臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
110年度原訴字第12號
112年11月23日辯論終結
原 告 楊立
訴訟代理人 林育萱 律師（法扶律師）
林韋翰 律師（法扶律師）
馮鈺書 律師（法扶律師）
原 告 摩里莎卡部落
代 表 人 楊立
被 告 花蓮縣萬榮鄉公所
代 表 人 梁光明（鄉長）
訴訟代理人 吳明益 律師
孫裕傑 律師
參 加 人 馬里巴西部落
代 表 人 鍾文榮
參 加 人 馬太鞍部落
代 表 人 周錦次
參 加 人 大加汗部落
代 表 人 朝金生
上三人共同
訴訟代理人 邱劭璞 律師
上列當事人間原住民族基本法事件，原告不服花蓮縣政府中華民
國110年8月24日110年訴字第1號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告花蓮縣萬榮鄉公所代表人原為古明光，於訴 訟進行中變更為梁光明，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟 （本院卷三第307頁至第311頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：
㈠緣台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）擬於花蓮縣萬榮 鄉（下稱萬榮鄉）大觀段UB0263(林班地104-113)、大觀段U B02631(林班地62-63)及萬寶段UB0904等地辦理萬里水力發 電計畫（下稱系爭計畫），利用萬里溪進行水力開發，乃於 民國107年8月10日以電開字第1078082208號函（下稱107年8
月10日函）請被告就系爭計畫召集部落會議進行諮商同意上 開計畫之興建，被告爰於107年8月28日召開系爭計畫確認關 係部落會議，議決關係部落為原告摩里莎卡部落（萬榮村1 至8鄰，下稱原告部落）及參加人大加汗部落（明利村6至8 鄰），並以107年9月3日萬鄉文字第1070015472號公告（下 稱107年9月3日公告或第一次公告）同意事項（即系爭計畫 ）及經認定之關係部落（即上開兩部落），另於同日以同文 號函（下稱107年9月3日函）請萬榮村辦公處、明利村辦公 處張貼系爭計畫書及公告，並於函內敘明關係部落於該案公 告張貼後2個月內未就該案召集部落會議，或2個月未成立部 落會議致不能召集者，被告得依申請人之申請代行召集等語 。
㈡惟因萬榮鄉明利村之參加人馬里巴西部落(明利村1至2鄰)、 馬太鞍部落（明利村3至5鄰）及大加汗部落（以下如無特別 指明，所稱參加人，兼指大加汗部落、馬太鞍部落及馬里巴 西部落，或稱明利村三部落；與原告部落，併稱系爭4部落 ）共同於107年9月29日召開部落會議，皆對被告認定之關係 部落有異議，被告遂依諮商取得原住民族部落同意參與辦法 （下稱諮商辦法）第14條規定，以關係部落認定困難為由， 於107年10月25日以萬鄉文字第1070018717號函（下稱107年 10月25日函）請原住民族委員會（下稱原民會）協助認定， 經原民會107年11月6日原民土字第1070066832號函（下稱10 7年11月6日）請被告對於影響範圍擴及馬太鞍部落及馬里巴 西部落擬具處理意見再行送會。被告（相關課室）爰於107 年11月26日召開確認關係部落會議，復於107年12月14日邀 集台電公司、系爭4部落等召開關係部落認定會議後，檢送 處理意見及相關資料，以107年12月24日萬鄉文字第1070022 480號函（下稱107年12月24日函）請原民會協助確認關係部 落。嗣原民會以108年1月4日原民土字第1070079719號函（ 下稱108年1月4日函）復被告，以同意事項之衍生影響為由 （開發行徑道路影響周遭土地），建請被告將參加人馬太鞍 部落及馬里巴西部落等2部落均納入關係部落，被告旋以108 年1月11日萬鄉文字第1080000332號公告（下稱108年1月11 日公告或第二次公告）同意事項（即系爭計畫）及經被告認 定之關係部落（即系爭4部落），另於同日以同文號函（下 稱108年1月11日函）請萬榮村辦公處及明利村辦公處張貼系 爭計畫書及公告，並於函內敘明同意事項為系爭計畫、經被 告依諮商辦法第14條第1項第2款規定所認定的關係部落範圍 為系爭4部落，以及關係部落於收受同意事項之通知逾2個月 未召集部落會議時，被告得依申請人之申請代行召集等語。
㈢原告部落於108年1月27日召開部落會議，對於前開關係部落 之認定表達異議，被告遂以108年2月11日萬鄉文字第108000 1859號函（下稱108年2月11日函）請原民會協助認定系爭計 畫之關係部落，原民會於108年7月12日召開「108年原住民 族基本法第21條爭議事項審議小組第一次研商會議」（下稱 108年7月12日研商會議或系爭研商會議）後，以108年10月1 5日原民土字第10800639201號函（下稱108年10月15日函） 檢送前開會議紀錄給被告，請被告參酌會議結論續行後續事 宜，被告爰以108年10月18日萬鄉文字第1080018077號函（ 下稱108年10月18日函）轉前開會議紀錄給系爭4部落（會議 ）。原告部落（會議）就系爭研商會議如何認定關係部落有 所異議，以108年11月7日萬德亮文字第1080000009號函（下 稱108年11月7日函）請原民會說明，經原民會以108年12月3 0日原民土字第1080082666號函（下稱108年12月30日函）檢 附「108年度原住民族基本法第21條爭議事項審議小組委員 提問表」（下稱提問表。該提問表乃台電公司就原民會函詢 事項所為之補充說明）回覆原告部落（會議），並副知被告 依系爭研商會議結論續行辦理及依諮商辦法辦理相關事宜。 被告爰以109年1月10日萬鄉文字第1090000398號函（下稱原 處分或系爭函文）請系爭4部落擇期召開部落會議，俾就系 爭計畫行使同意權，該函說明欄並載明同意事項為系爭計畫 、被告依諮商辦法第14條第1項第2款規定，認定同意事項關 係部落範圍為系爭4部落，以及關係部落之部落會議主席自 收受同意事項之通知，逾2個月未召集部落會議時，被告得 依申請人之申請代行召集等語。原告不服系爭函文，提起訴 願，經花蓮縣政府以110年8月24日110年訴字第1號訴願決定 書為訴願不受理之決定，原告仍不服，遂提起本件訴訟。三、原告起訴主張及聲明：
㈠程序部分：
⒈原告係於法定期間內提起行政救濟：原處分無任何救濟教示，參諸行政程序法第98條第3項規定，花蓮縣政府於110年1月6日收受原告就該處分所提起訴願書，原告自無逾訴願期間；又原告於110年8月30日收受訴願決定書，並於同年10月27日提起本件訴訟，自未逾越起訴期間。 ⒉原告部落屬非法人團體，具當事人能力：原住民族部落雖 尚不具公法人地位，惟原告部落是由一定資格的多數成員 組成，具一定組織、名稱及目的，設有代表人對外代表部 落，並有獨立財產及處理部落事務的一定處所，自屬非法 人團體，而具有當事人能力。
⒊原告提起本件撤銷訴訟，具有權利保護必要，且當事人適格：從新保護規範理論觀之，再生能源發展條例第14條第2項、電業法第2條、水利法第42條、第46條及第83條之4、憲法增修條文第10條第11項及第12項前段、原住民族基本法（下稱原基法）第20條、第21條及諮商辦法等相關規定，具有保障於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地，從事「再生能源（水力）發電設備設置及籌設再生能源發電業」及「控馭或利用地面水或地下水以發展水力」開發行為所在地之原住民族部落之原住民族土地及自然資源之權利、諮商同意參與分享權及原住民族文化權，及具有保障該族群之個別原住民行使諮商同意參與分享之相關程序權利、利益分享權及自然資源利用權之意旨。本件摩里莎卡部落位於萬榮鄉萬榮村，全村涵蓋整條萬里溪與萬榮林道大部分範圍，摩里莎卡部落亦係經原民會核定之原住民族部落。系爭計畫係以萬里溪進行水力開發，並於萬里溪沿岸設置電廠廠區、調整池堰、頭水隧道、平壓塔、土石堆積場等相關設施，即系爭計畫係於摩里莎卡部落及其傳統領域進行開發、設置設施及利用水力等土地開發與資源利用之行為，自將影響該部落之土地及自然資源權利、諮商同意參與分享權及原住民族文化權。而關係部落之認定為諮商同意參與分享程序之一環，經認定為關係部落之部落，依法具有召集部落會議就系爭計畫行使同意權之權利與義務，惟被告逕自作出系爭4部落均為關係部落之處分，自將侵害摩里莎卡部落之原住民族土地及自然資源權利、諮商同意參與分享權及原住民族文化權，依諮商辦法第4條規定運作下，亦恐使系爭計畫是否決議通過繫諸其他可能未受影響或受影響甚微之部落。原告部落既為原處分之相對人，其前述權利將因原處分而受有侵害，自有提起本件訴訟之訴訟權能。而原告楊立為摩里莎卡部落之部落會議主席及代表人，同時亦為部落成員，系爭計畫實行後，自將限制部落族人之狩獵採集等非營利行為，導致其土地及自然資源權利受影響；且系爭計畫係以興建萬里堰及調整池蓄水，並利用高低水位差之方式發電，則位於萬里溪下游之摩里莎卡部落，其用水量、水質等自有受影響之虞，萬里溪周邊及萬榮林道亦處於地質不穩定狀態，原告楊立之住所距離電廠廠區不到4公里，系爭計畫之開發行為恐對萬里溪下游之摩里莎卡部落及其族人的居住安全、生存權及健康權造成影響，故原告楊立於本件訴訟亦屬當事人適格。 ⒋系爭函文為行政處分，並非108年1月11日函之重複處置： 依諮商辦法第14條規定內容，可知地方主管機關鄉公所及 中央主管機關原民會均有認定關係部落之職權。本件被告 於認定系爭計畫之關係部落時遇到困難，而分別於107年1
2月24日、108年2月11日函請原民會認定，原民會因而召 開系爭研商會議，並於108年10月15日將其認定結果及會 議紀錄函送被告，請其「參酌會議結論續行後續事項」， 嗣原民會再於108年12月30日表示會議結論為4個部落為關 係部落，請被告參酌會議結論續行等語。嗣被告即根據原 民會所提供之認定結果與系爭研商會議紀錄，以系爭函文 作出同意事項之認定及依諮商辦法第14條第1項第2款認定 關係部落為系爭4部落，並告知關係部落擇期召開部落會 議，關係部落如逾2個月未召集部落會議，得代行召開等 語，系爭4部落因此具有召開部落會議進行諮商同意之權 利與義務，故系爭函文自屬行政處分，而與被告108年1月 11日函無涉，且兩函文亦無互斥或相互影響之關係。另系 爭函文之認定結果與108年1月11日函固相同，然此係因被 告對於原告就關係部落認定不服後而重新為實體之審查並 予裁決，為新的行政處分，顯非108年1月11日函之重複處 置。
㈡實體部分：
⒈被告及原民會未善盡職權調查義務：
⑴依原基法第21條第1項、諮商辦法第14條立法理由及相關實務見解，可知原基法第21條第1項之諮商同意參與權係為保障原住民族傳統領域與原住民保留地與部落及其周邊一定範圍不受到外來開發行為影響，是何原住民族或部落就外來開發行為具有諮商同意參與權而為關係部落，即與傳統領域範圍、部落範圍及開發行為內容與範圍息息相關。然系爭研商會議中，原民會未提供委員完整資訊，亦未請台電公司及系爭4部落出席或給予陳述意見機會，事後更未調查補齊相關資料；且會議中，不只一位委員詢問傳統領域劃設是否完成及系爭計畫對於傳統領域影響為何，然被告及原民會卻從未調查系爭計畫可能涉及的部落傳統領域範圍與可能造成的影響，甚至辯稱關係部落認定「僅須部落範圍受影響、不須確認傳統領域」，原民會或被告未將傳統領域範圍之資訊納入考量，而為「限縮、狹窄」之認定，可能造成本應具有諮商同意權之部落遭到排除或忽略；況原民會早在106年經濟部針對系爭計畫進行可行性評估審查時，即表示系爭計畫開發地點屬於該會歷年傳統領域調查成果範圍內，所需工程用地涉及原住民保留地11.3公頃，故建請台電踐行諮商同意等語，可見並非不存在傳統領域調查成果可供原民會及被告調查審酌，其等未盡調查責任、怠惰不為，於欠缺傳統領域資訊下所為判斷結果，有違原基法第21條第1項及諮商辦法第14條第1項規定。 ⑵原民會及被告未調取系爭計畫環評書件及可行性研究報 告等資料，造成其他可能受影響部落未認定為關係部落 ：台電公司於100年6月提出系爭計畫之環境影響說明書 (下稱環說書)，內容涉及部落土地及物理及化學環境、 生態環境、社會經濟文化環境、民意等，可藉此判斷系 爭計畫究竟會對部落的土地、自然資源權利及文化權有 何影響，自屬本件認定關係部落之重要參考資料，為了 判斷同意事項及衍生影響之空間範圍，自須參酌台電公 司107年1月之系爭計畫可行性研究報告。然上開資料， 原民會自承從未提供給委員且認為並非判斷關係部落所 需資料，而被告歷來公告的計畫書亦僅有10多頁，可見 原民會或被告於作成108年10月15日函及原處分前，均 未調取環評書件及可行性研究報告來審酌認定關係部落 ，則殊難想像其如何判斷系爭計畫有何開發行為及其位 置範圍、是否會對部落的土地及狩獵採集水源等自然資 源或文化造成影響、影響程度範圍，不但可能將沒影響 的部落認定為關係部落，亦可能漏未把有影響的部落認 定為關係部落。又依原民會自行公告發布之「諮商同意 案件作業流程指南（草案）」，即明示要求開發者並須 先通過環境影響評估（下稱環評），始得開始踐行諮商 同意程序，然系爭計畫目前尚未完成環評審查，108年1
0月15日函及原處分之合法性均顯有疑義。
⑶被告逕以萬榮林道0-8K（下稱系爭林道路段）地籍沿線 資料之所有權人地址來認定關係部落，顯有重大違誤： 被告迄未說明其係依諮商辦法第14條第1項第1款或第2 款來認定關係部落，且原處分認定參加人為關係部落之 依據、系爭計畫之坐落地點或實施範圍、各部落之區域 範圍及傳統領域範圍、系爭計畫何項內容對哪個部落產 生什麼衍生影響等，均無法看出；台電公司112年7月6 日回函內容，亦未具體說明各設施之坐落地點或實施範 圍及辨識部落、部落傳統領域之範圍，且依台電公司回 函及檢附圖資所示，僅有上游工區棄碴路線中萬榮林道 的部分可能會涉及參加人部落，其餘道路均與參加人無 關，故充其量僅需探究萬榮林道是否對參加人造成影響 ，惟被告逕以系爭林道路段沿線土地之所有權人住址對 照明利村三部落之行政區域，並據以認定各該部落受到 開發計畫影響，然土地所有權人住址與參加人部落關聯 性為何？各該部落受到什麼影響？沿線所涉及37筆公有 土地，是否亦可能存在其他關係部落？且若依被告邏輯 ，另外9個部落亦應納為關係部落，是其認定方式顯非 適法，此由被告依相同資料與認定方式，其第1次認定 結果（摩里莎卡部落及大加汗部落）與第2次及第3次認 定結果（系爭4部落）明顯不同，即知被告之認定基礎 事實、認定程序及認定方法均有所不足。另依原告套繪 參加人部落位置的圖資，萬榮林道實際上並不會經過參 加人部落，萬榮林道與馬里巴西部落、馬太鞍部落甚至 仍有一定距離，難認萬榮林道棄碴路線對參加人部落有 何影響，台電公司112年7月6日回函即承認系爭計畫要 等環評核考後才能確定使用的道路里程與地號，顯無法 確定開發行為的地點、範圍及對誰帶來什麼影響，則如 何能夠判斷何者為關係部落？況萬榮林道邊坡崩塌極不 穩定，道路亦狹窄陡峭，未來不太可能作為載運碴料使 用，故很可能系爭林道路段根本不會是確定使用的道路 ，自無從認定參加人為受影響部落。
⑷本件關係部落認定有違原基法第21條第1項規範意旨及精 神：本件原民會或被告於未完整調查、資訊欠缺不備之 情形下，逕自作成關係部落認定，亦未釐清各關係部落 所受影響內容，導致原告部落無法依其受影響程度，與 台電公司就開發內容進行諮商、參與及分享，其表示同 意與否的自主權亦受侵蝕，難認符合原基法第21條第1 項規範意旨及精神。
⒉本件關係部落之認定不存在不確定法律概念，無判斷餘地 之適用；縱有判斷餘地，亦有判斷怠惰、濫用之違法： ⑴關係部落認定所涉及之事實基礎「原住民族傳統領域土 地」、「既有原住民保留地」、「自然資源」、「同意 事項」，均非空泛而不明確之法律概念，且研商會議小 組僅係原民會依據行政規則所設置之幕僚組織，非屬法 律授權獨立行使職權之委員會，不能享有判斷餘地；退 步言，該等要件縱為不確定法律概念而享有判斷餘地， 如判斷過程有恣意濫用或其他違法情事，仍為法院所得 審查。依系爭研商會議紀錄所示，多位與會委員均表示 現場欠缺關係部落認定所涉及「原住民族部落之傳統領 域」、「開發計畫之設施所在地」、「開發計畫對部落 所產生之影響」等事實基礎，而難以認定關係部落，系 爭4部落與台電公司均未在現場表達意見，當天會議結 論更載明「請業務單位會後蒐集環境影響說明書等相關 資料，再提供給各委員」，可見當天與會委員係在未取 得相關事實資料、資訊不完整之情形下進行討論並做決 定，該次會議結論具有出於不完全之資訊之違法情事。 另與會委員亦表示由於影響程度不一，如將系爭4部落 均認定為關係部落，而現行規定又未將行使同意權之內 容加以區別的話，恐有違反平等原則、比例原則等語， 然該會議仍作成認定系爭4部落為關係部落之結論，且 在行使同意權內容部分完全未有任何配套作法，其決定 應已違反平等原則及比例原則。
⑵當日諸多委員均對於是否可作出關係部落認定、是否應 將系爭4部落認定為關係部落等，抱持極大疑問，原民 會人員當下亦表示未來將再備齊資料、讓台電公司及族 人列席等語，似意指將再召開後續之研商會議，會議紀 錄中更未見會議當時有任何表決投票或詢問出席委員是 否同意認定關係部落為系爭4部落之程序，是系爭研商 會議所為關係部落為系爭4部落之決議，已違反依原住 民族基本法第二十一條爭議事項審議小組設置要點（下 稱審議小組設置要點）第5點第2項規定之正當法律程序 ，應非適法。
⑶原處分除了繼受系爭研商會議結論之判斷瑕疵而同為違 法之行政處分外，因原處分迄未說明其認定關係部落之 法律依據為諮商辦法第14條第1項第1款或第2款，亦未 依法調查開發計畫中各設施之坐落地點範圍、系爭4部 落或其他部落之「傳統領域」範圍等，甚至認為不需要 調查鄰近部落之傳統領域，被告對認定關係部落之法律
解釋明顯違反諮商辦法第2條第8款、原基法第2條第5款 之上位規範，而有判斷濫用之瑕疵。又被告逕以系爭林 道路段沿線原住民保留地所有權人住址對照明利村三部 落之行政區域，其所套疊之系爭林道路段沿線土地之部 落鄰別混雜，而有大加汗部落中夾帶馬里巴西落，馬太 鞍部落中夾帶大加汗部落、馬里巴西部落等情形，而稱 參加人部落受到開發計畫影響而應認定為關係部落，然 依通常知識經驗即可知，此顯非參加人部落範圍之現況 ，被告對事實關係之涵攝已有明顯錯誤，而有判斷恣意 之瑕疵。
⒊原處分違反平等原則、比例原則：
⑴系爭計畫主要工程設施均位在萬榮鄉萬榮村，萬榮鄉明 利村內並無任何設施，僅有交通運輸作用之廠房通達道 路及部分棄碴路線位於萬榮鄉明利村，則系爭計畫縱使 會對參加人部落有影響，其對於原告部落之影響亦將遠 甚於參加人部落。又棄碴路線係施工期間作為交通運輸 之用，可能有空氣粉塵、噪音、交通流量增加等影響， 該等影響於工程完工後即消失，屬可回復之影響。再者 ，系爭計畫係以興建萬里堰及調整池蓄水，並利用水流 經過高低水位差之方式發電，則位於萬里溪下游之摩里 莎卡部落，其用水量、水質等自有受影響之虞，颱風期 間更有防洪排洪之安全疑慮，且萬里溪周邊有諸多岩屑 崩滑地帶，並多位於山崩與地滑地質敏感區，萬榮林道 於雨季或颱風期間亦時常坍方，故系爭計畫之開發行為 恐特別有侵害摩里莎卡部落之居住安全及健康權之虞。 甚者，萬榮林道部分路段時常處於崩塌狀態，道路亦狹 窄陡峭，未來不太可能作為載運碴料使用，未來實際施 工時，申請人施工車輛是否將依原先計畫由萬榮林道通 行實有疑義；申請人亦曾於其說明會自承未來有可能改 變其路線、不走林道；甚至台電公司亦表示待環評核考 開始測量設計始能確定系爭計畫施工所將使用之道路里 程與地號等語，故參加人部落之道路可能根本不會作為 施工交通運輸之用，而不會受到系爭計畫之影響。即使 系爭計畫會使用萬榮林道為棄碴路線，依套圖結果顯示 ，萬榮林道實際上並不會經過參加人部落，萬榮林道與 馬里巴西部落、馬太鞍部落甚至仍有一定距離，並不會 對參加人部落造成影響；縱使系爭林道路段會經過而對 參加人部落產生影響，亦與原告部落受影響程度差距甚 大。
⑵系爭研商會議多位委員及會議結論均明確指出系爭計畫
可能對於系爭4部落造成的影響程度有所不同，如均認 定為關係部落，應區別同意事項之內容、分別進行諮商 同意程序。惟原處分一方面依系爭研商會議結論認定關 係部落為系爭4部落，卻又認定各部落同意事項均為系 爭計畫，並未依據不同關係部落所受影響的內容來區分 同意事項，亦未要求台電公司針對不同影響程度區分各 關係部落的利益分享機制。換言之，受開發計畫影響程 度相差甚大之原告部落與參加人部落均係就相同之系爭 計畫進行部落會議決議，致使受影響輕微的參加人部落 得替受影響深遠的摩里莎卡部落決定是否同意台電公司 的開發行為，同時參加人部落亦與摩里莎卡部落分享同 樣的回饋機制。
⑶若依109年2月22日投票結果，原住民家戶代表戶數最多 的原告部落（共314戶）係未達過半數出席而流會，馬 里巴西部落（共102戶）、馬太鞍部落（共121戶）及大 加汗部落（共48戶）則達過半數出席且過半數同意。先 不論投票過程有無瑕疵、效力為何，由上開實際決議情 形即清楚可證家戶數較多、受影響甚鉅的原告部落失去 了決定是否要受系爭計畫重大深遠影響的自決權，而家 戶數較少、受影響程度輕微的參加人部落反而得替原告 部落決定是否要受到系爭計畫案之嚴重影響，顯無公平 正義可言。而該等情形早在系爭研商會議結論及會議紀 錄即已提醒點出，且諮商辦法亦未限制關係部落不得就 不同的同意事項進行議決，甚至立法者於諮商辦法第14 條第1項區分成2款，某程度即意味諮商同意參與分享權 的行使亦應作出區分，然被告卻未依會議結論辦理，更 未區分同意事項內容，諮商同意程序爭議百出。 ⒋被告並未於系爭函文記明理由，應不得於訴訟程序中追補 理由：系爭函文完全未記明認定同意事項及認定關係部落 之理由，而僅記載同意事項為系爭計畫之資源利用案，以 及依諮商辦法第14條第1項第2款，關係部落認定為系爭4 部落等語，卻未記載理由，該函文已具違法瑕疵，於訴願 程序中，被告亦未補充敘明理由，該瑕疵並未治癒，應不 得再於訴訟程序中補記理由，所為追補亦不合法。 ㈢聲明：訴願決定及原處分關於馬里巴西部落、馬太鞍部落及 大加汗部落之部分撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠程序部分：
⒈系爭函文非屬行政處分：
⑴本件原處分應為被告108年1月11日函：被告前以107年9
月3日函認定關係部落為原告部落及參加人大加汗部落 ，惟因明利村三部落對此表示異議，被告乃以關係部落 認定有困難為由，函請原民會協助認定，嗣經原民會10 8年1月4日函以同意事項之衍生影響為由（開發行徑道 路影響周遭土地），建請被告將明利村馬太鞍部落及馬 里巴西部落納入關係部落，被告乃以108年1月11日函請 萬榮村辦公處及明利村辦公處張貼系爭計畫書及公告， 並依諮商辦法第14條第1項第2款規定，認定計畫同意事 項關係部落範圍為系爭4部落，該函已屬行政處分。系 爭函文所載內容，與被告108年1月11日函所認定之關係 部落為系爭4部落之事實相同，且系爭函文說明二載稱 ：「本案公告業於108年1月11日至108年2月9日止，公 告於本所、萬榮村辦公處、明利村辦公處及大加汗部落 聚會所等4處公佈欄供民眾參閱。」等語，可知被告重 申108年1月11日函已為公告閱覽。
⑵系爭函文僅為「重複處分」，性質上屬觀念通知：被告雖曾函請原民會協助認定系爭計畫之關係部落，原民會並以108年10月15日函檢送系爭研商會議紀錄給被告。然被告108年1月11日函及公告實已為修正「第一次公告」後之「第二次公告」，被告雖另以系爭函文「重申認定系爭計畫之關係部落」，但早於108年1月11日公告之前，實已踐行諮商辦法第14條之程序而為「第二次公告」，系爭函文並非「重新再為實體審查」後另為「第二次裁決之處分」，應僅為「重複處分」，其性質僅屬「觀念通知」。又「第二次公告」後，因原告部落連署陳情，被告乃以108年2月11日函請原民會「協助認定系爭計畫之關係部落」，但於該文中敘明並非屬於「依諮商辦法14條之認定困難」而進行「重新認定」之程序，核其法律性質，應為行政程序法第19條第2項第6款規定之行政協助。另由該函敘明緣由為摩里莎卡部落會議108年1月28日之陳情，可知此為「民眾就同一事件向被告機關或請求作成對其有利之決定」之意見轉陳及請求原民會行政協助，而為「釋疑」之程序而已，並非請求為諮商辦法第14條之「請求認定」程序，是系爭函文顯係再次重申被告108年1月11日函。 ⑶被告108年2月11日函所附關係部落認定爭議事項及處理 意見第8點所陳之「敬請鈞會協助重新認定」，係承辦 人重申原告部落108年1月27日部落會議及連署意見的處 理過程，關於「依據諮商辦法第14條辦理」之記載，也 只是重申原民會108年1月4日函及被告108年1月11日函 之關係部落認定法源，且從被告108年2月11日函之簽核 過程，被告之主任秘書將原於公文中所載之「協助認定 」更改為「協助釋疑」，故依被告真意，顯亦為請求原 民會為行政協助釋疑而非重新再為認定。嗣原民會以10 8年10月15日函檢送系爭研商會議紀錄給被告，被告亦 僅以108年10月18日函轉系爭研商會議紀錄給系爭4部落 ，核其性質，應係就「同一事件向被告機關（或原委託 機關）請求作成對其有利之決定時，如受請求機關未依 訴願程式處理，只以一般函覆方式」行文之情形；又被 告因已有「第二次公告」之行政處分存在，本不得任意 撤銷或變更，但因受原告部落之連署陳情，乃於維持「 第二次公告」之前提下，本於職權為說明釋疑，應屬「 明示或默示拒絕當事人之請求」之觀念通知。
⒉原告本應對於被告108年1月11日函提出行政救濟，但原告亦已逾越法定救濟期間：被告108年1月11日函之外觀上雖無相關救濟教示，但相對人或利害關係人等仍得自處分書送達後1年內聲明不服，但原告並未於前開法定期間內為救濟，遲至110年1月6日始提起訴願，明顯逾越法定期間。 ㈢實體部分：
⒈原告指摘被告未盡職權調查義務，應屬無據： ⑴被告依諮商辦法第14條規定，於107年8月28日邀集相關 課室召開系爭計畫確認關係部落會議，並參照台電公司 107年8月10日函文內容，認定本案關係部落範圍為原告
部落（萬榮村1至8鄰）及明利村大加汗部落（明利村6 至8鄰）等2部落，理由為同意事項之衍生影響，擴及至 該部落之區域範圍。嗣明利村三部落於107年9月29日召 開部落會議，皆對被告認定之關係部落有異議，被告為 尊重部落自決及保障其權益，於107年11月26日召開會 議並依台電公司提供之地籍地段重新調查認定其衍生影 響擴及範圍。依台電公司108年11月8日函復原民會所檢 附之資料，包含系爭計畫上下游工區棄碴路線平面布置 圖及系爭計畫所在行政區域位置圖，比對該兩圖，可以 確認上游工區棄碴路線（萬榮林道0-19k）包含明利村 三部落，該路線亦為當地村民進出的主要路線，後續施 工階段會有相當影響。另被告與台電公司確實據實調查 ，逐一核對受影響之明利村三部落相關區域與住戶，確 認其等生活環境確實受系爭計畫之影響，其中包括該3 部落1至8鄰的相關地籍圖調查以及針對地籍資料的套繪 成果，絕無原告所稱拉近其他3部落，以稀釋原告部落 之表決權數之情。
⑵被告為關係部落之認定，如無違誤，其就此等「不確定 之法律概念」之認定，應受高度尊重，肯認其認定「關 係部落」之判斷餘地。退步言之，被告因原告部落對於 關係部落之結論表達異議，而以108年2月11日函請原民 會協助釋疑，經原民會召開系爭研商會議後，以108年1 0月15日函檢送會議紀錄給被告，並經被告以108年10月 18日函轉系爭4部落，可見被告就本件關係部落之認定 ，確已踐行依法邀集各該部落充分說明、討論及週知等 程序。另系爭研商會議有9位委員分別發言提問，並經 業務單位回覆後，仍反覆討論，應已容納社會之多元代 表參與，並獨立行使職權，符合司法院釋字第553號解 釋理由書所揭示由「社會多元代表利益」所為之決定、「 專家所為之判斷」、由「獨立行使職權委員會」所為之決 定、「行政機關預測性或評估性」之決定、具有「高度政 策或計畫性」之決定等，行政法院的控制密度，允宜適度降 低之意旨。原告未說明變更棄碴路線是否有科學或工程 上之證據支持，僅以個別族人之意見即得出台電公司之 棄碴路線有變更之可能，殊嫌率斷。
⒉原告主張原處分未區別不同影響程度，逕予認定系爭4部落 為關係部落，致嚴重侵害原告部落對土地及自然資源之權 利，亦侵害原基法第21條賦予原住民族之諮商同意參與分 享權，亦屬違誤，並無理由。蓋行使同意權方式，依原民 會107年2月9日原民綜字第1070009328號函釋，係參採「
選罷法」之投票機制，並提供委託書及指派書，使無法於 當日出席行使同意權之部落成員參與，避免部落會議流會 且浪費人力資源。而關於投票過程，由工作人員核對委託 書資料完整且與家戶清冊一致者，即可行使投票，如有任 何錯誤，則不得投票，是被告對於本件關係部落之認定， 確已依規、依法辦理。
⒊原告稱被告審查瑕疵等語，應屬誤解法規：原告主張關係 部落要認定的主要範圍應該是侵害到原住民的「傳統領域 」等語，明顯與諮商辦法第14條規定不符，因上開規定並 未明文限定於「傳統領域」。又被告基於職權，就本案部 落所受影響程度等資料，業經認定除原告外其他三個部落 亦有實質之影響，而為調查、公告，其過程均依法令規定 進行實體及程序之審查，並無疏誤。
⒋原告以原民會委員之個人意見，作為批判被告之論據，應 無可採：系爭計畫為重大建設計畫，鄰近部落各持不同意 見，被告為保障及維護各部落權益衡平，除多次函請並邀 集相關單位協助處理之外，更函請原民會協助認定關係部 落，並於系爭研商會議決議仍維持原案，將系爭4部落均 納入關係部落，及台電公司提供補充資料說明系爭計畫對 明利村三部落所造成之影響，爰上述區域皆屬明利村三部 落並認定系爭計畫之關係部落，應無違誤。
⒌原告主張系爭研商會議欠缺「原住民族傳統領域範圍」及受影響程度等資料，所作成之關係部落認定存有判斷出於恣意濫用及怠惰之違法等語。惟系爭研商會議為「行政協助」性質，已如前述，明利村三部落於被告「第一次公告」後，對被告認定之關係部落有異議，被告乃以「關係部落認定有困難」為由，函請原民會協助認定「關係部落」，經原民會函復被告因同意事項之衍生影響（開發行經道路影響周遭上地），建請將馬太鞍部落及馬里巴西部落等2部落均納入關係部落等語，被告爰為公告，並無原告所指之瑕疵。又原告稱系爭研商會議有瑕疵，被告應承繼其瑕疵等語，然依諮商辦法第14條第3項規定，可知係「得」邀請相關人士，並非「應邀集」，依其文義，並非課予該會議「應」邀集「全部」的相關人士通知到場，原告主張「每個委員的意見都要參考」，顯然曲解「合議制」委員會之精神。況原民會於會後請台電公司說明，台電公司亦已函復「補充意見」給原民會，原民會縱使未將台電公司函復補充意見提供給研商會議委員，亦未再召開研商會議進行討論，然台電公司之答復應已為「協助釋疑」，對於該計畫「衍生影響（開發行經道路影響周遭土地）」之客觀事證，既經原民會認定無疑，乃再函復被告，被告經原民會「釋疑結果」，確認其公告無誤，故再於109年1月10日公告，實難僅以原告主觀之法律解釋意見，率認被告未將「傳統領域所受影響」納入關係部落之判斷即屬裁量之瑕疵。 ㈣聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述及聲明：
㈠就本案是否屬行政處分，或本案如屬行政處分，究竟為被告 或原民會所作成，參加人並無意見，此部份請參酌被告或原 民會之答辯。
㈡被告列參加人部落為關係部落並無不當：
⒈本案如以傳統領域判斷，並無不當：系爭4部落主要均為太 魯閣族，且4部落間最遠直線距離不超過2.5公里，傳統領 域基本相同，明利村三部落原居於馬里巴西部落，如以傳 統領域判斷，系爭計畫使用地區基本上亦為系爭4部落之 傳統領域，且事實上原告之部落民為最後遷居此地之部落 ，故即便以傳統領域判斷，將參加人部落列為關係部落並 無不當。
⒉本案棄碴路線確實影響參加人部落之交通、生活形態，且 施工有造成土石流之危險，不能謂無影響：棄碴路線位置 除會通過馬里巴西部落旁外，其他位置均在與馬里巴西、 大加汗部落直線距離約100至200公尺處，且依等高線圖， 高度亦為較前述二部落高100至200公尺之高度，台電公司
將重新整修此部份林道作為棄碴路線使用，除影響參加人 部落之居民使用萬榮林道上山耕作、狩獵之路線外，因位 置及施工車輛重量之問題，施工期間尚有造成土石流，影 響參加人部落之可能，難謂對參加人部落無影響。 ⒊系爭林道路段沿線土地之所有人多居住於系爭4部落中，難 謂對參加人部落無影響：被告有調取系爭林道路段之地籍 謄本，發現除公有地外，沿線原住民保留地之所有人多居 住於系爭4部落中，且該原住民保留地使用地類別多為農 牧用地，以此推斷系爭4部落中有多數人使用萬榮林道上 山從事農牧工作，故以此決定受影響部落包含參加人部落 ，亦無不當。
㈢聲明：原告之訴駁回。
六、本院之判斷：
㈠系爭函文為行政處分：
⒈按行政機關所為公法上單方意思表示，除行政處分及觀念 通知外，尚可能出現「重複處分」及「第二次裁決」的型 態。所謂「重複處分」，乃指行政機關作成處分(原處分) 後，對於人民就同一事件請求作成對其有利之決定，而予 以答覆時，僅引述或重申先前已作成之決定，而未就原處 分之事實或法律狀態重為評價者，因未重為實質決定而不 生新的拘束力，自不得為行政爭訟之客體。而「第二次裁 決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依 職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處 分之事實及法律狀態，對於重複提出之請求為重新之實體 審查，並予裁決，其結果雖與原行政處分相同，惟因發生 公法上效果，故仍為新的行政處分，而得為行政爭訟之客 體。
⒉本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系 爭計畫（本院卷二第356頁至第368頁；另可詳見「萬里水 力發電計畫可行性研究報告」，外放卷證）、台電公司10 7年8月10日函（本院卷一第51頁）、被告107年8月28日確 認關係部落會議紀錄及簽到簿（本院卷二第42頁至第44頁 ）、被告107年9月3日公告（本院卷二第40、41頁）、被 告107年9月3日函（本院卷一第52、53頁）、明利村三部 落107年9月29日部落會議紀錄及簽到簿（本院卷一第55頁 至第61頁）、被告107年10月25日函及所附相關課室意見 表（本院卷二第52頁至第57頁）、原民會107年11月6日函 （本院卷二第58、59頁）、被告107年11月26日確認關係 部落會議紀錄及簽到簿（本院卷一第449頁至第451頁）、 被告107年12月24日函及所附關係部落認定爭議事項及處
理意見、107年12月14日關係部落認定會議紀錄、台電公 司簡報等資料（原處分卷一第35頁至第125頁）、原民會1 08年1月4日函（本院卷一第73頁）、被告108年1月11日公 告及108年1月11日函（原處分卷一第143頁至第151頁）、 原告部落（會議）108年1月28日萬德亮文字第1080000005 號函所附該部落同年月27日部落會議紀錄、簽到表、連署 名單等資料（本院卷二第80頁至第116頁）、被告108年2 月11日函及所附關係部落認定爭議事項及處理意見（本院 卷二第64頁至第68頁）、原民會108年10月15日函及所附 系爭研商會議紀錄（本院卷二第118頁至第150頁）、被告 108年10月18日函、原告部落（會議）108年11月7日函、 原民會108年12月30日函及所附提問表（本院卷一第155頁 至第186頁）、原處分（本院卷一第187、188頁）及訴願 決定（本院卷一第217頁至第226頁）在卷可稽，此部分之 事實，可以認定。
⒊由上開事實，可知被告先以107年9月3日函認定原告部落及 大加汗部落為關係部落並於同日公告（第一次公告），因 明利村三部落表達異議，被告乃以關係部落認定困難為由 ，函請原民會協助認定，經原民會函復建請被告將參加人 馬太鞍部落及馬里巴西部落等2部落均納入關係部落後，