臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第二庭
110年度原訴字第8號
112年11月23日辯論終結
原 告 楊立
訴訟代理人 林育萱 律師（法扶律師）
林韋翰 律師（法扶律師）
馮鈺書 律師（法扶律師）
原 告 摩里莎卡部落
代 表 人 楊立
被 告 原住民族委員會
代 表 人 夷將．拔路兒（主任委員）
訴訟代理人 劉博文 律師
許名穎 律師
參 加 人 馬里巴西部落
代 表 人 鍾文榮
參 加 人 馬太鞍部落
代 表 人 周錦次
參 加 人 大加汗部落
代 表 人 朝金生
上三人共同
訴訟代理人 邱劭璞 律師
上列當事人間原住民族基本法事件，原告不服行政院中華民國11
0年5月6日院臺訴字第1100173207號訴願決定，提起行政訴訟，
本院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，固以「摩里莎卡部落會議」為 原告名稱（另一名原告為楊立），然於本院言詞辯論程序時 業已更正為「摩里莎卡部落」（本院卷四第277頁），合先 敘明。
二、事實概要：
㈠緣台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）擬於花蓮縣萬榮 鄉（下稱萬榮鄉）大觀段UB0263(林班地104-113)、大觀段U B02631(林班地62-63)及萬寶段UB0904等地辦理萬里水力發
電計畫（下稱系爭計畫），利用萬里溪進行水力開發，乃於 民國107年8月10日以電開字第1078082208號函請萬榮鄉公所 就系爭計畫召集部落會議進行諮商同意上開計畫之興建，萬 榮鄉公所爰於107年8月28日召開系爭計畫確認關係部落會議 ，議決關係部落為原告摩里莎卡部落（萬榮村1至8鄰，下稱 原告部落）及參加人大加汗部落（明利村6至8鄰），並以10 7年9月3日萬鄉文字第1070015472號公告同意事項（即系爭 計畫）及經認定之關係部落（即上開兩部落），另於同日以 同文號函請萬榮村辦公處、明利村辦公處張貼系爭計畫書及 公告，並於函內敘明關係部落於該案公告張貼後2個月內未 就該案召集部落會議，或2個月未成立部落會議致不能召集 者，萬榮鄉公所得依申請人之申請代行召集等語。 ㈡惟因萬榮鄉明利村之參加人馬里巴西部落(明利村1至2鄰)、 馬太鞍部落（明利村3至5鄰）及大加汗部落（以下如無特別 指明，所稱參加人，兼指大加汗部落、馬太鞍部落及馬里巴 西部落，或稱明利村三部落；與原告部落，併稱系爭4部落 ）共同於107年9月29日召開部落會議，皆對萬榮鄉公所認定 之關係部落有異議，萬榮鄉公所遂依諮商取得原住民族部落 同意參與辦法（下稱諮商辦法）第14條規定，以關係部落認 定困難為由，於107年10月25日以萬鄉文字第1070018717號 函請被告原住民族委員（下稱被告或原民會）會協助認定， 經被告以107年11月6日原民土字第1070066832號函請萬榮鄉 公所對於影響範圍擴及馬太鞍部落及馬里巴西部落擬具處理 意見再行送會。萬榮鄉公所（相關課室）爰於107年11月26 日召開確認關係部落會議，復於107年12月14日邀集台電公 司、系爭4部落等召開關係部落認定會議後，檢送處理意見 及相關資料，以107年12月24日萬鄉文字第1070022480號函 請被告協助確認關係部落。嗣被告以108年1月4日原民土字 第1070079719號函（下稱108年1月4日函）復萬榮鄉公所， 以同意事項之衍生影響為由（開發行徑道路影響周遭土地） ，建請萬榮鄉公所將參加人馬太鞍部落及馬里巴西部落等2 部落均納入關係部落，萬榮鄉公所旋以108年1月11日萬鄉文 字第1080000332號公告（下稱108年1月11日公告）同意事項 （即系爭計畫）及經萬榮鄉公所認定之關係部落（即系爭4 部落），另於同日以同文號函請萬榮村辦公處及明利村辦公 處張貼系爭計畫書及公告，並於函內敘明同意事項為系爭計 畫、經萬榮鄉公所依諮商辦法第14條第1項第2款規定所認定 的關係部落範圍為系爭4部落，以及關係部落於收受同意事 項之通知逾2個月未召集部落會議時，萬榮鄉公所得依申請 人之申請代行召集等語。
㈢原告部落於108年1月27日召開部落會議，對於前開關係部落 之認定表達異議，萬榮鄉公所遂以108年2月11日萬鄉文字第 1080001859號函（下稱108年2月11日函）請被告協助認定系 爭計畫之關係部落，被告於108年7月12日召開「108年原住 民族基本法第21條爭議事項審議小組第一次研商會議」（下 稱系爭研商會議）後，以108年10月15日原民土字第1080063 9201號函（下稱系爭函文）檢送前開會議紀錄給萬榮鄉公所 ，請萬榮鄉公所參酌會議結論續行後續事宜，萬榮鄉公所爰 以108年10月18日萬鄉文字第1080018077號函轉前開會議紀 錄給系爭4部落（會議）。原告部落（會議）就系爭研商會 議如何認定關係部落有所異議，以108年11月7日萬德亮文字 第1080000009號函（下稱108年11月7日函）請被告說明，經 被告以108年12月30日原民土字第1080082666號函（下稱108 年12月30日函）檢附「108年度原住民族基本法第21條爭議 事項審議小組委員提問表」（下稱提問表。該提問表乃台電 公司就原民會函詢事項所為之補充說明）回覆原告部落（會 議），並副知萬榮鄉公所依系爭研商會議結論續行辦理及依 諮商辦法辦理相關事宜。萬榮鄉公所爰以109年1月10日萬鄉 文字第1090000398號函（下稱109年1月10日函）請系爭4部 落擇期召開部落會議，俾就系爭計畫行使同意權，該函說明 欄並載明同意事項為系爭計畫、萬榮鄉公所依諮商辦法第14 條第1項第2款規定，認定同意事項關係部落範圍為系爭4部 落，以及關係部落之部落會議主席自收受同意事項之通知， 逾2個月未召集部落會議時，萬榮鄉公所得依申請人之申請 代行召集等語。原告不服系爭函文，提起訴願，經行政院以 110年5月6日院臺訴字第1100173207號訴願決定書為訴願不 受理之決定，原告仍不服，遂提起本件訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠程序部分：
⒈原告部落為已知之利害關係人，系爭函文卻未直接送達原 告，無從起算行政程序法第98條第3項之法定期間；縱認 得起算法定期間，系爭函文亦未載明任何救濟期間及途徑 ，則原告於108年10月底自萬榮鄉公所轉送而收受系爭函 文，並於109年9月1日提起訴願，自未逾行政程序法第98 條第3項之法定期間。
⒉原告提起本件撤銷訴訟，具有權利保護必要，且當事人適 格：從新保護規範理論觀之，再生能源發展條例第14條第 2項、電業法第2條、水利法第42條、第46條及第83條之4 、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段、原住民族基 本法（下稱原基法）第20條、第21條及諮商辦法等相關規
定，具有保障於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內 之公有土地，從事「再生能源（水力）發電設備設置及籌 設再生能源發電業」及「控馭或利用地面水或地下水以發 展水力」開發行為所在地之原住民族部落之原住民族土地 及自然資源之權利、諮商同意參與分享權及原住民族文化 權，及具有保障該族群之個別原住民行使諮商同意參與分 享之相關程序權利、利益分享權及自然資源利用權之意旨 。本件摩里莎卡部落位於萬榮鄉萬榮村，全村涵蓋整條萬 里溪與萬榮林道大部分範圍，摩里莎卡部落亦係經被告核 定之原住民族部落。系爭計畫係以萬里溪進行水力開發， 並於萬里溪沿岸設置電廠廠區、調整池堰、頭水隧道、平 壓塔、土石堆積場等相關設施，即系爭計畫係於摩里莎卡 部落及其傳統領域進行開發、設置設施及利用水力等土地 開發與資源利用之行為，自將影響該部落之土地及自然資 源權利、諮商同意參與分享權及原住民族文化權。而關係 部落之認定為諮商同意參與分享程序之一環，經認定為關 係部落之部落，依法具有召集部落會議就系爭計畫行使同 意權之權利與義務，惟被告及萬榮鄉公所逕自作出系爭4 部落均為關係部落之處分，自將侵害摩里莎卡部落之原住 民族土地及自然資源權利、諮商同意參與分享權及原住民 族文化權，依諮商辦法第4條規定運作下，亦恐使系爭計 畫是否決議通過繫諸其他可能未受影響或受影響甚微之部 落。原告部落既為系爭函文之利害關係人，其前述權利將 因系爭函文而受有侵害，自有提起本件訴訟之訴訟權能。 而原告楊立為摩里莎卡部落之部落會議主席及代表人，同 時亦為部落成員，系爭計畫實行後，自將限制部落族人之 狩獵採集等非營利行為，導致其土地及自然資源權利受影 響；且系爭計畫係以興建萬里堰及調整池蓄水，並利用高 低水位差之方式發電，則位於萬里溪下游之摩里莎卡部落 ，其用水量、水質等自有受影響之虞，萬里溪周邊及萬榮 林道亦處於地質不穩定狀態，原告楊立之住所距離電廠廠 區不到4公里，系爭計畫之開發行為恐對萬里溪下游之摩 里莎卡部落及其族人的居住安全、生存權及健康權造成影 響，故原告楊立於本件訴訟亦屬當事人適格。
⒊被告為關係部落之認定機關，系爭函文為行政處分：本件 係萬榮鄉公所認定關係部落有困難而報請被告籌組召開系 爭研商會議，再依會議結論作出認定結果，被告依法為認 定機關。系爭函文雖未明文本件關係部落認定為系爭4部 落等文字，惟被告請萬榮鄉公所依會議結論續行並附上會 議結論，實際上亦已明確表明關係部落認定結果及以此拘
束萬榮鄉公所之意思。再由被告以108年12月30日函要求 萬榮鄉公所依系爭函文所附會議結論續行辦理，亦可證被 告亦認其早於系爭函文就對關係部落做出認定。又系爭函 文係經由不同行政主體的萬榮鄉公所轉函給原告及參加人 而具有對外性，其已對外發生法律效力而為行政處分。再 依諮商辦法第14條第2項後段、該條立法理由及原住民族 基本法第二十一條爭議事項審議小組設置要點（下稱審議 小組設置要點），賦予被告對於「誰是關係部落」及籌組 審議小組來審議關係部落爭議之權限，且萬榮鄉公所報請 被告處理，等同無法認定及放棄認定權力。系爭函文及被 告108年12月30日函均要求萬榮鄉公所依系爭研商會議結 論辦理，顯示萬榮鄉公所須尊重、遵循被告之決定。是本 案關係部落認定具有多階段行政處分特性，且被告具獨立 審查權限，所為決定已對外使原告知悉，並非內部行為。 ㈡實體部分：
⒈被告及萬榮鄉公所未善盡職權調查義務： ⑴依原基法第21條第1項、諮商辦法第14條立法理由及相關 實務見解，可知原基法第21條第1項之諮商同意參與權 係為保障原住民族傳統領域與原住民保留地與部落及其 周邊一定範圍不受到外來開發行為影響，是何原住民族 或部落就外來開發行為具有諮商同意參與權而為關係部 落，即與傳統領域範圍、部落範圍及開發行為內容與範 圍息息相關。然系爭研商會議中，被告未提供委員完整 資訊，亦未請台電公司及系爭4部落出席或給予陳述意 見機會，事後更未調查補齊相關資料；且會議中，不只 一位委員詢問傳統領域劃設是否完成及系爭計畫對於傳 統領域影響為何，然被告及萬榮鄉公所卻從未調查系爭 計畫可能涉及的部落傳統領域範圍與可能造成的影響， 甚至辯稱關係部落認定「僅須部落範圍受影響、不須確 認傳統領域」，被告或萬榮鄉公所未將傳統領域範圍之 資訊納入考量，而為「限縮、狹窄」之認定，可能造成 本應具有諮商同意權之部落遭到排除或忽略；況被告早 在106年經濟部針對系爭計畫進行可行性評估審查時， 即表示系爭計畫開發地點屬於該會歷年傳統領域調查成 果範圍內，所需工程用地涉及原住民保留地11.3公頃， 故建請台電踐行諮商同意等語，可見並非不存在傳統領 域調查成果可供被告及萬榮鄉公所調查審酌，其等未盡 調查責任、怠惰不為，於欠缺傳統領域資訊下所為判斷 結果，有違原基法第21條第1項及諮商辦法第14條第1項 規定。
⑵被告及萬榮鄉公所未調取系爭計畫環評書件及可行性研 究報告等資料，造成其他可能受影響部落未認定為關係 部落：台電公司於100年6月提出系爭計畫之環境影響說 明書(下稱環說書)，內容涉及部落土地及物理及化學環 境、生態環境、社會經濟文化環境、民意等，可藉此判 斷系爭計畫究竟會對部落的土地、自然資源權利及文化 權有何影響，自屬本件認定關係部落之重要參考資料， 為了判斷同意事項及衍生影響之空間範圍，自須參酌台 電公司107年1月之系爭計畫可行性研究報告。然上開資 料，被告自承從未提供給委員且認為並非判斷關係部落 所需資料，而萬榮鄉公所歷來公告的計畫書亦僅有10多 頁，可見被告或萬榮鄉公所於作成系爭函文及109年1月 10日函前，均未調取環評書件及可行性研究報告來審酌 認定關係部落，則殊難想像其如何判斷系爭計畫有何開 發行為及其位置範圍、是否會對部落的土地及狩獵採集 水源等自然資源或文化造成影響、影響程度範圍，不但 可能將沒影響的部落認定為關係部落，亦可能漏未把有 影響的部落認定為關係部落。又依被告自行公告發布之 「諮商同意案件作業流程指南（草案）」，即明示要求 開發者並須先通過環境影響評估（下稱環評），始得開 始踐行諮商同意程序，然系爭計畫目前尚未完成環評審 查，系爭函文及萬榮鄉公所109年1月10日函之合法性均 顯有疑義。
⑶萬榮鄉公所逕以萬榮林道0-8K（下稱系爭林道路段）地 籍沿線資料之所有權人地址來認定關係部落，顯有重大 違誤：萬榮鄉公所迄未說明其係依諮商辦法第14條第1 項第1款或第2款來認定關係部落，且萬榮鄉公所109年1 月10日函認定參加人為關係部落之依據、系爭計畫之坐 落地點或實施範圍、各部落之區域範圍及傳統領域範圍 、系爭計畫何項內容對哪個部落產生什麼衍生影響等， 均無法看出；台電公司112年7月6日回函內容，亦未具 體說明各設施之坐落地點或實施範圍及辨識部落、部落 傳統領域之範圍，且依台電公司回函及檢附圖資所示， 僅有上游工區棄碴路線中萬榮林道的部分可能會涉及參 加人部落，其餘道路均與參加人無關，故充其量僅需探 究萬榮林道是否對參加人造成影響，惟萬榮鄉公所逕以 系爭林道路段沿線土地之所有權人住址對照明利村三部 落之行政區域，並據以認定各該部落受到開發計畫影響 ，然土地所有權人住址與參加人部落關聯性為何？各該 部落受到什麼影響？沿線所涉及37筆公有土地，是否亦
可能存在其他關係部落？且若依萬榮鄉公所邏輯，另外 9個部落亦應納為關係部落，是其認定方式顯非適法， 此由萬榮鄉公所依相同資料與認定方式，其第1次認定 結果（摩里莎卡部落及大加汗部落）與第2次及第3次認 定結果（系爭4部落）明顯不同，即知萬榮鄉公所之認 定基礎事實、認定程序及認定方法均有所不足。另依原 告套繪參加人部落位置的圖資，萬榮林道實際上並不會 經過參加人部落，萬榮林道與馬里巴西部落、馬太鞍部 落甚至仍有一定距離，難認萬榮林道棄碴路線對參加人 部落有何影響，台電公司112年7月6日回函即承認系爭 計畫要等環評核考後才能確定使用的道路里程與地號， 顯無法確定開發行為的地點、範圍及對誰帶來什麼影響 ，則如何能夠判斷何者為關係部落？況萬榮林道邊坡崩 塌極不穩定，道路亦狹窄陡峭，未來不太可能作為載運 碴料使用，故很可能系爭林道路段根本不會是確定使用 的道路，自無從認定參加人為受影響部落。
⑷本件關係部落認定有違原基法第21條第1項規範意旨及精 神：本件被告或萬榮鄉公所於未完整調查、資訊欠缺不 備之情形下，逕自作成關係部落認定，亦未釐清各關係 部落所受影響內容，導致原告部落無法依其受影響程度 ，與台電公司就開發內容進行諮商、參與及分享，其表 示同意與否的自主權亦受侵蝕，難認符合原基法第21條 第1項規範意旨及精神。
⒉本件關係部落之認定不存在不確定法律概念，無判斷餘地 之適用；縱有判斷餘地，亦有判斷怠惰、濫用之違法： ⑴關係部落認定所涉及之事實基礎「原住民族傳統領域土 地」、「既有原住民保留地」、「自然資源」、「同意 事項」，均非空泛而不明確之法律概念，且研商會議小 組僅係被告依據行政規則所設置之幕僚組織，非屬法律 授權獨立行使職權之委員會，不能享有判斷餘地；退步 言，該等要件縱為不確定法律概念而享有判斷餘地，如 判斷過程有恣意濫用或其他違法情事，仍為法院所得審 查。依系爭研商會議紀錄所示，多位與會委員均表示現 場欠缺關係部落認定所涉及「原住民族部落之傳統領域 」、「開發計畫之設施所在地」、「開發計畫對部落所 產生之影響」等事實基礎，而難以認定關係部落，系爭 4部落與台電公司均未在現場表達意見，當天會議結論 更載明「請業務單位會後蒐集環境影響說明書等相關資 料，再提供給各委員」，可見當天與會委員係在未取得 相關事實資料、資訊不完整之情形下進行討論並做決定
，該次會議結論具有出於不完全之資訊之違法情事。另 與會委員亦表示由於影響程度不一，如將系爭4部落均 認定為關係部落，而現行規定又未將行使同意權之內容 加以區別的話，恐有違反平等原則、比例原則等語，然 該會議仍作成認定系爭4部落為關係部落之結論，且在 行使同意權內容部分完全未有任何配套作法，其決定應 已違反平等原則及比例原則。
⑵當日諸多委員均對於是否可作出關係部落認定、是否應 將系爭4部落認定為關係部落等，抱持極大疑問，被告 人員當下亦表示未來將再備齊資料、讓台電公司及族人 列席等語，似意指將再召開後續之研商會議，會議紀錄 中更未見會議當時有任何表決投票或詢問出席委員是否 同意認定關係部落為系爭4部落之程序，是系爭研商會 議所為關係部落為系爭4部落之決議，已違反審議小組 設置要點第5點第2項規定之正當法律程序，應非適法。 ⑶萬榮鄉公所109年1月10日函除了繼受系爭研商會議結論 之判斷瑕疵而同為違法之行政處分外，因該函迄未說明 其認定關係部落之法律依據為諮商辦法第14條第1項第1 款或第2款，亦未依法調查開發計畫中各設施之坐落地 點範圍、系爭4部落或其他部落之「傳統領域」範圍等 ，甚至認為不需要調查鄰近部落之傳統領域，萬榮鄉公 所對認定關係部落之法律解釋明顯違反諮商辦法第2條 第8款、原基法第2條第5款之上位規範，而有判斷濫用 之瑕疵。又萬榮鄉公所逕以系爭林道路段沿線原住民保 留地所有權人住址對照明利村三部落之行政區域，其所 套疊之系爭林道路段沿線土地之部落鄰別混雜，而有大 加汗部落中夾帶馬里巴西落，馬太鞍部落中夾帶大加汗 部落、馬里巴西部落等情形，而稱參加人部落受到開發 計畫影響而應認定為關係部落，然依通常知識經驗即可 知，此顯非參加人部落範圍之現況，萬榮鄉公所對事實 關係之涵攝已有明顯錯誤，而有判斷恣意之瑕疵。 ⒊被告於不同個案間恣意選擇是否調查審認傳統領域，已違 反原基法第21條第1項及諮商辦法第14條規定：原告從未 主張關係部落認定逕等於傳統領域之認定，而係強調除了 部落生活範圍之外，部落傳統領域範圍是否受本件開發案 影響、影響程度為何，亦係於認定關係部落時須調查審酌 之因素。原住民族部落的範圍本即包含族人居住與共同生 活之範圍，以及部落舉行文化祭儀、從事農耕狩獵採集等 利用之傳統領域範圍，諮商辦法第14條第1項從未將傳統 領域範圍排除於關係部落認定標準，故依文義解釋及立法
解釋，應認該項所規定之「部落之區域範圍」，解釋上包 含部落之傳統領域範圍，始符合原基法第21條第1項規定 以及諮商同意辦法第14條之規範意旨。被告或萬榮鄉公所 於作成處分前，從未調查系爭4部落之傳統領域範圍及可 能所受影響，在欠缺該等資訊下，根本無從得知部分傳統 領域範圍是否受開發行為影響或系爭4部落傳統領域範圍 有無重疊，又要如何決定本案不適合納入傳統領域？被告 所提系爭4部落之行政轄區及部落傳統領域套疊的圖資為 不合法追補之資料，且該圖資來源為何，亦未見被告說明 ，其真實性有疑義；再者，該圖資內容實際上並無法看出 系爭4部落各自之傳統領域範圍，也無法看出各該之行政 轄區範圍，更不用說圖資上根本沒有出現馬太鞍部落，如 何能進行套疊、得出系爭4部落的傳統領域重疊？縱使系 爭4部落傳統領域有重疊，重疊的地方在哪？是否為開發 所在地？會受什麼影響？均未見被告說明。
⒋「諮商同意案件作業流程指南（草案）」明文於踐行諮商 同意程序前依法須作環評者，應先提出環評通過證明文件 ，除凸顯環評內容之重要性外，亦要求開發申請人提供環 評資訊及結果，方有充足資訊判斷開發計畫是否及如何對 部落造成影響以及其利弊，上開指南屬被告作為主管機關 對諮商同意法令之補充解釋，揭示諮商同意程序之具體規 範、流程及要件，並提供諮商同意程序原則性、重要性之 指引，自得作為本案參酌援引之基礎。又諮商辦法第13條 第1項第3款規定申請人應檢具「其他與同意事項有關之事 項」，被告及萬榮鄉公所自應依其權責審認台電公司是否 已提出與本件開發案相關之資料。本件開發案中，較具體 完整規劃及評估者即為萬里水力發電計畫可行性研究及環 說書，然此兩份重要報告卻未於關係部落認定中納入審酌 ，並非諮商辦法第14條未明文須參酌環評書件即代表不用 調查審認之。
㈢聲明：訴願決定及系爭函文關於馬里巴西部落、馬太鞍部落 及大加汗部落之部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠程序部分：
⒈系爭函文並非行政處分：
⑴系爭函文僅係輔助萬榮鄉公所「釋疑」之行政協助：按 行政程序法第19條之行政協助，具有「個案性」、「一 時性」與「被動性」之特性，且為行政機關內部關係對 外並未發生公法上法律關係，自無對外發生法律效果可 言。又諮商辦法第14條立法理由明確揭示，關係部落係
由當地鄉（鎮、市、區）公所認定，而中央原住民族主 管機關則是在公所於認定關係部落有困難時，得依公所 之請求提供協助而已；換言之，被告並不具有獨立認定 關係部落之權限，但得依據行政協助之法理及被告之知 識或其他資源，「協助」各當地鄉（鎮、市、區）公所 進行關係部落之認定。本件系爭函文將系爭研商會議討 論之內容提供萬榮鄉公所參考，乃係因萬榮鄉公所為利 後續部落行使諮商同意權，而函請被告就108年1月4日 函建議將明利村三部落納入關係部落乙節，提供協助並 釋疑；而被告為使萬榮鄉公所得以順利進行後續部落行 使諮商同意權之程序，方才協助萬榮鄉公所進行釋疑， 此由萬榮鄉公所108年2月11日函所載「為利後續該同意 權的行使，敬請鈞會協助釋疑」等語可知。被告據此召 開系爭研商會議，提請與會人員討論，用以協助萬榮鄉 公所就關係部落進行個案釋疑，是該會議確實具有「輔 助性」、「個案性」、「被動性」、「一時性」等特性 ，系爭研商會議及系爭函文應屬行政程序法第19條規定 之行政協助無疑。
⑵系爭函文僅為機關內部往來文書或為實體決定前之準備 行為，並非行政處分，亦非撤銷訴訟之標的，原告列原 民會為被告，亦屬重大的程序錯誤：系爭函文僅係將被 告所協助之成果（亦即專家學者們有關於本案關係部落 範圍疑義部分之研商情形）告知萬榮鄉公所，並請萬榮 鄉公所參酌會議結論續行後續事宜。經核系爭函文內容 ，被告是向萬榮鄉公所說明系爭計畫影響範圍內所涉及 的相關部落，僅屬於單純事實敘述或會議紀錄等文件往 返，並未就關係部落為何，作成認定之終局實體決定。 是系爭函文僅係單純事實敘述及回復說明，當屬機關間 內部分工合作，因協助所為之表示，無從發生任何法律 上之規制效果，核屬行政事實行為，而非具有法效性之 處置，系爭函文性質僅係觀念通知，自非行政處分，不 得作為行政爭訟之訴訟標的，原告其起訴自當欠缺訴訟 要件，且不能補正，應予裁定駁回。
⒉若系爭函文具有行政處分之性質，原告亦已逾期提起訴願 ：原告固稱其已以108年11月7日函表示對系爭函文不服等 語。惟揆諸該函僅是要求萬榮鄉公所就關係部落之認定舉 行公開說明會、拒絕政府機關代為行使諮商同意等情，不 僅不備訴願之格式或外觀，其語意文句亦均未見原告有要 對被告提起訴願之意思，原告主張並不可採，亦與訴願法 第57條規定不符。若原告是以108年11月7日函提起訴願，
則原告只要在30日內補呈訴願理由即可，又何需再於數個 月後，於109年2月22日召開部落會議，就同意事項進行投 票，因部落對此爭議未有共識而流會，方始回頭爭執本件 是否已經在108年11月7日提起訴願？原告遲至109年9月1 日方才正式提出訴願，已逾越法定期間；退步言之，縱然 108年11月7日函有表明不服之意(假設語，被告否認之)， 則原告亦應於108年12月7日前補送訴願書，訴願程序方屬 適法。詎原告遲至109年9月1日方正式提出「訴願書」， 顯然逾越法定期間，核屬不合法之訴願。
㈡實體部分：
⒈系爭研商會議決議程序符合正當法律程序，且係在基於完 整充分之資訊前提下作成建議，其研商成果並無瑕疵： ⑴由審議小組設置要點第2點、第3點、第5點等規定，可知 審議小組之委員組成，符合公正性、客觀性、專業性、 公平性、性別多元等原則，且亦要求召開會議須應符合 法定開會出席人數、決議門檻等規定，符合正當法律程 序之要求。又依第2屆審議小組委員名單，可知委員共 計17人，專家學者、社會公正人士及部落人士部分共計 13位，已逾委員總數二分之一；就性別比例部分，男性 為11人、女性為6人，均分別逾委員總數三分之一(即6 位)；就原住民身分比例部分，具有原住民身分者為14 人，逾委員總數三分之二(即12位)，均符合上開要點之 規定，研商成果自符合公正性、客觀性、專業性、公平 性、性別多元等正當法律程序之要求。
⑵又系爭研商會議出席委員人數為12位，逾委員總數半數( 即9位)，且依系爭研商會議紀錄顯示，當天研商討論過 程係先由委員提出問題、再由業務單位回答，並說明相 關部落因系爭計畫所受之影響，經業務單位補充說明， 搭配被告所檢附之案件資料，全體委員在經被告業務單 位說明後，已充分了解系爭計畫所涉範圍及其影響之部 落，並由全體委員達成「同意4個部落均納入為關係部 落」之共識而記載於會議結論，顯見被告所提供給審議 小組之資訊充足，且亦有兼顧部落族人意見，當可作為 系爭研商會議委員作成決議之基礎，故被告已確實盡其 職權調查義務。另台電公司事後亦以108年11月8日電建 字第1080024219號函，就系爭研商會議中委員所提問之 事項提供相關意見給被告，被告則另函將台電公司之相 關意見轉給萬榮鄉公所及摩里莎卡部落會議，並以電子 郵件方式將該台電公司之相關意見轉交予系爭研商會議 委員，而委員在參酌該意見後，並未有再變更先前關係
部落之認定，顯見全體委員對於先前作出之共識，並無 認為有所不妥，故全體委員所作成之認定，應不存在有 明顯瑕疵之情況。系爭研商會議結論既已有充分考量系 爭計畫所帶來之影響，則被告依據該研商會議結論所作 出之系爭函文，亦應屬適法。
⒉因各原住民族之傳統領域範圍間可能會有所重疊，且諮商 辦法第14條亦無明文必須將傳統領域納為認定關係部落之 要素，故傳統領域並不宜作為本件關係部落認定之資料使 用。退步言之，若以傳統領域認定，系爭4部落均位於太 魯閣族（按：被告綜合辯論意旨狀誤載為「阿美族」）傳 統領域內，受到系爭計畫之影響應大致相同，故萬榮鄉所 將系爭4部落均認定為關係部落，應屬有理由。 ⒊原基法第21條、諮商辦法第14條均未規定判斷關係部落之 要件，須以環說書為斷：
⑴依原基法第21條、諮商辦法第14條規定及其立法說明， 可知諮商同意權之目的在於保障原住民族之自主性及生 存權益；其功能在於為避免原住民族土地及自然資源權 利產生難以回復之重大變動或滅失之風險，故基於風險 預防原則，認定關係部落應考量開發行為對部落所帶來 的風險即可，而非必須到確認開發行為對部落產生危害 之地步，否則將過分限制原住民族行使諮商同意之可能 。換言之，關係部落之認定如已有參酌相關開發計畫資 訊，即足以認定開發行為對部落所帶來的風險，並非必 須透過環說書或必須等到系爭計畫進行第二階段環境影 響評估（下稱二階環評），在詳細確認開發計畫對於部 落產生何種實際危害後，方能認定關係部落。
⑵原告主張必須檢附環說書或必須等到進行二階環評後， 方能認定關係部落等語，不僅混淆諮商同意權與環評二 者之目的與功能，更恐使諮商同意權增加法律所無之限 制，致侵蝕其制度功能，而侵害原住民族自主權益。此 外，被告業務單位於系爭研商會議所提供之資料，包含 業務單位之說明、擬議處理意見、萬榮鄉公所所擬具之 處理意見、原告部落之部落會議紀錄、被告業務單位所 製作內含系爭計畫之資訊等內容，已足以顯示系爭計畫 之空間範圍及系爭計畫位於系爭4部落之區域範圍等重 要資訊，足供系爭研商會議委員作出適法之認定，在被 告已提供足夠資料下，環評書件僅係程序上方便委員作 判斷之文件，而非諮商辦法第14條所必須考量之資訊。 ㈢聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述及聲明：
㈠就本案是否屬行政處分，或本案如屬行政處分，究竟為被告 或萬榮鄉公所所作成，參加人並無意見，此部份請參酌被告 或萬榮鄉公所之答辯。
㈡被告列參加人部落為關係部落並無不當：
⒈本案如以傳統領域判斷，並無不當：系爭4部落主要均為太 魯閣族，且4部落間最遠直線距離不超過2.5公里，傳統領 域基本相同，明利村三部落原居於馬里巴西部落，如以傳 統領域判斷，系爭計畫使用地區基本上亦為系爭4部落之 傳統領域，且事實上原告之部落民為最後遷居此地之部落 ，故即便以傳統領域判斷，將參加人部落列為關係部落並 無不當。
⒉本案棄碴路線確實影響參加人部落之交通、生活形態，且 施工有造成土石流之危險，不能謂無影響：棄碴路線位置 除會通過馬里巴西部落旁外，其他位置均在與馬里巴西、 大加汗部落直線距離約100至200公尺處，且依等高線圖， 高度亦為較前述二部落高100至200公尺之高度，台電公司 將重新整修此部份林道作為棄碴路線使用，除影響參加人 部落之居民使用萬榮林道上山耕作、狩獵之路線外，因位 置及施工車輛重量之問題，施工期間尚有造成土石流，影 響參加人部落之可能，難謂對參加人部落無影響。