臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
110年度訴字第1486號
112年12月7日辯論終結
原 告 李延禧
李芬蘭
吳麗盡
上二人共同
訴訟代理人 黃豪志律師
被 告 經濟部
代 表 人 王美花
訴訟代理人 林忠熙律師
上列當事人間產業創新條例事件，原告不服行政院中華民國110
年10月13日院臺訴字第1100188976號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
(一)被告前以原告等分別共有利澤工業區內宜蘭縣五結鄉利工段 21地號土地，面積1,522.41平方公尺（下稱系爭土地），截 至民國107年7月31日止均未建築使用，符合產業園區閒置土 地認定與輔導使用及強制拍賣辦法（下稱認定辦法）第3條 第1項閒置土地之規定，依產業創新條例（下稱產創條例） 第46條之1第1項及認定辦法第6條規定，以107年9月26日經 工字第10704605160號公告為107年度經濟部轄管工業區閒置 土地，併載明土地所有權人應自公告之日起2年內完成建築 使用，2年期間不因土地所有權移轉而中斷，效力仍及於繼 受人；土地所有權人屆期未完成建築使用者，主管機關得處 罰鍰並通知提出改善計畫，未遵期提出者，得作成書面處分 予以公開強制拍賣等事項（下稱107年9月26日公告）。(二)原告李延禧於109年9月24日具利澤工業區內已公告閒置土地 因不可歸責事由或具正當理由之扣除或延展申請書（下稱延 展申請書，本院卷一第103頁），申請系爭土地延展建築使 用。經被告於110年1月8日以經授工字第10920433851號函（ 下稱110年1月8日函）原告等，以系爭土地經公告為閒置土 地，限期2年內完成建築使用，至109年9月25日屆期，所請 系爭土地受憲法保障、嚴重特殊傳染性肺炎屬不可歸責事由 提出展延一節，因原告等截至109年12月31日止未取得建造
執照及未有動工之事實，不具認定辦法第12條規定之不可歸 責事由或正當理由，經審查不予展延，駁回原告等申請。原 告等不服，迭經訴願決定及本院110年度訴字第1334號判決 駁回確定。
(三)嗣被告於110年2月2日分別以經授工字第11020403070號、第 11020403071號、第11020403072號函附同號經濟部執行違反 產創條例處分書（下合稱原處分），以系爭土地未於2年內 依法完成建築使用，違反產創條例第46條之1規定，依同條 例第46條之1第3項、認定辦法第20條規定，處系爭土地當期 公告現值總額10％罰鍰，按原告等分別持分3分之1，各處罰 鍰新臺幣（下同）527,566元，合計1,582,698元，並於文到 1個月內向經濟部工業局龍德（兼利澤）工業區服務中心（ 下稱利澤服務中心）提交改善計畫。原告不服提起訴願，經 決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張：
(一)系爭土地為原告於79年取得，而被告於80年間方就包括第三 人王永慶及其他共三筆未徵收之私有地，劃定為工業區，除 第三人王永慶土地由被告於84年間進行徵收外，就本案系爭 土地並未實施徵收，而仍屬由原告共有之私有地。被告所提 系爭土地之歷年變動情形、地籍範圍圖及土地清冊，無法證 明系爭土地於68年已列為工業區內之產業土地。(二)系爭土地雖經107年9月26日公告為閒置土地，惟被告並未依 認定辦法第5條通知土地所有權人及利害關係人於期限內提 出陳述意見。系爭土地雖為原告共有之私有地，於未受被告 規劃及輔導且未合法陳述意見，致列入閒置土地之不利益， 故107年9月26日公告因行政程序有瑕疵而為無效。且公告後 被告依規定應進行輔導使用程序。自107年9月26日至109年9 月25日期間，被告並未進行實質輔導使用，除完全未通知原 告李芬蘭及吳麗盡二人，甚或就系爭土地相關開發、建築、 轉賣之各類輔導辦法亦均未進行協助，以達真正活絡土地經 濟之目的，實際僅有電訪原告李延禧一人，所提之訪視記錄 表更有內容與事實不符等諸多缺失，違反行政程序法規定而 有瑕疵。
(三)因開發閒置土地與社會經濟發展及政策安定有關，COVID-19 武漢肺炎之爆發流行顯已確實影響到原告就系爭土地相關開 發、建築、轉賣之行為，符合認定辦法第12條第1款重大疫 情不可抗力之情形，原告於109年9月24日提出延展申請應屬 正當。若被告依行政程序法第7條第1、2款規定，同意原告 展延申請，給予本案展延完成建築使用期限時，則原告於10 9年9月23日已與系爭土地買方台灣丁基膠業股份有限公司（
下稱丁基公司）簽約，參照110年3月11日原告與丁基公司間 之土地買賣約定，丁基公司有能力盡快完成建築，符合產創 條例第46-1條之相關規定。故被告不予延展並依產創條例第 46-1條作成原處分即有違法。
(四)被告於109年5月2日召開經濟部產業園區閒置土地審查小組 （下稱審查小組）第3次審查會議，並分別有關於不可歸責 之情形審查原則、得申請展延期限之正當理由審認原則等為 決議，惟未通知原告知悉。本案被告所召開之審查會議，均 未給予原告陳述意見機會，原處分未依行政程序法第102條 等規定而不合法。被告未考量前述情節輕重而作處分之原則 ，即採最高額之罰鍰金額，且未於處分書說明其處分理由， 原處分違法而應予撤銷。
(五)並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：
(一)系爭土地係由下清水段寶斗厝小段93地號於78年10月辦理分 割為93及93-16地號，其中93-16地號因地籍整理及地籍圖重 測等原因，先改為成功段601地號、再異動為利工段21地號 ，上開寶斗厝小段93號土地座落利澤工業區範圍內，原由瑋 峰大理石工業有限公司工廠購買做為大理石工廠之沉澱地及 廢料處理場使用，於68年間即編定為工業區，依法得予保留 、收購或徵收。
(二)依產創條例第46條之1第1、2、3項規定對於私人財產權固設 有限制，惟依該條之立法理由揭示，由主管機關開發設置之 產業園區，土地所有權人之社會義務性應較一般土地為高。 產業園區既係國家為增進國家經濟發展、貫徹產業園區作符 合產業升級發展目的而投資劃設，並提供各種優惠或獎勵措 施，自得於達成上開目的所必要範圍內，對私人擁有園區之 土地為必要之管制，上述規定對於經認定為工業區閒置土地 者，採循序漸進的管制手段，實為達成避免廠商囤積轉售圖 利或閒置土地致與原設立目的所必要之手段，亦符比例原則 ，自無違憲問題。原告於79年3月1日依買賣取得系爭土地持 分所有權，當時系爭土地早已被劃入利澤工業用地內產業用 地，並經協議保留供原工廠使用，其權利、義務及土地使用 管制自均與區內產業用地規定相同，土地所有權人之社會義 務性自較一般土地為高。
(三)利澤工業區係依獎勵投資條例編定，當時並無應於二年內實 施開發之規定，況該工業區編定後即先完成住宅社區之開發 ，陸續並分三期於97年間全部開發完成，並無未於規定期限 內實施開發之情形。促進產業升級條例係79年12月公告實施 ，當時亦無工業區編定後應於二年內實施開發之規定，84年
1月27日增訂第26-2條第1項（88年12月31日修正條次改為第 31條第1項）規定係針公民營事業及土地所有權人申請編定 之工業區而來，行政機關主動劃設之工業區不在此限，是上 開規定於本案並無適用，況當時利澤工業區早已完成住宅社 區之開發並陸續為各期之開發，亦無二年內不實施開發之情 事，況促進產業升級條例亦已於99年5月12日廢止，綜上， 本案並無二年內未實施開發應予恢復從來之編定使用之問題 。
(四)原告購置系爭土地以來未曾為建廠使用，107年9月26日遭公 告為閒置土地後，經被告所屬利澤服務中心不斷提醒、輔導 ，原告仍未有任何建廠之計畫或作為，系爭土地仍處於空地 狀態，考量原告等之違規情節重大，爰按系爭土地當期公告 現值總額百分之十罰鍰，並無任何違法或不當： ⒈被告於107年5月21日函知原告關於系爭土地經依法認定為閒 置土地等事宜，請渠等於文到15日內陳述意見，並於同年9 月26日公告，嗣再分別於同年12月20日、108年8月5日及同 年12月31日函請原告等自公告之日起2年內完成建築使用， 此有函件存根可資參照，原告李延禧稱被告未通知另二位原 告云云均非實情，無足採信。
⒉系爭土地經107年9月26日公告為工業區閒置土地後，利澤服 務中心即啟動輔導機制，自108年3月28日至109年12月31日 裁罰基準日止，以電話或親訪等方式輔導訪視達25次，其後 並持續輔導訪視，訪談地點均應原告要求，大多於利澤服務 中心進行，因李延禧與李麗芬為兄妹，吳麗盡為二人之弟媳 或大嫂，三人有時一起出席，有時由其中一人或二人代表出 席，吳麗盡之先生亦曾出席。此外，利澤服務中心並於107 年12月20日、108年8月5日、108年12月31日正式發函通知原 告等儘速完成建築使用，已窮盡各種輔導方案，惟原告等除 以尋販售為由外，始終未曾有任何建廠使用之計畫。 ⒊原告李延禧於109年9月24日即107年9月26日公告後2年期限屆 滿前1天，具延展申請書，申請系爭土地延展建築使用，惟 原告等未取得建造執照，未申報開工動工，現況為空地，足 見原告於109年9月24日提出延展建築使用申請時，並無申報 開工或動工等作為，亦為原告所不否認，難認有正當理由或 不可歸責事由，經審查小組109年10月27日會議決議，認原 告等不符展延申請要件，不予同意所請延展或扣除建築使用 期間。復109年12月22日審查小組會議決議依109年12月8日 審查會議補正期限至109年12月31日，授權業務單位於補正 期限後檢視補正資料是否符合審查原則，惟原告於補正期限 屆滿仍未取得建造執照及動工，被告因而以110年1月8日函
否准所請。
⒋嗣因公告後二年期限屆滿系爭土地仍為空地，經審查小組109 年12月22日第13次審查會議審查後，以系爭土地屬「屆期空 地未使用、二年內無作為無方案、持續媒合且輔導太陽光電 不配合者」，決議「預計109年12月31日通知土地所有權人 處公告現值10％罰鍰，及於1個月內提改善計畫」、「依據第 12次審查小組決議補正期得延長至109年12月31日，考量後 續審查時程，授權業務單位於資料補正期到期後檢視廠商補 正資料、區處初審意見是否符合審查原則，並視個案狀況調 整上述名單」，惟至109年12月31日止，原告仍無作為，被 告爰依上開審查小組會議之決議，以原處分處系爭土地當期 公告現值總額百分之十罰鍰，並按原告等分別持分三分之一 ，各處52萬7,566元之罰鍰，合計1,582,698元，並於文到一 個月內向利澤服務中心提交改善計畫。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
四、上述事實概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有系爭土 地登記公務用謄本（本院卷一第343-391頁）、107年9月26 日公告（本院卷一第99-100頁）、行政院108年2月21日院臺 訴字第1080165797號訴願決定（訴願可閱卷第107-114頁） 、延展申請書（本院卷一第103頁）、110年1月8日函（本院 卷一第105-106頁）、行政院110年9月8日院臺訴字第110018 5173號訴願決定（本院卷一第121-130頁）、利澤服務中心 訪視紀錄表（本院卷一第523-564頁）、原處分（本院卷一 第29-39頁）、訴願決定（本院卷一第43-54頁）在卷可稽， 足以認定為真正。
五、本院的見解：
(一)按產創條例第46條之1第1項、第2項及第3項分別規定：「由 中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發設置之產業 園區，土地所有權人無正當理由已持續閒置土地相當期間， 除與主管機關另有契約約定或依相關規定處理者外，如符合 中央主管機關所定閒置土地認定基準，各該主管機關得公告 及通知土地所有權人及利害關係人，於2年期限內依法完成 建築使用；各該主管機關並得隨時輔導土地所有權人及利害 關係人於期限內依法完成建築使用。」「各該主管機關依前 項規定限期完成建築使用時，應囑託土地登記機關辦理註記 登記。2年期間不因土地所有權移轉而中斷，效力仍及於繼 受人。土地所有權人因有不可歸責之事由致遲誤之期間，應 予扣除，如有正當理由者，並得請求延展之。」「於前二項 期限內依法完成建築使用者，各該主管機關應囑託土地登記 機關辦理塗銷註記登記；屆期未完成建築使用者，各該主管
機關得處以土地所有權人該閒置土地當期公告現值總額百分 之十以下之罰鍰，並得通知土地所有權人於一個月內提出改 善計畫。各該主管機關於接獲改善計畫後得通知土地所有權 人進行協商，土地所有權人應於接獲進行協商之通知日起一 個月內完成協商。土地所有權人未遵期提出改善計畫或屆期 未與各該主管機關完成協商者，各該主管機關基於促進產業 園區用地合於立法目的使用及發展國家經濟防止土地囤積之 公共利益，得作成書面處分並載明該閒置土地依查估市價審 定之合理價格後，予以公開強制拍賣。」觀諸產創條例第46 條之1規定，私人取得政府機關開發設置之產業園區土地， 無正當理由持續閒置土地相當期間，經主管機關認定公告為 閒置土地者，其管制措施係採取行政指導、限期改善、罰鍰 及協商等先行機制。
(二)復依照106年11月22日產創條例第46條之1規定的立法說明可 知：
⒈依照憲法第143條第1項及第145條第1項所明定「人民依法取 得之土地所有權，應受法律之保障與限制」、「國家對於私 人財富及私營事業，認為有妨害國計民生之平衡發展者，應 以法律限制之」。學理上亦指出，現今對財產權之保障並非 肯認財產權自由之絕對性，國家基於公共利益對財產權之行 使所加之義務，實屬憲法所許，此即財產權之社會義務性。 是以，對人民依法取得之土地所有權，國家為防止妨害國計 民生之平衡發展或增進公共利益所必要，自得以法律加以限 制。因而，考諸上開先行機制之設計，主要因為主管機關開 發設置產業園區，目的在於增進國家經濟發展使用，為貫徹 產業園區爭取時效作符合產業升級發展目的，增進公共利益 必要，並避免部分廠商利用國家開發給予優惠獎勵，囤積轉 售圖利或閒置土地致與原立法目的不符，故建立閒置土地分 級分類管理模式及啟動活化利用機制，採「漸進式之多元行 政管制措施」，以促土地所有權人為合目的性使用。 ⒉產創條例第46條之1所定之行政管制措施雖涉及土地所有權人 自由處分之限制，但主管機關依本條例設置產業園區之宗旨 ，在於協助產業持續創新，進而提升產業競爭力，產業園區 之土地自應爭取時效作符合產業升級及發展經濟目的之使用 ，故由主管機關開發設置之產業園區，土地所有權人之社會 義務性應較一般土地為高，倘其利用國家開發之產業園區及 給予優惠等獎勵措施，購入土地轉售圖利或不作合目的性之 使用，自與本條例之立法宗旨相違背。為貫徹產業園區用地 依法有效利用之宗旨，防止蓄意閒置土地以轉售圖利而妨害 國家經濟及國計民生之平衡發展，本條新增相關行政管制措
施，應具有目的正當性。
(三)經查，系爭土地重測前之地號為下清水段寶斗厝小段93-16 地號土地，係於78年11月間分割自同段93地號，原告3人於7 9年3月15日以買賣為原因取得所有權，為其等所分別共有， 系爭土地於同年7月間因地籍整理為成功段601地號土地，又 於93年11月間因地籍圖重測為利工段21地號土地，有宜蘭縣 羅東地政事務所111年11月1日羅地資字第1110010110號函及 系爭土地登記簿在卷可稽（本院卷一第341、365頁）。而依 卷附行政院68年4月12日台六十八內3326號函將宜蘭縣五結 鄉下清水段等土地，准予編定為利澤工業用地（本院卷一第 185-186頁），復依卷附行政院檔案宜蘭縣利澤工業用地土 地清冊所示，其中包含系爭土地所由分割出之下清水段寶斗 厝小段93地號土地，可證系爭土地在原告等人購買取得所有 權之前，已被編定入利澤工業區內，原告等主張系爭土地未 編定在利澤工業區內，與卷內證據資料不符而不可採。(四)次查，產創條例第46條之1第8項授權訂定之行為時認定辦法 第8條第1項規定：「主管機關為審查閒置土地輔導改善與協 商及其他相關事項，應成立產業園區閒置土地審查小組。」 原處分係根據109年12月22日審查小組第13次會議之結論， 依照系爭土地當期公告現值總額10％為標準，裁量計算本件 應裁處罰鍰之數額，有審查小組該次會議紀錄在卷可稽（本 院卷一第293-300頁）。惟按行政機關行使裁量權，並非不 受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如 誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授 權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第4條 、第6條、第7條、第8條、第10條參照）。又行政罰法第1條 規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政 罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規 定。」第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法 上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務 所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」產創條例對於違 反行政法上義務而應受如何之處罰，並無排除行政罰法適用 之特別規定，主管機關依該條例第46條之1第3項規定裁處罰 鍰時，自應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生 影響及因違反行政法上義務所得之利益等情節，並注意使責 罰相當，以符合比例原則，且宜考量受處罰者之資力，避免 造成個案顯然過苛之處罰，逾越處罰之必要程度，更應考量 裁處罰鍰是否能夠達到該條例所欲完成的管制目的，否則即 有裁量怠惰或濫用之違法。觀諸109年12月22日審查小組第1 3次會議紀錄之審查決議部分，裁罰名單共計11家，並「預
計109年12月31日通知土地所有權人處公告現值10％罰鍰」（ 本院卷一第300頁）可知，本件被告裁處罰鍰之方式，乃齊 頭式一律按照閒置土地公告限值10％直接作為罰鍰金額，未 審酌其違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因 違反行政法上義務所得之利益，並考量受處罰者之資力等因 素，尤其被告以原處分裁罰原告前，應審酌原告有無利用國 家開發之產業園區，及給予優惠等獎勵措施，購入土地轉售 圖利或不作合目的性之使用，而與本條例之立法宗旨相違背 之情事。但是，不論從原處分或是109年12月22日審查小組 第13次會議紀錄，都無法證明被告有就上揭因素予以考量審 酌，佐以卷附原告李延禧於109年9月24日向被告提出之利澤 工業區已公告閒置土地因不可歸責事由或具正當理由之扣除 或延展申請書，及後附之不動產買賣契約書，原處分作成前 ，原告已與丁基公司簽訂系爭土地之買賣契約書（本院卷一 第477-486頁），該公司並於110年4月21日取得系爭土地所 有權，亦有系爭土地公務用謄本可參（本院卷一第343頁） ，足徵原處分作成之前，原告已覓妥具有資力、能力之廠商 購入系爭土地以進行開發利用，應認制定產創條例所希冀促 進產業創新、改善產業環境、提升產業競爭力之管制目的業 已達到，被告就此絲毫未加審酌，逕以原處分與其他10家受 罰者一律裁處閒置土地公告限值10％之罰鍰金額，原處分應 有裁量怠惰、恣意之違法。
六、綜上所述，原處分既有如上所述之違法，訴願決定未予糾正 ，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件事 證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無 影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由。依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 1 月 4 日 審判長法 官 楊得君
法 官 李明益
法 官 高維駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 113 年 1 月 4 日 書記官 陳怡如
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