最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第814號
上 訴 人 甘財寶
甘子宏
共 同
訴訟代理人 黃任顯 律師
被 上訴 人 連江縣地政局
代 表 人 陳奕誠
參 加 人 連江縣南竿鄉公所
代 表 人 林志東
參 加 人 陳梅華
上列當事人間所有權登記事件，上訴人對於中華民國110年9月30
日臺北高等行政法院109年度訴字第210號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按民國112年8月15日修正施行之行政訴訟法(下稱修正行政 訴訟法)施行前已繫屬於最高行政法院，而於施行後尚未終 結之事件，由最高行政法院依舊法(即修正行政訴訟法施行 前之行政訴訟法)審理，同日施行之行政訴訟法施行法第19 條第1項定有明文。本件上訴於修正行政訴訟法施行前已繫 屬於本院，於施行後尚未終結，依上開規定，應由本院依舊
法(下稱行政訴訟法)審理，合先敘明。
二、被上訴人之代表人原為曹爾元，嗣變更為陳奕誠，茲據新任 代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。又參加人連江縣南竿 鄉公所之代表人原為陳振國，嗣變更為林志東，業據本院裁 定命其新任代表人承受訴訟。
三、本件事實經過：
上訴人於106年1月10日，向被上訴人申請辦理連江縣南竿鄉 介壽段947地號土地（下稱947地號土地，面積為459.01平方 公尺）其中33.08平方公尺(換算權利範圍為7,207/100,000)
重測後暫編為947(1)地號之公有土地（下稱947(1)地號土地 ）之返還登記案，收件字號為106年連地登還字第170號登記 申請書（下稱系爭申請書）。被上訴人審查後以108年8月7 日連地登駁字第000179號駁回通知書駁回申請（下稱原處分 ），駁回理由略以947(1)地號土地涉及公私共有之共有型態 土地，由共有人外之第三人僅就公有土地部分申請共有土地 返還案件，惟公有土地應有部分並非存在於共有物之特定部 分，乃抽象存在於共有物上任何一點。故上訴人指測範圍與 他人重疊涉及私權爭執，爰依土地登記規則第57條第1項第3 款規定予以駁回。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，提起 行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被上訴 人應依上訴人系爭申請書，將947(1)地號土地登記為公有之 部分，依馬祖地區土地申請返還實施辦法第9條之法定程序 ，做成移轉登記為上訴人所有之行政處分。經臺北高等行政 法院（下稱原審）以109年度訴字第210號判決（下稱原判決 ）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
四、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯暨參加人之陳述， 均引用原判決之記載。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)上訴人主張947(1)地號土地為其祖父甘細爐在清朝末年就以 所有的意思和平繼續占有土地，並以祖厝照片與父母親戶籍 謄本為證。惟查上開照片無法看出與上訴人主張的947(1)地 號土地之祖厝有何種關係。該祖厝難以認定是否為參加人連 江縣南竿鄉公所67年3月4日召開「連江縣南竿鄉介壽村興建 菜市場民地徵用研討會」會議紀錄（下稱系爭會議紀錄）所 載甘金法的木屋。又如祖厝就是前開甘金法木屋，仍無法證 明947(1)地號土地由甘細爐原始取得所有權的事實。而上訴 人於訴願階段所提出標示其所欲申請登記之土地之照片，也 無從以之認定該土地等同於947(1)地號土地，且由甘細爐取 得所有權，並由甘金法繼承之事實。
(二)上訴人另提出陳金城所出具105年6月13日土地四鄰證明書。 內容與其他2份四鄰證明書之內容有所不同。其一由陳嬌妹 所提供101年12月14日四鄰證明書，所證明的使用土地方式 ，卻分別是種瓜果、豬舍、廁所，與住宅，兩者差異甚大， 故難單憑該四鄰證明書證明其所載事項之真實性。至於其二 由陳秀華、陳開發所出具的未載日期四鄰證明書，則是用以 證明上訴人2人自39年起確實在上列土地用作豬舍、耕種使 用，惟上訴人甘財寶於39年始出生，上訴人甘子宏48年始出 生，豈有可能自39年起有任何占有之事實。綜上，上開3份 四鄰證明書，既有與事實不符、互相衝突之情形，實難以之
作為有利上訴人之認定。
(三)至於系爭會議紀錄可知當時甘金法在該處應僅有木屋所在土 地之所有權（重編為南竿鄉介壽段927地號土地，其中，100 年5月間再被分割為927及927-1地號兩筆，下稱為927地號土 地），並無所稱豬舍、廁所、種植作物等甘金法擁有所有權 之947(1)地號土地可以提供政府作為市場使用，故系爭會議 紀錄並無法證明有任何豬舍、廁所、種植作物之土地屬於甘 金法所有，也無法證明947(1)地號土地原屬無主土地，並由 甘細爐占有而原始取得所有權的事實。因此，離島建設條例 第9條第6項規定要件，上訴人無法證明。
(四)連江縣政府曾經於65年間即辦理土地總登記，甘金法當時僅 就927地號土地辦理所有權登記，若甘金法認為947地號或94 7(1)地號土地為其所有，衡諸常情，自應一併申請登記為所 有。且之後連江縣政府持續公告辦理土地所有權登記，但上 訴人方面始終未曾辦理登記，實難認上訴人就947地號或947 (1)地號土地有所有權。故上訴人主張為947(1)地號土地原 所有權人之繼承人身分，依離島建設條例第9條第6項規定， 向被上訴人申請返還947(1)地號土地，於法不合，被上訴人 以原處分否准，並無違誤。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，於法尚無違誤，茲 補充論斷如下：
(一)民法物權編於18年11月30日制定公布，19年5月5日施行，其 中第769條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他 人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770條規 定：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不 動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有 人。」19年2月10日制定公布，19年5月5日施行之民法物權 編施行法第3條第1項規定：「民法物權編所規定之登記，另 以法律定之。」第7條規定：「民法物權編施行前占有不動 產而具備民法第769條或第770條之條件者，自施行之日起， 得請求登記為所有人。」第8條規定：「依法得請求登記為 所有人者，如第3條第1項所定之登記機關尚未設立，於得請 求登記之日，視為所有人。」是可知，取得時效是無權利人 以行使其權利之意思繼續行使該權利，經過一定期間後遂取 得其權利的制度，具體而言，是無權利人繼續以一定狀態占 有他人之物，經過法定期間而取得其所有權，或繼續以一定 狀態行使所有權以外之財產權，經過法定期間而取得其權利 之制度。
(二)土地法第10條第1項規定：「中華民國領域內之土地，屬於 中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土
地。」(19年6月30日制定公布時為第7條前段，原用語為「 中華民國國民全體」，35年4月29日修正公布為現行法）。 第36條規定：「(第1項)地籍除已依法律整理者外，應依本 法之規定整理之。(第2項)地籍整理之程序，為地籍測量及 土地登記。」第38條規定：「(第1項)辦理土地登記前，應 先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法 規定辦理土地總登記。(第2項)前項土地總登記，謂於一定 期間內就直轄市或縣（市）土地之全部為土地登記。」(35 年4月29日修正公布時，第2項原用語為「市縣土地」）第48 條規定：「土地總登記，依左列次序辦理。一、調查地籍。 二、公布登記區及登記期限。三、接收文件。四、審查并公 告。五、登記發給書狀并造冊。」第51條前段規定：「土地 總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之 。」(35年4月29日修正公布時為第51條第1項前段）。第54 條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條 之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地 四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」
(三)查馬祖地區於45年間成立戰地委員會，實施軍政一元領導及 軍事管制，迄81年11月7日終止戰地政務。62年7月31日在連 江縣政府民政科下設地政股辦理登記業務，65年間則開始辦 理土地總登記，惟於法未盡相符，俟戰地政務結束，於82年 7月1日成立連江縣地政事務所後，始實施地籍整理。因馬祖 地區土地問題較屬特殊，為維護該地區原土地所有人或合於 民法物權編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人申請 返還土地權益，協助解決當地土地問題，落實還地於民政策 ，103年1月8日修正公布離島建設條例第9條第6項及第7項： 「(第6項)馬祖地區之土地，自民國38年起，非經有償徵收 或價購等程序登記為公有，致原土地所有人或合於民法物權 編施行法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權 ，土地管理機關已無使用土地之必要者，應自本條例中華民 國102年12月20日修正施行之日起5年內，依原土地所有人、 視為所有人或其繼承人之申請返還土地；土地管理機關有繼 續使用土地之必要者，應依法向原土地所有人、視為所有人 或其繼承人辦理徵收、價購或租用。其已依金門馬祖東沙南 沙地區安全及輔導條例提出請求經駁回者，得再依本條例之 規定提出申請。(第7項)前項返還土地實施辦法由行政院定 之。」
(四)行政院依離島建設條例第9條第7項規定授權訂定之馬祖地區 土地申請返還實施辦法第3條規定：「(第1項)地政機關受理 申請返還土地之案件，其處理程序如下：一、收件。二、計
徵規費。三、指界測量。四、會商土地管理機關。五、審查 。六、公告。七、異議處理。八、登記。九、繕發書狀。十 、異動整理。十一、歸檔。(第2項)前項第4款規定之地政機 關會商土地管理機關，土地管理機關應於2個月內，就指界 測量確定位置之申請返還土地，查明有無屬徵收、價購取得 及確認使用土地之必要者。(第3項)第1項第5款規定之審查 ，必要時地政機關得徵詢地方公正人士及耆老之意見，作為 審查之參考。」第4條規定：「(第1項)申請人申請返還土地 案件，應提出下列文件：一、土地複丈申請書及登記申請書 。二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明文件。四、 其他依法令應提出之證明文件。(第2項)申請人為原權利人 之繼承人時，並應提出土地登記規則第119條規定之文件。 」第5條規定：「(第1項)前條第1項第2款所稱登記原因證明 文件，指下列文件之一：一、被政府機關登記為公有前持有 之土地所有權狀或契據。二、連江縣地政機關62年7月31日 成立前，已依民法完成時效取得之證明文件。三、其他足以 證明取得所有權之有關文件。(第2項)前項第2款之證明文件 ，得由占有期間一人以上之四鄰證明人或村(里)長出具證明 書證明之。該四鄰證明人，於占有人占有期間，需繼續為該 占有地附近土地或房屋之所有權人或使用人。(第3項)出具 證明書之四鄰證明人或村(里)長，於被證明之事實發生期間 ，應設籍於申請返還土地所在或毗鄰之村（里）且具有行為 能力。證明書應載明係證明人親自觀察之具體事實，而非推 斷之結果，證明人並應親自到場或檢附其印鑑證明書。證明 人證明之占有期間戶籍如有他遷之情事者，申請人得另覓證 明人補足之。」第8條規定：「（第1項）申請返還土地案件 ，經審查結果，有土地登記規則第56條各款情形之一者，應 通知申請人於接到通知書之日起15日內補正；有土地登記規 則第57條第1項各款情形之一者，應以書面敘明理由及法令 依據駁回。……」土地登記規則第57條規定：「(第1項)有下 列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據 ，駁回登記之申請：……二、依法不應登記。三、 登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權 利關係人間有爭執。四、逾期未補正或未照補正事項完全補 正。(第2項)申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提 起訴願。(第3項)依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司 法機關裁判或以訴訟外紛爭解決機制處理。」
(五)承前之說明，離島建設條例第9條第6項所稱之「原土地所有 人或其繼承人」係指已完成土地登記取得所有權之人(包括 以時效取得為原因而完成登記者)或其繼承人，其依此事由
申請返還土地時，需提出被政府機關登記為公有前持有之土 地所有權狀或契據或其他足以證明取得所有權之有關文件。 至於有占有之事實，而合於取得時效之要件，惟尚未完成土 地登記取得所有權之人，其則享有土地所有權登記請求權， 而為該條項所稱之「視為所有人」，該「視為所有人或其繼 承人」，應提出連江縣地政機關62年7月31日成立前，已依 民法完成時效取得之證明文件，而此證明文件，得由占有期 間村(里)長出具證明書證明之，亦得由占有期間，繼續為該 占有地附近土地或房屋之所有權人或使用人之四鄰證明人， 出具證明書證明之。
(六)經查，947地號土地在67年9月1日為姜灼仙辦理所有權第一 次登記，權利範圍為1/19，其餘權利範圍18/19則並未辦理 登記，並於完成無主土地公告及代管程序後，於100年9月7 日登記為國有財產，復於101年3月7日以有償撥用方式辦理 所有權移轉登記給連江縣南竿鄉；上訴人於106年1月10日向 被上訴人申請就947地號土地，其中公有土地部分即權利範 圍18/19，換算面積為459.01平方公尺部分，辦理重測後面 積33.08平方公尺，換算權利範圍為7,207/100,000，暫編為 947⑴地號之公有土地之返還登記案，經被上訴人依土地登記 規則第57條第1項第3款規定作成原處分予以駁回，理由略以 947⑴地號土地涉及公私共有之共有型態土地，由共有人外之 第三人僅就公有土地部分申請共有土地返還案件，惟公有土 地應有部分並非存在於共有物之特定部分，乃抽象存在於共 有物上任何一點，故上訴人指測範圍與他人重疊涉及私權爭 執，爰予以駁回等情，為原判決依法確定之事實，核與卷內 證據資料相符，為本院判決之基礎。是以上訴人所申請辦理 返還之土地係947地號土地中公有之應有部分，且該應有部 分登記為公有，係出自完成無主土地公告及代管程序後所為 ，是該公有之應有部分應無不符前揭離島建設條例第9條第6 項規定之「馬祖地區之土地，自民國38年起，非經有償徵收 或價購等程序登記為公有」之要件。至原處分以947⑴地號土 地涉及公私共有之共有型態土地，上訴人指測範圍與他人重 疊涉及私權爭執，固非全然無據，惟依前述，離島建設條例 第9條第6項之立法，源起於馬祖地區土地問題較屬特殊，為 維護該地區原土地所有人或合於民法物權編施行法第9條規 定之視為所有人或其繼承人申請返還土地權益，協助解決當 地土地問題，落實還地於民政策，人民如能證明該土地之登 記公有部分，合於「致原土地所有人或合於民法物權編施行 法第9條規定之視為所有人或其繼承人喪失其所有權，土地 管理機關已無使用土地之必要」之要件，非不得依該規定請
求返還，至所取得公有之應有部分，將來或可透過共有物分 割之方式，各自享有獨立的所有權，或保持分別共有，此屬 另一問題，是以解釋上不應逕將公私分別共有之土地即予排 除於還地之範圍之外，況上訴人所申請之標的並不含私有部 分，原處分以涉及私權爭執予以否准，未就上訴人是否合於 時效取得之要件予以審酌，於法即有未合，先予指明。(七)按「行政法院應依職權調查事實關係」、「行政法院應依職 權調查證據」、「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及 調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽」、「 得心證之理由，應記明於判決。」「理由項下，應記載關於 攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」固為行政訴訟法 第125條第1項、第133條、第189條第1項、第3項及第209條 第3項所明定。惟事實審行政法院對於訴訟之判決基礎事實 ，如已依職權調查完足之證據資料，經斟酌辯論意旨及調查 證據之結果，並於判決敘明其判斷之心證理由，就其他無關 裁判基礎之證據方法未予調查，倘無違反經驗法則、論理法 則或其他證據法則，縱使其證據取捨與當事人所希冀者不同 ，致認定之事實亦異於當事人之主張，仍不得謂為原判決違 反行政訴訟法第133條及第189條規定，或判決不備理由之違 背法令情形。經查，系爭會議紀錄提議事項：五、甘金法君 木屋拆除後由本村負責補償5萬元並請政府給予貸款16萬元 配合市場8幢住宅西南側銜接興建2層鋼筋樓房1幢。可知 當時甘金法在該處應僅有木屋所在土地之所有權即927地號 土地，並無所稱豬舍、廁所、種植作物等甘金法擁有所有權 之947⑴地號土地可以提供政府作為市場使用；上訴人於原審 起訴主張947⑴地號土地為其祖父甘細爐在清朝末年就以所有 的意思和平繼續占有土地，由其父甘金法繼承，並以祖厝照 片與父母親戶籍謄本為證，惟查，上開照片並沒有與947⑴地 號土地所在位置可以互相比對之對照說明，上訴人所標示的 祖厝、廁所、豬舍，也無從自此照片予以認定屬實；上訴人 另提出陳金城之戶籍謄本、戶籍登記簿，可知陳金城出生於 28年，其所出具105年6月13日土地四鄰證明書，內容略以： 證明甘金法於52年1月至62年1月，以所有之意思和平占有未 登記土地，坐落947⑴地號土地，其占有之始為善意並無過失 ，申請所有權登記，被繼承人甘金法確實經陳金城親自觀察 在上列土地用作種瓜果、豬舍、廁所使用等語，然此與上訴 人之前所提供的後述其他2份四鄰證明書之內容有所不同， 其一由陳嬌妹所提供101年12月14日四鄰證明書，用以證明 甘金法於50年7月至62年7月，以所有之意思和平占有未登記 土地，座落947地號土地，其占有之始為善意並無過失，申
請所有權登記，被繼承人甘金法確實在上列土地用作住宅使 用等語，由陳金城與陳嬌妹出具的四鄰證明書相對照，其等 所見證的時間分別是52年1月至62年1月與50年7月至62年7月 ，相差不多，但所證明的使用土地方式，卻分別是種瓜果、 豬舍、廁所，與住宅，兩者差異甚大，實難想像為何兩人在 同一段時間所觀察到的土地使用方式差異如此之大，故難單 憑該四鄰證明書證明其所載事項之真實性，至於其二由陳秀 華、陳開發所出具的未載日期四鄰證明書，則是用以證明上 訴人2人自39年起，以所有之意思和平占有未登記土地，坐 落947地號土地，其占有之始為善意並無過失，申請所有權 登記，上訴人2人確實在上列土地用作豬舍、耕種使用等語 ，惟上訴人甘財寶於39年始出生，上訴人甘子宏48年始出生 ，豈有可能自39年起有任何占有之事實，上開3份四鄰證明 書，既有與事實不符、互相衝突之情形，實難以之作為有利 上訴人之認定；是上訴人所舉事證不足以證明947⑴地號土地 為甘細爐、甘金法所有，故上訴人主張其係947⑴地號土地原 所有權人之繼承人，依離島建設條例第9條第6項規定，向被 上訴人申請返還947⑴地號土地，於法不合，被上訴人予以否 准，並無違誤等情，已經原審依調查證據及辯論結果，詳述 得心證之理由，經核與卷內證據尚無不符，無違反經驗法則 、論理法則或其他證據法則，則依上開說明，原判決維持被 上訴人所為之駁回申請之決定，並無不合。上訴意旨就原判 決已經詳為論述及指駁之事項，復執陳詞為爭議，主張上訴 人早於110年6月16日之辯論意旨狀指出卷內3份四鄰證明書 並無矛盾且與事實相符，但原判決並未說明相關攻擊防禦方 法不可採之理由，又未依職權傳喚陳秀華、陳開發、陳嬌妹 及陳金城以確認其書寫之真意，復未依上訴人聲請傳喚證人 林其棟，且未說明不傳喚之理由，已違反行政訴訟法第125 條、第189條第1項、第3項及同法第209條第3項規定，而有 同法第243條第1項判決不適用法規及同法第243條第2項第6 款判決不備理由之當然違背法令云云，無非係其個人主觀見 解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，即 無可採。
(八)綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違背法令情 事，至原判決其餘贅述理由，無論當否，要與判決結果不生 影響。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非有理 由。
七、結論：本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第 98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段， 判決如主文。
中 華 民 國 112 年 12 月 28 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 如 琪
法官 陳 文 燦
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 12 月 28 日 書記官 徐 子 嵐