人不得將其漁業證照 ，供他人使用。」、第33條第1款規定：「漁業人或漁業從 業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁 業行為。」被告依漁業法第7條及第8條第3項之授權，訂定 發布核發準則第2條前段規定：「漁船之建造、改造、租賃 、輸入與經營漁業種類之許可及漁業證照之核發，依本準則 規定辦理。」、第3條規定：「本準則用詞，定義如下：一
、漁業證照：指漁業執照、漁業證。二、漁業種類：指漁業 證照登記之主漁業，不包括兼營漁業。……」、第4條第1項第 4款規定：「符合下列規定之一者，得申請核發漁業證照： 四、以承受或租賃他人之漁船經營漁業。」、第7條規定： 「漁業證照應記載事項有變更時，應於事實發生之日起一個 月內檢附證明文件申請變更登記。漁業人、漁船船名或經營 漁業種類變更時，應重新申請換發新照。」核上開法規命令 均係為執行母法所為細節性、技術性規定，並無逾越授權範 圍，亦未牴觸母法授權意旨，自得援以適用。綜上可知，漁 業人係指在一定水域內，經主管機關核准經營漁業權漁業、 特定漁業或娛樂漁業之人。而特定漁業乃使用漁船從事經載 明於漁業執照為範圍之營利性採捕水產動植物漁業，特定漁 業人經營漁業使用之漁船固不以己所有者為限，惟以其經主 管機關核准並取得漁業執照為必要，漁業人如有變更，應重 行申請換發新照。又漁業人雖不得將其漁業執照供他人使用 ，然得使用漁業從業人為其從事漁業行為，而不以其親自出 海為必要。漁船乃特定漁業人從事漁業行為之工具，並非供 其作為載運搬送陸產動物之用，漁業人僅能於漁業執照核准 之經營期間，以核准之漁業種類，在核准作業海域從事漁撈 作業，並遵守漁業執照所載之限制事項，只要利用出海或作 業之機會，違反漁業法施行細則第33條規定者，即應受漁業 法第10條第1項之規範，違法情節重大者，得撤銷其漁業執 照。
㈡、上開事實概要欄所述之事實，有動力漁船生命史重點管理資 訊報表(原處分卷第27-28頁)、海巡署偵防分署高雄查緝隊1 10年8月21日新聞稿(原處分卷第4頁)、原處分及送達證書( 原處分卷第1-3頁)、訴願決定書(原處分卷第39-42頁)等件 在卷可稽，為可確認之事實。經查：
⒈原告領有使用系爭漁船，在新北市政府指定之我國經濟海域 漁場，從事主漁業以營利性採捕鰆、鯧、鱸類、鯛類為漁獲 對象之刺網漁業，並以富基漁港為漁業根據地，經營期間為 109年11月27日至114年11月26日之系爭執照，已如上述，其 為漁業法所規範之漁業人，亦為原告所自承(見本院卷第11 頁)，堪予認定。又漁船如有租賃情事發生，應取得漁政主 管機關許可並辦理相關登記，始生漁業人身分之變更。本件 依上開動力漁船生命史重點管理資訊報表所載，並無原告或 第三人依漁業法第8條第1項規定向主管機關申請辦理經營漁 業租賃系爭漁船之紀錄，原告雖陳稱其將系爭漁船出租予鄭 常嘉，惟亦自承並未依規定報經主管機關許可，則原告仍應 負經營漁業人之責任，其未經報准許可之出租行為，要不影
響其為漁業人身分之認定。至原告固主張其不知出租漁船須 申請許可云云，然其既知悉系爭漁船之改造改裝，須向漁政 主管機關辦理登記許可(見原處分卷第28頁背面)，是此部分 主張，即非可採。
⒉按處分原則係被告為齊一各級漁政主管機關處理漁船及船員 涉及走私案件有關事宜而訂立，其中第3點規定：「對經各 級漁政主管機關認定走私之漁船及船員，本會將依漁業法第 十條規定，按附表所列基準分別核予行政處分。嚴重特殊傳 染性肺炎(COVID-19)疫情期間走私之漁船或船員，本會依個 案事實情節輕重，依漁業法第十條規定分別核予行政處分， 不適用前項規定。」係就漁業法第10條限制、停止、收回、 撤銷漁業證照裁量權行使而設之基準，經核該基準並未逾越 或限縮母法條文適用範圍，自應予以援用。系爭漁船屬沿近 海漁船(前開動力漁船生命史重點管理資訊報表參照)，在我 國經濟海域作業，返港後無須進入檢疫專區採檢、隔離及消 毒乙情，已據被告陳明在卷，而本件涉案期間係在嚴重特殊 傳染性肺炎疫情於國際大流行期間，復為兩造所不爭執(見 本院卷第357頁)，應堪認定。在此背景下，上開處分原則第 3點第2項乃於110年8月6日增訂發布，明定嚴重特殊傳染性 肺炎疫情期間走私之漁船，將依個案事實情節輕重核處，不 予適用第3點第1項附表之裁量基準。由此觀之，可見若漁業 人違規行為有妨害當時疫情大流行期間，為維護我國社區安 全而採取之檢疫措施，增加自身或與其接觸者染疫風險之可 能，依處分原則第3點第2項規定，自當個案審酌是否屬於違 規情節較嚴重者，而不再以違規次數為基準。原告並不爭執 系爭漁船於110年8月14日出港後，經海洋委員會海巡署偵防 分署高雄查緝隊等單位，於110年8月19日在臺南市安平外海 7浬處，查獲載運系爭走私貓計154隻，鄭常嘉等人有違法從 事非漁業之走私行為，且有上開新聞稿、調查筆錄(本院卷 第223-245頁)、查獲照片(本院卷第253頁)、海洋委員會海 巡署偵防分署高雄查緝隊刑事案件移送書(原處分卷第5-7頁 )、臺灣高雄地方法院110年度訴字第684號刑事判決(本院卷 第111-134頁)、臺灣高等法院被告前案紀錄表(本院卷第79- 80頁)等在卷可參，是系爭漁船確有違法從事載運系爭走私 貓之非漁業行為乙事，應堪認定。原處分並指明系爭漁船走 私大批活體貓隻，而系爭走私貓為未經檢疫合格之活體動物 ，其可能帶有狂犬病或其他疾病，將造成我國境內動物患病 之風險，加以當時國際間嚴重特殊傳染性肺炎疫情嚴峻，漁 船在海上倘與境外人士接觸，船長及船員可能有極高染疫風 險，返港後亦將成為防疫破口，原告身為漁業人，應督導船
長、船員出海作業應遵守相關法令規定，然其未盡身為漁業 人之指揮、監督之責，以系爭漁船從事非法私運系爭走私貓 之非漁業行為。參酌原告前於109年4月17日以系爭漁船走私 未稅香菸，經被告核處收回漁業執照3月，並甫於110年2月2 2日執行完畢乙事，有被告109年11月20日行政處分書及相關 資料在卷(原處分卷第23-26頁、本院卷第277-321頁)可據， 原告亦不爭執。準此，原處分認定原告未記取教訓，合法從 事漁業，竟於執行完畢半年內再次以系爭漁船從事走私活體 動物之非漁業行為，顯無意以系爭漁船從事漁業，其行為傷 害漁業形象，更可能造成我國動物及國人疫病風險，違反漁 業法第10條第1項及漁業法施行細則第33條第1款規定之情節 重大，尚無違誤。此外，如前所述，鄭常嘉等人所為已使船 上人員染疫風險提高，且倘無海岸巡防人員之查緝，系爭漁 船之船員將直接進入社區，而提高我國社區感染之風險，此 不因最後系爭漁船之船員經檢測並未染疫，即得遽認違規情 節並非重大，是原告主張船上人員事後均未染疫，不足構成 防疫破口云云，尚非可採。
⒊主管機關對漁業人所為裁處，並不以漁業人本人出海為限， 漁業人縱不出海，只要其經營漁業之漁船在作業中，違法從 事與漁業法第3條所定不符之非漁業行為，仍受漁業法第10 條第1項之規範，漁業人縱將漁船出租予第三人使用，該承 租人如未取得漁政主管機關許可並辦理相關登記，對漁業人 之身分認定並不生影響，原漁業人仍應就其使用人即承租人 之行為，負漁業法上之責任。按行政罰法第7條第1項規定： 「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰 。」現代國家基於有責任始有處罰之原則，對於違反行政法 上義務之處罰，乃以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為 前提，惟不限於故意之行為，縱係過失，亦應處罰。又民法 第224條本文規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之 履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同 一責任。」乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使 用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使 用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程 所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行 之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程 序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。 人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領 域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代 理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行 前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參
與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法 上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224 條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失 責任。惟行政罰法施行後，同法第7條第2項：「法人、設有 代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織 違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之 人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推 定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關(代表 人、管理人、其他有代表權之人)之故意、過失，僅負推定 故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所 負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡 。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人 員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際 行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程 序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際， 法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任 ，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人 或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用 行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故 意、過失負推定故意、過失責任(最高行政法院100年度8月 份第2次庭長法官聯席會議決議參照)。原告固陳稱其將系爭 漁船出租予鄭常嘉，並提出事後簽立之租賃契約(見本院卷 第77-78頁)為憑，然其將系爭漁船出租予鄭常嘉，並未依規 定報經漁政主管機關許可，不影響其為漁業人之身分認定， 已如前述，則原告將系爭漁船交付予鄭常嘉使用，鄭常嘉等 人利用出海作業機會，故意違法從事非漁業行為，違反漁業 法施行細則第33條第1款規定，依上說明，原告自應就其使 用人即承租人鄭常嘉之故意、過失，負推定故意、過失責任 。而原告身為系爭漁船之所有人，無論係系爭漁船之船長、 船員，或原告所稱系爭漁船之使用人鄭常嘉，其等間或為選 任、指揮、監督之關係，或為未變更漁業執照漁業人身分之 私下租借關係，原告皆負有督促其等遵守漁業法規之義務， 並應善盡監督管理責任，非可任令其使用人將系爭漁船供非 漁業使用。是以，原告既自承除口頭告知外，別無其他防止 、避免承租人利用系爭漁船從事不法行為之措施(見本院卷 第104頁)，其將系爭漁船出租聽任鄭常嘉等人使用，未盡監 督管理責任，甚為顯然，原告就其使用人鄭常嘉等之違法行 為，難辭其法律上應負之責任。至刑事制裁與行政管制之目 的互殊，各自應考量因素及評價基礎未必一致，當不因原告 於懲治走私案件，經檢察官為不起訴之處分(見本院卷第191
-197頁)，而當然解免其漁業人之行政法上義務。原告主張 其非行為人，系爭漁船作業遠在海上，難以時刻監督承租人 之行蹤舉止，其出租系爭漁船非用以供走私，並無故意過失 云云，並不可採。
⒋從而，被告以原告有違反漁業法施行細則第33條第1款所定之 行為，並認其違規所造成國家漁業秩序之破壞，已達情節重 大之要件，乃依漁業法第10條第1項及處分原則第3點第2項 規定，作成撤銷系爭執照之決定，洵無與法律授權之目的相 違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量 權之裁量怠惰等情事，復無過當，且責任相當，難謂有違比 例原則，於法自無不合。原告主張原處分採用最嚴厲之手段 ，有裁量怠惰，且與比例原則有違云云，自無可採。㈢、原告其餘主張之判斷：
⒈原告主張原處分就系爭漁船是否業經沒收没入、走私活體動 物之數量、價格，以及走私方式是否係大規模與境外不特定 人士接觸致肇生染疫風險等過程均未提及，顯見被告未就本 件具體情節，審酌一切情狀，於原處分具體載明理由，其認 定違規情節重大之理由空泛，且係基於平息系爭走私貓將予 安樂死之輿論目的，而作出違反比例原則之嚴厲處分云云， 惟原處分就此已於說明欄三敘述甚明，並無所指理由空泛、 未審酌一切具體情狀之事，所稱平息輿論譁然目的，僅係其 片面臆測之詞，無足可取。原告復以撤銷系爭執照將造成系 爭漁船形同廢棄物，造成資源浪費，與最小侵害原則不合， 指摘原處分違法乙節，依核發準則第3條第4款規定：「本準 則用詞，定義如下：四、汰建資格：指下列資格之一：(一) 漁業人原有漁船滅失繳銷漁業證照後，經核准取得建造相同 噸數漁船，以汰換原有漁船，並繼續經營相同漁業種類之資 格。……」、第4條規定：「符合下列規定之一者，得申請核 發漁業證照：……七、依本準則取得汰建資格之漁業人，不建 造新船，而以取得經中央主管機關撤銷漁業證照之漁船經營 漁業。前項第七款所定漁業人，不得為原中央主管機關撤銷 漁業證照之受處分人；其所取得之漁船，不得因下列情形之 一，而經中央主管機關撤銷漁業證照：一、從事走私槍械、 毒品、人員偷渡或違規從事公海流網作業。……」、第9條第1 項規定：「漁業人取得汰建資格後不建造新船者，得以其他 現有漁船申請變更經營與汰建資格相同之漁業種類。」可知 ，系爭漁船尚得於補足汰建資格及完成船舶檢查後，向漁政 主管機關申請核發漁業執照，惟漁業人不得為原撤銷漁業證 照之受處分人，故船舶本身尚有其價值，並非廢棄物。原告 固受漁業法第7條之1及核發準則第20條第2款規定之限制，
不得申請保留汰建資格，然其仍可將系爭漁船售予他人經營 漁業使用。職此，原告此部分主張，均非可採。 ⒉原告以處分原則第2點第2款、第3款規定，主張被告應俟司法 機關對於船主及漁船之相關司法程序終結後，再為適當之裁 處，被告不遵守自身所制訂之行政命令，未於司法機關裁判 結果前即作成原處分，執此指摘原處分違法，惟觀之處分原 則第2點規定：「各級漁政主管機關於接獲查緝機關通知後 ，應採取下列措施：(一)對涉案之漁船，應將違規事項登載 於『漁業管理資訊系統』之違規案件管理子系統。除走私漁產 品出口之漁船外，應立即依漁業法第七條之一規定，停止該 船漁業執照之移轉過戶登記，並通知該漁船之航政主管機關 ，配合於受理漁船所有權移轉申請時，告知新舊船主，在走 私案件未完成漁政處分前，不受理漁業執照過戶申請。(二) 檢察機關對船員緩起訴處分或經法院對漁船宣告沒收、對船 員判決有罪、緩刑或經關稅、財稅等機關對漁船核予沒入、 對船員核予罰鍰處分之案件，應檢齊涉案漁船(含船主)及船 員(即行為人及共同行為人)之違規事證、筆錄、處分書或判 決書等相關資料，填具處分建議表，核報本會依漁業法予以 處分。(三)對經檢察機關不起訴處分確定或經法院為無罪、 免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑之裁判確定 或未經關稅等相關機關處分之案件，應依違規事證認定有無 違反漁業法，經認定無違規事實或違規事證不足時，應敘明 不予處分之理由核報本會。」此乃相關機關為一定處置後應 核報被告予以處分，或被告對已經其他機關為處置時之處理 方法與規定，並未限制被告應於相關機關為一定處置後，方 得依漁業法相關規定核予處分，原告主張，顯有誤會，不足 憑採。又行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或 剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通 知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處 分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。 」本條規定乃為落實負擔處分相對人在憲法上所應受保障之 「聽審權」，是植基於憲法法治國原則對正當行政程序保障 之要求，且其意義重在使處分相對人於處分機關作成決定前 ，能有表達其意見之機會，而受聆聽審酌，使負擔處分之作 成或重新審查之維持，得以參酌處分相對人之意見陳述作為 判斷基礎。因此，此等正當行政程序之內涵，並非將聽審權 保障予以絕對化，仍容許立法者基於各種利益衡量結果，在 有其他重要公益考量之正當情形，得不予其陳述意見之機會 。而依行政程序法第103條第5款之規定，行政處分所根據之 事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見
之機會，被告於110年8月22日作成原處分前，原告確實未履 行漁業人之行政法上義務，而有違反漁業法之行為，被告縱 有未予原告陳述意見之機會，亦難謂原處分有何違法之瑕疵 。原告主張被告未曾給予原告到場陳述意見之機會，嚴重剝 奪原告之生存權、工作權與財產權，有違依法行政原則云云 ，亦無可取。
㈣、綜上，原告主張，均不可採。原處分認事用法並無違誤，訴 願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請判決如聲 明所示，為無理由，應予駁回。
㈤、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，均與本 件判決結果不生影響，爰不逐一論駁。至原告聲請傳喚證人 鄭常嘉，以證明渠與原告簽訂系爭漁船租約之合意與事實及 本件走私案件之過程，不足影響本件判決結果，核無調查之 必要，末此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 1 月 29 日 審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 林季緯
法 官 劉正偉