最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第143號
上 訴 人 駱淑姬
游信和
陳淑芬
游世安
共 同
訴訟代理人 徐文宗 律師
被 上訴 人 新竹市政府
代 表 人 高虹安
上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國111年12月2
2日臺北高等行政法院109年度訴字第1462號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按行政訴訟法施行法第19條第1項規定：「修正行政訴訟法 （指民國111年6月22日修正公布，112年8月15日施行）施行 前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚 未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。」本件上訴於 112年8月15日修正行政訴訟法施行前已繫屬於本院，於施行 後尚未終結，依上開規定，應由本院依舊法（下稱行政訴訟 法）規定審理，先予敘明。
二、爭訟概要：
上訴人所有坐落○○市○○段（下稱○○段）000-0、000-0、000 地號等3筆土地（下合稱系爭土地，面積合計為0.103789公 頃），其中○○段000-0、000-0地號土地編定為山坡地保育區 林業用地、000地號土地編定為山坡地保育區農牧用地。上 訴人主張系爭土地符合非都市土地使用管制規則第35條第1 項第2款規定，以109年4月14日109美字第0000000000號函附 申請書向被上訴人申請系爭土地由山坡地保育區林業用地及 農牧用地變更編定為同區丙種建築用地。案經被上訴人以10 9年5月7日府地用字第0000000000號函請上訴人於文到30日 內補正相鄰申請土地周圍道路、水溝及各種建築用地於78年 4月3日前編定或變更編定為交通用地、水利用地及各種建築 用地之相關土地登記謄本資料。上訴人雖陸續於109年4月27 日、109年6月1日及23日補正資料，並主張系爭土地亦符合 非都市土地使用管制規則第35條之1申請變更編定為建築用 地之規定；惟案經被上訴人審認上訴人逾期未完成補正，爰
以109年7月6日府地用字第0000000000號函（下稱原處分） 駁回上訴人之申請。上訴人不服，循序向臺北高等行政法院 （下稱原審）提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤 銷；被上訴人應⑴依上訴人陳淑芬與游信和之申請，作成將 坐落○○段000-0地號土地變更為丙種建築用地之行政處分。⑵ 依上訴人游信和與游世安之申請，作成將坐落○○段000-0地 號土地變更為丙種建築用地之行政處分。⑶依上訴人駱淑姬 之申請，作成將坐落○○段000地號土地變更為丙種建築用地 之行政處分。嗣於原審言詞辯論期日，上訴人表明僅依非都 市土地使用管制規則第35條第1項第2款請求，不再主張依同 規則第35條之1為請求，經原審以109年度訴字第1462號判決 （下稱原判決）駁回其訴後，上訴人仍不服，於是向本院提 起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原 判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠依內政部90年2月14日台（90）內中地字第9001214號函（下 稱90年2月14日函）意旨可知，土地經編定為「交通用地」 或「水利用地」者，僅係地目之管制措施，地目經編定為交 通用地或水利用地者，實際上未必即作為交通或水利之用， 而非都市土地使用管制規則第35條第1項第2款所指「道路」 與「水溝」，與同條第4項所稱之「交通用地」與「水利用 地」在涵義上應做不同解釋，否則二者用語自始即應統一為 「道路」、「水溝」，或「交通用地」、「水利用地」，無 異其用語之必要。而上開函示，係內政部就非都市土地使用 管制規則第35條第1項第2款及第4項規定意旨所為解釋，並 非加諸限制條件，而其解釋內容，與非都市土地使用管制規 則第35條規定意旨無違，原審審理時自得適用。 ㈡系爭土地與東側○○段000地號土地間夾有長條帶狀部分土地（ 即土地複丈成果圖水溝編號W1至W5左側部分），與西南側○○ 段000-0、000地號土地間構成為三角形狀範圍（即土地複丈 成果圖甲、乙部分），並未作道路交通或水溝使用，未臨接 道路等情，業據原審於111年8月16日會同兩造現場履勘，請 新竹市地政事務所測繪土地複丈成果圖，與108年航照圖套 疊地籍圖大致相符，自不符合非都市土地使用管制規則第35 條第1項第2款規定意旨。是上訴人申請將系爭土地變更為丙 種建築用地，經被上訴人命補正檢附相鄰申請土地周圍道路 、水溝及各種建築用地於78年4月3日前編定或變更為交通用 地、水利用地及各種建築用地之相關土地登記簿謄本資料， 因上訴人無法依限補正，被上訴人予以否准，即無不合。
㈢系爭土地確有東側、西南側部分範圍未受道路、水溝包圍， 其毗鄰土地現況狀態尚未形成被道路或水溝隔絕之事實，且 ○○段000-0、000地號土地使用地類別「暫未編定」，使用分 區為「山坡地保育區」，同段000-0地號土地使用地類別為 「林業用地」，使用分區為「山坡地保育區」，則縱使系爭 土地其中○○段000-0、000地號土地與相鄰之同段000-0、000 地號土地相連接部分目前實際上作為道路使用，仍無從改變 系爭土地不符非都市土地使用管制規則第35條第1項第2款規 定之事實。從而，原處分駁回上訴人之申請，訴願決定予以 維持，均無違誤等語，判決駁回上訴人在原審之訴。五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上 訴意旨補充論斷如下：
㈠區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬 第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按 照○○市○○○區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編 定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更 之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」依此規 定授權訂定之非都市土地使用管制規則第35條第1至5項規定 ：「（第1項）毗鄰甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、 勞工住宅、政府專案計畫興建住宅特定目的事業用地之零星 或狹小土地，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申 請變更編定為甲種、丙種建築用地︰……二、道路、水溝所包 圍或為道路、水溝及各種建築用地、建築使用之特定目的事 業用地所包圍，且其面積未超過0.12公頃。……（第2項）前 項第1款至第3款、第5款土地面積因地形坵塊完整需要，得 為百分之10以內之增加。（第3項）第1項道路或水溝之平均 寬度應為4公尺以上，道路、水溝相毗鄰者，得合併計算其 寬度。但有下列情形之一，經直轄市或縣（市）政府認定已 達隔絕效果者，其寬度不受限制：一、道路、水溝之一與建 築用地或建築使用之特定目的事業用地相毗鄰。二、道路、 水溝相毗鄰後，再毗鄰建築用地或建築使用之特定目的事業 用地。三、道路、水溝之一或道路、水溝相毗鄰後，與再毗 鄰土地間因自然地勢有明顯落差，無法合併整體利用，且於 變更後不致妨礙鄰近農業生產環境。（第4項）第1項及前項 道路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地 ，指於中華民國78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認 定基準頒行前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及 各該種建築用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水 溝之未登記土地者。但政府規劃興建之道路、水溝或建築使 用之特定目的事業用地及具公用地役關係之既成道路，不受
前段時間之限制。（第5項）符合第1項各款規定有數筆土地 者，土地所有權人個別申請變更編定時，應檢附周圍相關土 地地籍圖簿資料，直轄市或縣（市）政府應就整體加以認定 後核准之。」依據上開規定可知，面積未超過0.12公頃之零 星或狹小土地，若依非都市土地使用管制規則第35條第1項 第2款規定，申請按其毗鄰土地之使用種類，變更編定為甲 種或丙種建築用地，須具備以下要件，其一為該條第1項本 文規定之「毗鄰關係要件」，係指該零星狹小土地須「毗鄰 甲種、丙種建築用地或已作國民住宅、勞工住宅、政府專案 計畫興建住宅特定目的事業用地」，亦即申請變更編定的零 星狹小土地須至少一邊（面）與建築用地連接相鄰（毗鄰） ；其二為同條項第2款規定之「包圍要件」，係指該零星狹 小土地非與建築用地相鄰部分之土地，須為道路、水溝所包 圍，或為道路、水溝及各種建築用地所包圍，且面積未超過 0.12公頃；其三為同條第4項之「包圍地編定要件」，即道 路、水溝及各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地， 須於78年4月3日臺灣省非都市零星地變更編定認定基準頒行 前，經編定或變更編定為交通用地、水利用地及各該種建築 用地、特定目的事業用地，或實際已作道路、水溝之未登記 土地者，但政府規劃興建之道路、水溝或建築使用之特定目 的事業用地及具公用地役關係之既成道路，不受前述時間之 限制。
㈡內政部90年2月14日函略以：「按『非都市土地使用管制規則』 第15條第1項規定（現行規定已改列第35條第1項），……旨為 促進狹小、零星之土地有效使用，兼顧毗鄰土地間之平衡性 及效益性。該種用地之申請變更編定要件，『非都市土地變 更編定執行要點』第11點著有規定，依該要點第2項規定，前 項道路、水溝暨……經編定或變更編定為交通用地、水利用地 暨……或實際已作道路、水溝之未登記土地……。上開規定係就 零星狹小土地有被已實際形（完）成之通行道路、水溝包圍 事實者為該當要件。按土地登記簿記載之編定使用類別，係 對非都市土地使用管制之表徵，編定或變更編定之交通用地 、水利用地，在於完成設施前，現實上常基於財力關係、外 在因素、自然變遷、核定計畫變更……等原因，造成嗣後有不 予闢建而改變計畫編更為其他使用地之可能性，故該種使用 地在尚未完成道路或水利設施者，其毗鄰土地現況狀態自尚 無形成被道路或水溝隔絕之事實問題，綜上，土地登記簿使 用編定類別記載『交通用地』、『水利用地』，於未完成設施闢 建前，與非都市土地變更編定執行要點第11點第2項規定所 稱被『道路』、『水溝』隔絕要件，難謂符合。」上開函示，係
內政部就非都市土地使用管制規則第35條第1項第2款及第4 項規定意旨所為解釋，非加諸限制條件，而其解釋內容，與 非都市土地使用管制規則第35條規定意旨並無違背。 ㈢經查，系爭土地與東側○○段000地號土地間夾有長條帶狀部分 土地（即土地複丈成果圖水溝編號W1至W5左側部分），與西 南側○○段000-0地號土地、000地號土地間為三角形狀範圍（ 即土地複丈成果圖甲、乙部分），並未作道路或水溝使用， 業據原審於111年8月16日會同兩造現場履勘，囑託新竹市地 政事務所測繪土地複丈成果圖，經原審比對與108年航照圖 套疊地籍圖大致相符，是縱系爭土地其中○○段000-0、000地 號土地與相鄰之○○段000-0、000地號土地相連接部分目前實 際上作為道路使用，仍不符非都市土地使用管制規則第35條 第1項第2款規定「包圍要件」，且○○段000-0（原判決誤載 為000）、000地號土地使用地類別是「暫未編定」，使用分 區為「山坡地保育區」，○○段000、000-0地號土地使用地類 別是「林業用地」，使用分區為「山坡地保育區」，並未經 編定或變更編定為交通用地、水利用地，原審因認被上訴人 以原處分否准上訴人之申請，並無違誤等情，已據原審依調 查證據及辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人之主張 系爭土地受各道路及丙種建築用地所包圍，應符合非都市土 地使用管制規則第35條第1項第2款規定，又非都市土地使用 管制規則第35條第1項所載道路，如解為限於實際已編定為 交通用地者，則在主管機關怠於辦理變更土地編定之情形下 ，將嚴重影響人民依法使用其土地權利之自由等各節，何以 不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據資料相符， 並無判決不適用法規、適用不當或理由不備之情事。上訴意 旨主張：系爭土地既為永遠之既成道路所阻絕，其中○○段00 0-0、000、000地號土地現況鋪設柏油路面，且屬政府養護 供公眾通行之道路，已具有公用地役關係，依非都市土地使 用管制規則第35條第1項第2款規定，辦理變更編定自與法令 規定相符，另依內政部90年2月14日函及91年11月20日台內 中地字第0910017541號函釋可知，原地籍圖為水、道之土地 ，如實際並非作為水、道使用，相關機關得逕依實際情況補 辦編定，但原判決卻為不利上訴人之認定，顯有判決不適用 法規之違法等語，核屬其個人主觀歧異見解及就原審認定事 實、證據取捨之職權行使事項為指摘，自無足採。 ㈣上訴意旨另主張：除上訴人所有系爭土地外，○○段000、000- 0地號土地（扣除水溝及道路使用部分外）依非都市土地使 用管制規則第35條第5項規定，亦屬可變更編定之土地，原 判決未斟酌此項規定，自有判決不適用法規之違背法令情事
等語。經查，非都市土地使用管制規則第35條第5項所稱「 就整體加以認定」，須先有符合同條第1項各款規定之數筆 土地，其土地所有權人個別申請變更編定時，即應檢附周圍 相關土地地籍圖簿資料，再由直轄市或縣（市）政府就整體 加以認定。而○○段000、000-0地號土地並不符合同條第1項 各款及第4項規定，且其所有權人並未個別申請變更編定， 被上訴人自無依非都市土地使用管制規則第35條第5項規定 「就整體加以認定」之必要。此外，依內政部94年9月12日 內授中辦地字第0000000000號函示，整體認定應以申請變更 編定時該筆或多筆土地之整筆面積計算，不得以部分面積經 變更編定分割後即可符合認定基準，而僅就其部分面積申請 變更編定。上訴人此部分主張，容有誤解，並不可採。 ㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法俱無違 誤。上訴意旨仍執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無 理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 14 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 如 琪
法官 陳 文 燦
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 12 月 14 日 書記官 楊 子 鋒