臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第六庭
110年度訴字第1459號
112年11月9日辯論終結
原 告 台北市士林區住六-六自辦市地重劃區重劃會
代 表 人 彭國書
訴訟代理人 黃本仁 律師
李平義 律師
柏有為 律師
上 一 人
複 代理 人 施旻孝 律師
被 告 臺北市政府環境保護局
代 表 人 吳盛忠(局長)
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 文海珍
徐美女
方儉
劉聚元
共 同
訴訟代理人 蔡雅瀅 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服臺北市政府中華民
國110年10月18日府訴三字第1106100690號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件起訴時，被告代表人為劉銘龍，於訴訟進行中變更為吳 盛忠，業經新任代表人具狀聲明承受訴訟(本院卷二第505頁 )，經核並無違誤，應予准許。
二、爭訟概要：
㈠原告為「台北市士林區住六-六地區細部計畫暨配合修訂主要 計畫」案之開發單位，其所提開發案(下稱系爭開發案)環境
影響說明書(下稱原環說書)，前經被告審查後作成審查結論 為有條件接受開發，並以民國85年8月7日(85)北市環秘㈠字 第29065-1號公告(下稱85年8月7日公告)該審查結論在案。 嗣因原告擬增設9條6米寬巷道，經臺北市政府環境影響評估 審查委員會(下稱環評會)第35次會議決議重辦環境影響評估 (下稱環評)部分認定不通過重辦環評說明書(下稱環說書)審 查，應依原環說書確實執行；差異分析部分請原告重新檢附 再送審等。原告嗣依環境影響評估法(下稱環評法)第16條第 1項及同法施行細則第37條第1項規定，再次提出環境影響差 異分析報告(下稱前環差報告)，並經召開環評會第43次會議 ，決議有條件通過環境影響評估差異分析審查(含前環差報 告審查於9條6米寬巷道之水土保持計畫，於水土保持機關審 核通過後，始自動生效定稿)。
㈡臺北市政府以96年6月14日府建四字第09631986200號函核定 原告所提「臺北市士林區住6-6自辦市地重劃道路及部分公 共設施工程水土保持計畫第2次變更設計」(下稱水保第2次 變更設計)，並以96年8月31日府環四字第09634858000號函( 下稱96年8月31日函)檢送前環差報告定稿本。臺北市政府所 屬地政處另以原告水保第2次變更設計核定本所載開挖整地 計算之挖填土石方量586,667.01立方公尺，與原環說書挖填 土石方量約250,000.00立方公尺之內容不符(挖方量及填方 量約各12萬餘立方公尺)，函請原告檢附變更內容對照表送 被告審核。原告乃檢送系爭開發案土石方量變更內容對照表 予被告，並經環評會第73次會議，決議變更內容對照表修正 後通過，臺北市政府以97年8月8日府環四字第09734653000 號函(下稱前處分)通知系爭開發案之各目的事業主管機關， 並副知原告。參加人不服前處分，循序提起訴願及行政訴訟 ，經本院100年度訴更一字第184號判決認定臺北市政府以環 評會第73次會議審查結論，作成前處分通過變更內容對照表 ，理由不備；該環評會於土石方量變更之原因資訊不充足情 形下，作成依變更內容對照表修正通過之決議，構成行政機 關之判斷出於錯誤認定或不充分資訊之違法，而撤銷前處分 ，臺北市政府上訴後，經最高行政法院103年度判字第66號 判決(下稱前案確定判決)駁回上訴確定。
㈢嗣分經環評會第136次、第219次會議決議，原告應提送環評 差異分析報告(下稱環差報告)進行審查。原告以109年7月30 日(109)士六重劃字第1090730019號函檢送「臺北市士林區 住六-六自辦市地重劃區第2次環差報告(初稿)」(下稱系爭 環差報告)，申請變更挖填土石方量及污水處理方式(下稱系 爭變更申請)，其中污水處理方式由原設置污水處理廠，面
積2,700平方公尺，變更為將重劃區內污水管線收集之污水 ，納接至區外臺北市既有公共污水管線系統，再由迪化污水 廠處理，取消污水處理廠之施作。經環評會就系爭環差報告 進行3次程序審查後，於109年10月12日召開第230次會議(下 稱系爭環評會)，作成：「㈠因土石方量變更、污水處理方式 變更所衍生環境問題，對環境品質之維護有不利影響之疑慮 ，依環評法第16條暨同法施行細則第38條第1項第5款規定， 開發單位應就申請變更部分，重辦環評。㈡本案保變住開發 後續有關土地利用部分，包括住宅開發強度及引進人口，未 來挖填土方量、污水、廢棄物處理、空氣品質、噪音振動、 生態及交通影響等環境衝擊，應一併納入評估。㈢附帶建議 ：針對本案營運期間涉及公共設施管理權責問題，請臺北市 政府予以釐清。」之結論(下稱系爭決議)，被告乃以109年1 1月4日北市環綜字第1093070485號函(下稱原處分)通知原告 ，就系爭變更申請，依系爭決議辦理。原告不服，提起訴願 ，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張及聲明：
㈠原處分及系爭決議有重大程序瑕疵：
⒈作成系爭決議之第11屆環評會委員自109年3月起女性委員王 玉芬退休後，迄至年底任期結束為止之長達9個月期間，皆 處於女性委員僅6人不足全體委員21人之三分之一狀態，違 反行為時即105年3月11日修正臺北市政府環境影響評估審查 委員會組織規程(下稱環評會組織規程)第2條第3項規定。依 據行政院頒佈「性別平等政策綱領」暨「性別主流化」闡釋 說明，公共事務委員制訂男女性別比例之規範目的，係為重 視不同性別者的經驗與觀點，使決策具備性別敏感度，達成 影響力的平等，故絕非僅為環評會組成當下之門檻限制而已 。被告嗣後雖修正為「組成時」單一性別達三分之一「為原 則」即可，但仍無法通過適法性檢驗。又倘臺北市政府於遴 選委員時，針對專家學者部分保留賦予女性比例稍多之緩衝 名額，而非恰為三分之一門檻的7人，即不會發生因公職委 員退休或調動致性別比例不足之窘況，此等程序瑕疵並非不 能事先預判。
⒉環評會組織規程第4條第3項規定，決議方法，應採多數決， 系爭決議卻是採共識決，違反依法行政原則。本件係自辦市 地重劃環評審查會議，並無重大政策、政治性濃厚性質，無 正當理由，系爭環評會擅採共識決，導致無須重辦環評之多 數意見，於閉門決議時，突被翻轉，形成少數控制多數之結 果。
⒊依會議規範第18、19條之規定，主席任務應謹守公正超然立
場，以不參與發言或討論，亦不參與表決為原則。然系爭環 評會主席未謹守公正超然立場，竟參與發言，建議重辦環評 ，顯與前開規定不符，觀諸會議紀錄，系爭環評會僅有少數 4位委員建議重辦環評，未過半數，不符得以徵詢無異議之 共識決，系爭決議明顯違法。
⒋環評會之委員應遵循環評法施行細則第5條之1第1項、環評會 組織規程第6條、行政程序法第32條及第33條第1項之迴避規 定。因系爭開發案重劃區內公共設施及土地已登記為臺北市 政府所有，與系爭變更申請有利害關係，應予迴避，故被告 局長及副局長，迴避出席系爭環評會及表決。惟系爭環評會 作成系爭決議後，被告以109年10月21日北市環綜字第10930 67199號函(下稱109年10月21日函)將會議紀錄轉送各委員及 相關機關調查徵詢意見，足見被告對系爭決議有審查權。被 告所屬局長及副局長之權責重於系爭環評會，其對原處分之 作成自存有迴避事由，卻未迴避，仍以其名義作成原處分， 違反公正及利益迴避原則。
⒌原告為系爭開發案之開發單位，為提出系爭變更申請及系爭 環差報告之申請人，詎被告於召開系爭環評會及作成原處分 前，就攸關限制原告權利之事項，怠於踐行通知原告陳述意 見，使原告失去詳為表達意見之機會，致被告在資訊不足、 證據不全之情形下，對原告有利事項未能及時一併注意，所 作成之實體判斷，違反法定之正當程序。
⒍環評審查決議結論，應涵括綜合評述，並記載理由，以擔保 結論之正確性。然原處分及系爭決議並無綜合評述，理由僅 是簡單空洞不明確文字，實質上等同無理由，雖有援引法令 依據，但法令依據非屬理由事項，違反行政程序法第96條書 面行政處分應記載理由，及環評法施行細則第43條環評審查 結論，內容應涵括綜合評述之規定，自難證明系爭決議結論 之正確性，應認判斷出於恣意濫用的違法。
㈡被告以原處分及系爭決議命原告重辦環評，實有違誤： ⒈本件依臺北市政府96年8月31日函核定原告水保第2次變更設 計之「前環差報告定稿本」前已通過審查，原告依該記載之 土石方量(挖方293,335立方公尺；填方：293,332立方公尺) 於96年間完工，並由臺北市政府於98年3月26日核發完工證 明，迄今已逾14年，歷經無數次颱風豪雨，並無任何災損或 鄰損之事件發生，足證水土保持計畫完善。嗣後土石方量都 未再變更，亦未再施作挖填土石之工程，系爭決議指稱土石 方量變更，對環境品質維護有不利影響之疑慮，恣意否定上 開核定及完工證明，要求重辦環評，乖離事實，顯非有據。 ⒉原告依被告105年12月12日北市環綜字第10537936200號函(下
稱105年12月12日函)提出系爭環差報告，被告函請原告依環 評法施行細則第37條規定，由目的事業主管機關核准後轉送 被告審查。過程中因環保團體對污水處理廠之設置提出疑義 ，經臺北市政府、環保團體及原告達成共識，公布污水處理 廠改申請納接公共污水管線相關作業流程(改納接重劃區外 公共污水管線)，而污水主管機關臺北市政府衛生下水道工 程處(下稱衛工處)就原告依上開作業流程提出之污水管線設 計書圖，以109年1月14日北市工衛設字第1093002608號函( 下稱109年1月14日函)復稱施工技術上原則可行，符合現階 段下水道相關準則，復於同年5月7日經財團法人臺北市水土 保持技師公會審查符合水土保持技術規範規定。原告遂就上 述土石方量及污水處理方式變更，一併檢送系爭環差報告供 審查，被告以原處分令原告重辦環評，無正當理由，且違反 誠信原則、行政自我拘束原則及信賴保護原則。 ⒊原告考量原污水處理廠工程延宕至107年仍無法施工，鄰近菁 山路之公共污水管線已於107年9月完工，遂提出變更原環說 書所載污水處理方式之方案，改將系爭開發案範圍內之污水 改納接至區外臺北市既有公共污水管線系統，以消弭民眾對 污水處理廠設置之疑慮，減輕對環境之影響，此已獲臺北市 政府同意，並於108年9月5日舉辦座談會，邀請相關機關、 關心系爭開發案之環保圑體及當地居民共同參與，透過公開 方式在雙向交流中達成共識，並確認後續辦理原則及相關程 序，頒布「污水處理廠改申請納接公共污水管線相關作業流 程」，參加人亦無任何異議。上開污水管線工程之水土保持 計畫書嗣於109年1月提送至臺北市政府所屬工務局大地工程 處(下稱大地工程處)審查，相關技術審議作業亦於109年5月 完成，待系爭環差報告審查通過後再予以正式核定。迪化污 水處理廠設有3級處理回收水再利用設備，並採4階段方式處 理污水處理後再排放至淡水河，顯見污水處理方式之變更提 昇污水處理之效率及環境品質，符合環評法施行細則第36條 第2項第6款規定，有效提升環境保護設施效率，且尚有免除 興建費用、節省操作及維護污水處理廠支出、避免污水處理 廠破壞環境景觀、噪音及惡臭、消弭附近居民、環保團體之 抗議及疑慮等效益。且依內政部營建署函釋，接納公共污水 管線所埋設之管線工程不屬於應實施環境影響評估細目及範 圍內，無對環境品質維護有不利影響之疑慮。
⒋系爭決議㈡固以系爭開發案後續有關土地利用部分，包括住宅 開發強度及引進人口，未來挖填土方量、污水、廢棄物處理 、空氣品質、噪音振動、生態及交通影響等環境衝擊，應一 併納入評估等語，然原告係依據經核定之系爭開發案計畫書
，辦理重劃土地上建物之拆遷補償、施作公共工程及土地重 新分配，重劃完成、財務結算完畢後即報請解散，原告非後 續土地利用及開發之開發單位，無法定權限可規範或限制重 劃區內各土地所有權人將來建築基地面積、居住人口數、使 用若干車輛等事項，系爭決議㈡已非原告權責事項，且原環 說書亦載明，其後分回土地後地主自行申請建築，按相關法 規做好環境管理，不屬於計畫之內容等語，足證原告因系爭 開發案重劃完成已解散不存在，顯無權置喙，系爭決議㈡實 有違誤甚明。
㈢聲明：
⒈訴願決定、原處分(含系爭決議)均撤銷。
⒉被告應依原告109年7月30日檢送之系爭環差報告，作成核准 系爭變更申請之行政處分。
四、被告答辯及聲明：
㈠原告不得對系爭決議及原處分提起行政爭訟： ⒈系爭決議未直接對外發生准駁之法律效果，其性質非行政處 分，原告訴請撤銷系爭決議，不備起訴要件，應予駁回。 ⒉原處分僅係被告對於系爭變更申請，重申環評會於審查程序 中所為之中間決定，並請其依法續行所為之指示或要求，依 行政程序法第174條規定，在作成准駁原環說書變更之實體 決定前，原告不得單獨對此程序決定提起行政訴訟。 ㈡前案確定判決撤銷前處分，理由略以：原告於水保第2次變更 設計後所提送之變更內容對照表，其申請變更之內容為挖填 土石方量，並非前環差報告申請變更之增設9條6米巷道，故 挖填土石方量之變更，未經環評會第73次會議審查等語，復 因民眾陳情與監察院調查意見，經環評會第136次、第219次 會議決議，原告應先提送環差報告，並自評變更內容有無環 評法施行細則第38條第1項各款情形。系爭環評會委員依據 完整正確之資訊詳細評估，經充分討論始作成系爭決議，其 所為高度專業性之判斷，應受尊重。
㈢原處分及系爭決議程序並無瑕疵：
⒈系爭環評會進行審查時，因系爭開發案重劃區內公共建設及 土地業已登記為臺北市政府所有，原告曾向被告表達願出資 興建污水處理廠及已申請污水管線納接公共管線方案，並提 出自建污水管線銜接公共系統，此致臺北市政府遭質疑有利 害關係，臺北市政府機關委員乃依環評法施行細則第5條之1 第1項及環評會組織規程第6條規定，全數迴避出席會議及表 決。然迴避之程序並不包含將系爭決議以被告代表人名義行 文通知原告。
⒉系爭決議經扣除應迴避委員人數計有全數委員14人過半數以
上出席共同審查(出席委員11人已達法定人數8人以上)，原 告並有派代表出席，縱未給予陳述意見之機會，亦屬合法。 ⒊第11屆環評會於組成時，有男性委員14位、女性委員7位，符 合環評會組織規程第2條第3項所定任一性別比例不得依於三 分之一之要求，嗣因臺北市政府都市發展局(下稱都發局)代 表委員王玉芬(女性)退休，改派職務相關之方定安(男性)為 該會委員，致系爭環評會於作成系爭決議時未符前揭性別比 例，然機關代表委員職務異動情形，並非被告所得遴選委員 之範圍，故系爭環評會組成未符性別比例規定之瑕疵，未影 響組成之合法性。
⒋系爭環評會之閉門會議中，進行近50分鐘之充分辯論，除程 序上達成以「共識決」方式，而非以「投票表決」方式作成 決議之共識，亦無委員要求應以「投票表決」為之。另就決 議可能之選項中，包括「開發單位應就申請變更部分，重辦 環評」或「補件再審」，達成以前者為決議之共識，進而就 系爭決議(含附帶決議)之文字加以討論潤飾，符合正當法律 程序，亦無原告所指「恣意、輕率」之情事。
㈣系爭決議㈠已具體明確表明系爭變更申請之內容對環境品質之 維護有不利影響，該當環評法施行細則第38條第1項第5款重 辦環評之要件，而不得依同細則第37條規定循提出環差報告 之方式為之。系爭決議㈡及附帶建議，則係針對後續審查之 提示與建議(即可能要求開發單位依環評法第18條規定，提 出環境調查報告或因應對策，本案環保團體已提出該等訴求 並為公民告知)。系爭決議係依據完整正確之資訊，經合理 審議並詳盡說理所作成，無恣意濫用、違反一般公認之價值 判斷及誠信原則，亦無逾越被告及系爭環評會職務權限。 ㈤聲明：駁回原告之訴。
五、參加人陳述及聲明：
㈠環差報告之內容及審查程序，較重辦環評所涉環說書及評估 書簡略，系爭環評會之多位委員均指出原告檢送之系爭環差 報告資訊不足，申請變更內容對環境所生影響尚待釐清，系 爭決議遂依環評法第16條及環評法施行細則第38條第1項第5 款規定，認定系爭變更申請應重辦環評。系爭變更申請案件 並未成熟到適合由法院取代環評會，而可直接判命被告作成 核准之行政處分，應依照系爭決議，由原告先就系爭變更申 請部分提出環說書，以完整說明、釐清相關爭議，供環評會 進行後續審查程序後，再由被告作成行政處分。 ㈡原處分及系爭決議並無程序瑕疵：
⒈系爭環評會係因機關代表委員即都發局(女性)副局長王玉芬 退休，才致未符法定性別比例之規定，難認其瑕疵已影響合
法性。
⒉自系爭環評會會議紀錄可知，與會委員發言直接主張或偏向 重辦環評者，已超過半數，且無任一委員主張不須重辦環評 ，是該次會議以「共識決」之方式，達成應重辦環評之結論 ，符合常理。
⒊原告均有參加系爭變更申請之歷次環評會，並曾以口頭或書 面陳述意見，被告未怠於給予原告陳述意見之機會。 ㈢原處分及系爭決議並無違誤：
⒈系爭決議已載明因土石方量、污水處理方式變更所衍生環境 問題，對環境品質之維護有不利影響之疑慮，依環評法第16 條及環評法施行細則第38條第1項第5款規定，開發單位應就 申請變更部分重辦環評，具有理由及法令依據，並無判斷恣 意、濫用之情形。系爭決議並非環評法施行細則第43條規定 之終局或終結第1階段環評審查程序之結論，並無漏載綜合 評述之情形。
⒉就土石方量變更部分：
⑴挖填土石方量非前環差報告之申請變更內容，故挖填土石方 量之變更並未於環評會第43次會議進行審查，並成為前環差 報告定稿本內容，自無土石方量之變更應受前環差報告定稿 本拘束之問題，系爭環評會仍得予審查。
⑵原告稱其未再施作需填土石方之工程，惟被告前於108年6月1 4日及同年月27日辦理環評監督時，發見基地有堆置裝滿土 石太空包及道路疑似挖掘及重鋪柏油等情況，原告自承係污 水管線工程施作。被告遂於同年10月25日就原告施作污水管 線工程超挖土石方，未依原環說書所載內容切實執行，違反 環評法第17條規定，依同法第23條第1項第1款規定裁處原告 罰鍰新臺幣30萬元。系爭開發案屬新市區建設之開發，會產 生土石方挖填量者，顯不只原告水保第2次變更設計完工證 明記載之「排水設施、滯洪及沉砂設施、邊坡穩定設施、植 生工程、擋土構造物」，其他污水下水道系統、建築工程等 均可能產生土石方挖填量，可見原告所述不實。 ⒊就污水處理方式變更部分：
⑴被告雖曾於前案確定判決後通知原告，就土石方量變更部分 提出環差報告，惟僅是就原告實際開發內容與85年通過之原 環說書內容不符部分，不等於必然僅需辦理提出環差報告程 序，最終仍應視原告實際提出之變更內容，經環評會審查後 方能確定。況系爭變更申請內容不只有土石方量變更，更包 含污水處理方式變更，自不應以被告曾通知原告就土石方量 變更部分提出環差報告送審，即認其後一併送審之其他變更 事項，均僅需提出環差報告。
⑵原告曾擬以各戶自設個別污水處理設施之方式，脫免原先設 置污水處理廠之環評承諾，於91年3月間遭監察院糾正，並 督促應規劃設置污水處理設施，其後原告就污水處理方式變 更事項提出重辦環評及差異分析，於環評會第35次會議決議 因污水處理未完善，對下游地區排水衝擊仍有疑慮，重辦環 評審查不通過，仍應依原環說書確實執行。原告未依系爭環 說書於系爭開發案基地範圍設置污水處理廠之環保設施，逕 採行內部成本外部化之「取消設置污水處理廠，將污水送至 區外處理」等加重區外污水處理負荷之方案，已降低環保設 施之處理等級，對環境品質之維護亦顯有不利影響，自應依 法就變更部分重辦環評。
⑶原告改為納接至區外臺北市既有公共污水管線系統，輸送至 迪化污水處理廠一併處理，取消施作污水處理廠，顯將自身 污水處理廠環保設施之處理等級降低為零，完全仰賴外部處 理。迪化污水處理廠現已負擔沉重，鄰近居民長年承受惡臭 侵擾之苦，原告將未經處理的污水，自陽明山上送往迪化污 水處理廠處理，對環境品質之維護顯有不利影響，自應重辦 環評。
⑷水土保持機關對水土保持計畫變更設計之審查，並未包括判 斷應採何種環評變更審查程序，且無環評變更審核權限。原 告以其已取得水保第2次變更設計之核定處分及完工證明書 ，主張系爭決議違法，顯不可採。
⑸參加人及環保團體均未出席原告所指108年9月5日座談會，自 無原告所稱於座談會達成變更污水處理方式之共識之情事。 ⑹衛工處109年1月14日函係記載：「本案應於原環說書申請變 更經主管機關審議程序通過後，本處再予審查核定」，顯見 系爭開發案污水管線系統，尚未經衛工處審查通過。另污水 管線工程之水土保持計畫書亦尚未經大地工程處審查通過。 系爭開發案之內容變更，是否經相關機關審查通過，與變更 後之環保設施是否降級，及應採何種環評變更程序無涉，各 應依不同審查項目之規範，由各目的主管機關，本於權責依 法認定。
㈣聲明：原告之訴駁回。
六、本件如爭訟概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並 有原處分(本院卷一第27、29頁)、訴願決定(本院卷一第53 頁至87頁)在卷可稽，堪信屬實。本件之爭點為：原告對被 告就其所提送之系爭環差報告即系爭變更申請，以原處分命 原告應重辦環評，得否提起行政訴訟？原處分是否適法有據 ？
七、本院之判斷：
㈠應適用之法令：
⒈行為時(行政院環境保護署之權責事項，自112年8月22日起改 由環境部管轄)環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在 中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣( 市)為縣(市)政府。」臺北市政府90年8月23日府秘二字第90 10798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並 自90年9月1日起生效。……公告事項：……本府將下列業務委 任本府環境保護局，以該局名義執行之：……㈢環評法中有關 本府權限事項。……」可知臺北市政府有關環評法之權限事項 ，自90年9月1日起委任被告名義執行之。
⒉環評法第1條規定：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良 影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定 者，適用其他有關法令之規定。」第6條第1項、第2項第5款 規定：「(第1項)開發行為依前條規定應實施環評者，開發 單位於規劃時，應依環評作業準則，實施第1階段環評，並 作成環說書。(第2項)前項環說書應記載下列事項：……開發 行為之目的及其內容。……」第16條第1項及第2項規定：「( 第1項)已通過之環說書或評估書，非經主管機關及目的事業 主管機關核准，不得變更原申請內容。(第2項)前項之核准 ，其應重新辦理環評之認定，於本法施行細則定之。」第17 條規定：「開發單位應依環說書、評估書所載之內容及審查 結論，切實執行」(違反者尚有處罰之規定，見同法第23條) 。又環評法第31條授權訂定之環評法施行細則第36條規定： 「(第1項)本法第16條第1項所稱之變更原申請內容，指本法 第6條第2項第1款、第4款、第5款及第8款或本法第11條第2 項第1款、第4款、第5款、第8款及第10款至第12款之內容有 變更者。(第2項)屬下列情形之一者，非屬前項須經核准變 更之事項，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查： 開發基地內非環境保護設施局部調整位置。不立即改善有 發生災害之虞或屬災害復原重建。其他法規容許誤差範圍 內之變更。依據環境保護法規之修正，執行公告之檢驗或 監測方法。在原有開發基地範圍內，計畫產能或規模降低 。提升環境保護設施之處理等級或效率。其他經主管機關 認定未涉及環境保護事項或變更內容對環境品質維護不生負 面影響。」第37條規定：「開發單位依本法第16條第1項申 請變更環說書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新 進行環境影響評估者，應提出環差報告，由目的事業主管機 關核准後，轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者，得 檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關核准後，轉送主 管機關核准：開發基地內環境保護設施調整位置或功能。
但不涉及改變承受水體或處理等級效率。既有設備改變製 程、汰舊換新或更換低能耗、低污染排放量設備，而產能不 變或產能提升未達百分之10，且污染總量未增加。環境監 測計畫變更。因開發行為規模降低、環境敏感區位劃定變 更、環境影響評估或其他相關法令之修正，致原開發行為未 符合應實施環境影響評估而須變更原審查結論。其他經主 管機關認定對環境影響輕微。」第38條規定：「(第1項)開 發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部 分，重新辦理環境影響評估：計畫產能、規模擴增或路線 延伸百分之10以上者。土地使用之變更涉及原規劃之保護 區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞 之區域者。降低環保設施之處理等級或效率者。計畫變更 對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重 影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經 主管機關認定者。(第2項)前項第1款及第2款經主管機關及 目的事業主管機關同意者，不在此限。(第3項)開發行為完 成並取得營運許可後，其有規模擴增或擴建情形者，仍應依 本法第5條規定實施環境影響評估。」可知為避免開發單位 事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環評程序，依 環評法第16條第1項規定申請變更環說書內容，如涉及環境 保護事項之變更，且其變更內容有環評法施行細則第38條第 1項各款所列情形之一者，應就申請變更部分重新辦理環評 ；如其變更內容不具有環評法施行細則第38條第1項各款所 列情形之一者，無須重新進行環評，則分依情形提出環差報 告或檢附變更內容對照表，由主管機關審核；至其變更未涉 及環境保護事項者，僅須送主管機關備查。
㈡原告對被告就其所提送之系爭環差報告即系爭變更申請，以 原處分決定重辦環評，得提起行政訴訟：
⒈查原告提出系爭環差報告，申請變更原環說書內容關於挖填 土石方量及污水處理方式，經系爭環評會作成系爭決議，認 有環評法施行細則第38條第1項第5款情事，應就系爭變更申 請，進行重辦環評程序，被告遂以原處分，請原告依系爭決 議辦理。經核，被告係就系爭變更申請，認定符合環評法施 行細則第38條第1項第5款應重辦環評之構成要件，而不同意 僅以環評差異分析審查進行之，究其實質，等同對於原告系 爭變更申請，即以提出系爭環差報告方式變更原環說書申請 內容，予以否准，並進一步命其重辦環評，而重辦環評所涉 之環說書或評估書內容及審查程序，均較提出環差報告繁重 ，原告因此需要支出之開發成本自會大增，故被告以原處分 命原告重辦環評，已影響原告權益，自屬行政處分。
⒉行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機 關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明 不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或 本法或其他法規另有規定者，不在此限。」行政機關尚未作 成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指 示或要求，為準備行為。準備行為如具有規制之性質，但尚 非完全、終局之規制，為程序經濟，不得對其獨立進行行政 爭訟，而應與其後之終局決定，一併訴請撤銷(最高行政法 院102年度判字第807號判決、109年度裁字第768號裁定、11 0年度抗字第62號裁定意旨參照)。觀乎本件系爭變更申請， 係以提出系爭環差報告方式變更原環說書內容，即變更開發 行為挖填土石方量及污水處理方式，而被告以原處分命原告 依系爭決議重辦環評，已為否准原告以提出系爭環差報告方 式申請變更原環說書內容之意思，原告若不重辦環評，即不 得依變更內容進行開發，否則有相關處罰規定，被告雖稱必 須待作成重辦環評通過與否，才是本案之實質決定(本院卷 二第327頁)，然其亦稱本件實質上已未予准許原告所提系爭 環差報告，且不得再以補正環差報告方式變更原環說書內容 (本院卷二第328頁)，準此，原處分已具完全、非暫時性之 規制，屬於終局決定，原告應得就系爭變更申請提起課予義 務訴訟，而無行政程序法第174條規定之適用，被告所稱， 應屬無據。
㈢系爭決議就原告系爭變更申請審認應重辦環評，並無違誤： ⒈我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響 之虞時，應實施環評，且評估審查程序設有嚴謹規定，開發 單位於規劃時，應依環評作業準則，實施第1階段環評，並 作成環說書，送交主管機關所設環評會審查；審查結論認為 對環境有重大影響之虞者，應繼續進行第2階段環評及編製 評估書，送交該環評會；目的事業主管機關於環說書未經完 成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其許 可者無效(環評法第1條、第4條、第5條、第6條、第7條、第 8條、第14條參照)；為避免開發單位以事後變更環說書或評 估書內容，規避應進行之環評程序，已通過之環說書或評估 書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申 請內容，俾確實發揮環評制度功能，防止開發行為對環境或 當地居民造成不可回復之危害。而開發單位所提出之已通過 環說書中，關於開發行為之場所、目的及內容等應記載事項 有變更者，除非經主管機關及目的事業主管機關核准，否則 不得為之，且若屬環評法施行細則第38條第1項各款所列情 形之一者，應就申請變更部分重辦環評。至於是否具備環評
法施行細則第38條第1項第5款對環境品質之維護，有不利影 響之要件，而應就申請變更部分重辦環評，涉及不確定法律 概念之認定及高度專業性之判斷。環評法規定之環評審查程 序，主要是對於環境有重大影響之虞之開發行為進行審查， 蓋重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續 性及累積性，影響程度之判斷具有風險評估(風險預測)特性 ，端賴法定之評估程序及環評會予以把關。環評法第3條第1 項、第2項、第4項規定：「(第1項)各級主管機關為審查環 評報告有關事項，應設環評會(以下簡稱委員會)。(第2項) 前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數 三分之二。……(第4項)直轄市主管機關所設之委員會，其組 織規程，由直轄市主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布 之。……」暨臺北市政府依此授權訂定之環評會組織規程第3 條規定：「本會任務如下：關於目的事業主管機關轉送環 說書或環評報告書初稿、環差報告或變更內容對照表之審查 。有影響環境之虞之政府政策，其環評事項之審查。關於 環現差及對策檢討報告、環境影響調查報告書及因應對策之 審查。依環評審查結論要求開發單位另行提報書件之審查 。其它有關環評事項之審查與建議。」可知環評會為合議 制組織，有相當獨立性，且其中專家學者不得少於委員會總