臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第七庭
110年度訴字第929號
112年11月2日辯論終結
原 告 吳浚銨
被 告 交通部高速公路局
代 表 人 趙興華（局長）
訴訟代理人 林建聰
陳燕輝
吳昱志
上列當事人間有關補償事務事件，原告不服交通部中華民國110
年6月18日交訴字第1100006379號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請 求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條 第1項、第3項第2款分別定有明文。本件起訴時，原告訴之 聲明原為：「廢棄訴願決定後發回訴願委員會更審，或廢棄 訴願決定判命准許原告依法申請之補償金，並命行政機關公 務員依法行政履行義務准許補償。」，有行政訴訟狀1份(見 本院卷第11頁)在卷可參。嗣於訴訟程序中，迭經原告數次 變更及追加，最後變更及追加聲明為：「一、原處分及訴願 決定均撤銷。二、被告應就原告之申請，就原告所有坐落○○ 縣○○鎮○○○段972-2地號土地，作成以新臺幣(下同)5,164萬2 ,000元補償原告之行政處分。」(見本院卷第270頁)。經核 原告上揭訴之變更及追加，其請求基礎事實同一，與行政訴 訟法第111條第3項第2款規定尚難謂未合，且無礙於訴訟終 結及被告防禦，爰予准許。
貳、事實概要：
一、緣原告以其所有坐落○○縣○○鎮○○○段972-2地號土地(下稱系
爭土地，位於國道3號西湖大甲路段北上里程139k+600至139 k+622路權邊)，為被告即改制前交通部臺灣區國道新建工程 局(於民國107年2月12日與交通部臺灣區國道高速公路局整 併為被告)為興建國道3號西湖大甲段工程於87年間徵收同段 972-1地號土地之接連土地，嗣於92年1月17日國道3號公告 後龍中港段暨快官草屯段(下稱系爭高速公路)通車。原告認 因徵收土地使用使系爭土地價值減損，以106年9月30日申請 書、106年11月6日異議書，依土地法第216條規定請求被告 給予相當補償，案經被告以106年11月23日路字第000000000 0號函(下稱106年11月23日函)予以否准。二、原告再以109年12月25日聲明狀及申請狀、110年1月5日申請 狀及刑事告訴狀就同一事項為請求及陳情，並經被告以110 年2月22日路字第0000000000號函(下稱原處分)函覆原告， 內容略以「…有關地價減損之補償，本局業以106年11月23日 路字第0000000000號函復臺端略以：『……土地法第216條規定 ：『徵收之土地，因其使用影響於接連土地，致不能為從來 之利用，或減低其從來利用之效能時，該接連土地所有權人 ，得要求需用土地人為相當補償。』依臺端106年9月30日申 請書及106年11月6日異議書所附土地使用現況資料顯示，土 地仍為從來之使用，無不能為從來之利用，或減低其從來利 用效能之實證。又依行政程序法第131條：『公法上之請求權 ，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間 不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外， 因十年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然 消滅。』，查國道3號苗栗縣通霄鎮路段(按指系爭高速公路)工 程開工日期為90年7月1日，通車日期為92年1月17日，臺端依土 地法要求相當補償，已逾請求權時效，於法無據，臺端所請 事項本局歉難辦理，尚請諒察。』在案（諒達）；臺端依土 地法第216條請求相當補償之權利，亦不因行政程序法第131 條第1項於102年5月22日修正公布，將人民所享有之公法上 請求權消滅時效修正為10年，而恢復其效力。」原告不服提 起訴願，經訴願駁回及不受理後，遂提起本件行政訴訟。參、原告主張：
一、系爭高速公路通車後，系爭土地於109年1月23、24、25日經 由苗栗縣環保局噪音測量超標，系爭土地欲出售均因噪音而 無人購買，亦無法繼續飼養蜜蜂，而受有地價減損及土地之 使用受到影響，乃依土地法第216條聲請補償。二、本件噪音超標侵害為連續性、侵害影響迄今尚未中止，應自 發生損害之時起算請求權時效，依行政程序法第131條規定 時效期間為10年，則上開請求權時效應至109年1月25日止(1
0年)，故本件其請求103年5月至109年元月間之損害補償， 並未罹於請求權時效。
三、並聲明：
㈠原處分及訴願決定均撤銷。
㈡被告應就原告之申請，就原告所有系爭土地作成以5,164萬2, 000元補償原告之行政處分。
㈢訴訟費用由被告負擔。
肆、被告則以：
一、本件原告係以系爭土地於86年徵收後有土地法第216條第1項 規定所稱致不能為從來之利用或減低其從來利用之效能之事 由請求補償，其請求權依行政程序法第131條之規定，已罹 於10年時效期間，106年11月23日函已記明教示規定，然原 告未提起行政救濟，原告於109年、110年陸續又申請主張請 求權，被告以原處分告知原告請求權已罹於時效消滅，原處 分僅為觀念通知非行政處分，交通部乃以原處分為觀念通知 非行政處分、原告據以提起訴願於法未合為由駁回。二、原告前曾以噪音問題認受有財產及精神上等損失為由於106 年間向被告所屬中區養護工程分局提起國家賠償訴訟（其中 一項訴求為系爭土地無法出租及利用），經臺灣高等法院臺 中分院以107年度上國字第12號民事判決駁回，原告復提起 上訴，又經同法院107年度上國字第12號民事裁定以上訴不 合法為由，駁回上訴確定在案，本件原告之訴為無理由。三、並聲明：
㈠原告之訴駁回。
㈡訴訟費用由原告負擔。
伍、兩造不爭之事實及爭點：
一、如事實概要欄所述之事實，有原告106年9月30日申請書（見 訴願卷卷一第154頁）、原告106年11月6日申請書（見訴願 卷一第155、156頁）、原告109年12月25日申請書（見訴願 卷一第100至107頁）、原告110年1月5日申請書（見訴願卷 一第121、122頁）、內政部87年1月8日台(87)內地字第8612 780號函（見原處分卷一第2、3頁）、苗栗縣政府87年2月24 日87府地用字第20336號公告（見原處分卷一第4、5頁）、1 06年11月23日函（見原處分卷一第6、7頁）、原處分（見原 處分卷一第8、9頁）、本件訴願決定（見原處分卷一第11至 17頁）、被告編年大事紀(見本院卷第291至293頁)、交通部 臺灣區國道新建工程局106年11月2日國工局工字第00000000 00號函(見本院卷第299至303頁)各1份附卷可稽，且為兩造 所不爭執，堪信為真實。
二、兩造之爭點厥為：
㈠原告主張土地法第216條第1項之請求權，是否罹於請求權時 效?
㈡原告主張依土地法第216條規定，被告應補償5,164萬2,000元 與原告，是否有理由?
陸、本院之判斷：
一、因土地徵收之終極目的，係在將被徵收土地提供公益事業使 用，故被徵收土地之「使用」與「徵收」間，具有密切不可 分之連續關聯性。於是學理上，將興辦公益事業所生之損失 ，包括「徵收損失」及「事業損失」，「徵收損失」係取得 興辦公益事業所需之必要土地或建築改良物，實施徵收之計 ，伴隨而生之直接損失；至於「事業損失」，乃因興辦公益 事業，使用該徵收土地時，所生不可避免之不利益，屬徵收 損失以外之損失或損害而言。此二類型損失補償，雖均屬公 法上損失補償之一環，但事業損失補償係獨立於徵收損失補 償之另一補償類型，係行政機關因事實行為對私人財產權造 成偶發、非本意且不可預見之附帶效果之侵害，而該效果幾 與徵收相同，基於權利保護之完整性與負擔平等原則，故亦 應如同徵收一樣予以補償，土地法第216條所定之補償，即 因徵收之土地為提供事業使用，致使接連土地產生損失而予 以填補之制度；其性質屬上述之「事業損失補償」，亦稱為 「接連地補償」。依該條規定，其補償具備之下列要件：㈠ 須與徵收土地為接連土地；㈡損失之發生須因徵收土地之使 用所致者；㈢接連土地須不能為從來之利用或減低其從來利 用之效能。而該請求權時效期間，因土地法未予明定，自應 適用行政程序法第131條之規定，其消滅時效，應自徵收土 地之使用，致接連土地之利用受影響時起算(參陳立夫著接 連地損失補償：土地法第216條，台灣環境與土地法學雜誌 ，14期，2015年2月，第17至24頁)。另於判斷接連地究有無 「不能為從來之利用」、或「減低其利用之效能」時，參酌 憲法保障財產權之精神，與最高行政法院79年判字第1681號 判例意旨，自應以徵收使用時，接連土地之使用狀況有無受 影響以為斷(最高行政法院96年度判字第1706號判決意旨參 照)。
二、次按行政程序法第131條第1項原規定：「公法上之請求權， 除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」102年5月2 2日修正公布為「公法上之請求權，於請求權人為行政機關 時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權 人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。 」同條第2項則規定：「公法上請求權，因時效完成而當然 消滅。」。
三、本院認原告主張土地法第216條第1項之請求權，已罹於請求 權時效，理由如下：
㈠查本件原告於106年9月30日、106年11月6日、109年12月25日 、110年1月5日均以土地法第216條規定之「接連地補償」請 求權向被告請求補償，又系爭土地屬為興建國道3號西湖大 甲段工程於87年間徵收同段972-1地號土地之接連土地，且 系爭高速公路於92年1月17日通車等情，有被告編年大事紀( 見本院卷第291至293頁)、交通部臺灣區國道新建工程局106 年11月2日國工局工字第0000000000號函(見本院卷第299至3 03頁)各1份附卷可考，此部分事實已堪認定。 ㈡次查，本件原告自承：系爭高速公路通車後所產生噪音使其 就系爭土地不能為從來利用、減低來從來使用(包括無法放 養蜜蜂、無人願購買系爭土地)，通車後被告曾施作隔音牆 、改成更軟的路面、種樹，但都沒有效果，噪音還是超標等 語(見本院卷第271至273頁)，且96年11月及98年3月有施作 長度77公尺之金屬板隔音牆，被告所屬中區養護工程分局分 別於103年4月、103年9月，施作隔音牆後側邊坡植栽種植作 業、139K+174~139K+900路段全車道減噪多孔隙瀝青混凝土 路面工程等語，此有被告所屬中區養護工程分局110年9月10 日中工字第0000000000號函1份(見本院卷第137至138頁）、 106年11月23日函1份(見原處分一卷第6至7頁）在卷可參。 ㈢綜上可知，原告既主張自92年1月17日系爭高速公路通車後， 即因噪音無法在系爭土地上飼養蜜蜂或出售系爭土地，且被 告嗣於96年、98年、103年間仍陸續施作減少噪音工程(包括 作隔音牆、側邊坡植栽種植等)，參以原告自斯時即知悉此 事實，且無不可行使土地法第216條所定「接連地補償」請 求權之情事，揆諸上開意旨，本件「接連地補償」請求權之 消滅時效，應自徵收土地之使用，致接連土地之利用受影響 時(即自系爭高速公路通車日92年1月17日)起算請求權時效 ，然原告迄106年9月30日、106年11月6日、109年12月25日 、110年1月5日始向被告請求「接連地補償」，已罹於修正 前行政程序法第131條第1項規定之5年抑或修正後行政程序 法第131條第1項後段規定之10年請求權時效。四、本院認原告主張依土地法第216條規定，被告應補償5,164萬 2,000元與原告，亦無理由，理由如下：
㈠被告為需用土地人，且系爭土地與徵收土地為接連土地等情 ，有內政部87年1月8日台(87)內地字第8612780號函（見原 處分卷一第2、3頁）、苗栗縣政府87年2月24日87府地用字 第20336號公告（見原處分卷一第4、5頁）、106年11月23日 函（見原處分卷一第6、7頁）在卷可考。
㈡按噪音管制區劃定作業準則第2條規定：噪音管制區劃分為四 類，依其土地使用現況、行政區域、地形地物、人口分布劃 分之：第一類噪音管制區：環境亟需安寧之地區。第二類噪 音管制區：供住宅使用為主且需要安寧之地區。第三類噪音 管制區：以住宅使用為主，但混和商業或工業等使用，且需 維護其住宅安寧之地區。第四類噪音管制區：供工業或交通 使用為主，且需防止噪音影響附近住宅安寧之地區。而高速 公路係穿越各縣市所生音源，性質上本有不同，故就大眾運 輸系統實有另行制訂不同標準之必要；且經主管機關綜合環 境評估、工程技術、醫學領域之專業，而就高速公路依第一 類至第四類管制區各制訂管制標準，而第一類、第二類噪音 管制區分別為環境亟需安寧、供住宅使用為主且需要安寧之 地區，99年1月21日行政院環境保護署環署空字第000000000 00號令、交通部交路字第0000000000號令會銜訂定發布「陸 上運輸系統噪音管制標準」全文9條，並自發布日施行；其 中第5條專就高速公路交通噪音定有管制標準，管制標準為 「小時均能音量」，就第一類、第二類管制區小時均能音量 管制標準為早、晚70分貝，日間74分貝、夜間67分貝（下稱 系爭管制標準），而系爭管制標準既係針對高速公路製造之 噪音是否為社會一般可容忍之程度所制定，則本件自應適用 系爭管制標準。經查：
⒈苗栗縣政府環境保護局(下稱環保局)於下列時段測定系爭土 地噪音超過系爭管制標準：103年5月30日22時至23時(超過0 .9分貝)、23時至24時(超過0.1分貝)，103年6月1日19至20 時(超過1.4分貝)、22至23時(超過1.7分貝)、23至24時(超 過1.2分貝)，103年6月2日0時至1時(超過0.1分貝)、22時至 23時(超過1.4分貝)、23時至24時(超過0.6分貝)，103年6月 3日6時至7時(超過1分貝)，109年1月24日2時至3時(超過0.9 分貝)、3時至4時(超過1分貝)、4時至5時(超過1.5分貝)、6 時至7時(超過6.2分貝)、20時21時(超過0.1分貝)、21時至2 2時(超過0.4分貝)、22時至23時(超過2.9分貝)、23時至24 時(超過1.8分貝)，109年1月25日0時至1時(超過1分貝)、1 時至2時(超過1.1分貝)、2時至3時(超過0.2分貝)、3時至4 時(超過0.4分貝)、4時至5時(超過2分貝)、5時至6時(超過0 .7分貝)、6時至7時(超過2.1分貝)、20時至21時(超過2.3分 貝)、21時至222時(超過3.7分貝)、22時至23時(超過3.8分 貝)、23時至24時(超過3.1分貝)等情，有環保局噪音測定報 告3份（見本院卷第63至64、65、66、311至319頁）在卷可 考，可認系爭土地於103年5月30日、6月1至3日及109年1月2 4、25日上開時段出現噪音超標之情形。
⒉觀諸卷附105年9月至106年9月間北勢窩段7筆土地交易實價登 錄結果（見本院卷第333至357頁）、「影響地價區域因素評 價基準表（土地徵收補償市價查估用）」影響住宅用地區域 評價基準表（見本院卷第309頁）、101年1月至112年12月系 爭土地附近土地交易實價登錄查詢結果(見本院卷第245頁) 、101年1月至112年12月系爭土地上建物門牌○○縣○○鎮○○里0 0○0號房屋(下稱系爭房屋)附近房屋交易實價登錄查詢結果( 見本院卷第247頁)各1份，至多證明系爭土地附近土地或房 屋之交易價格，尚難遽以認定系爭土地價值之升降；又系爭 土地自系爭高速公路通車後92年1月公告現值為450元(每平 方公尺)，其後為360元至420元(每平方公尺)不等，申報地 價自93年1月為80元(每平方公尺)，其後至111年1月為75.2 元至80元(每平方公尺)不等等情，有內政部地政司系爭土地 歷年公告現值、申報地價查詢資料1份(見本院卷第263至265 頁)在卷可考，上開資料固可證明系爭土地公告現值、申報 地價歷年價格容或下降，然土地價值之升降、無法出售影響 原因諸多(包括鄰地使用狀況、出入道方便性、附近有無新 增重大公共建設等)，原告所提上開資料僅得證明系爭土地 於103年5月30日、6月1至3日及109年1月24、25日上開時段 噪音超標之情形，然是否足以證明系爭土地自系爭高速公路 通車後均有噪音超標之情，已有可疑，則系爭土地縱有公告 現值、申報地價容或下降，尚無從證明因系爭高速公路通車 噪音所致。
⒊再觀諸卷附臺灣養蜂協會統計數據1份（見本院卷第321至323 頁），係養蜂戶之平均飼養箱數，無法證明原告於系爭高速 公路通車前實際飼養箱數為何；又依卷附農民出售農產物收 據、60個箱子照片各1份（見本院卷第325至331頁），尚不 足證明原告於系爭高速公路通車前飼養蜜蜂箱數為何，亦無 法證明原告因系爭高速公路通車之噪音而不能為從來之飼養 蜜蜂利用，或減低其飼養蜜蜂利用之效能。
㈢綜上所述，縱系爭土地於上開時段確有噪音超標之情形，然 本件或無法證明損失之發生與系爭高速公路通車噪音所致者 ，或無法證明系爭土地不能為從來之利用或減低其從來利用 之效能，則原告主張依土地法第216條規定，被告應補償5,1 64萬2,000元與原告，並無理由，原告請求被告作成上開補 償之行政處分，即屬無據。
五、原告下列主張不可採之理由：
㈠原告固請求鑑定土地價值減損之金額、傳喚證人湯○玉等人， 以證明系爭土地因噪音價值減損、無法出售之事，然土地價 值土地價值之升降、無法出售影響原因諸多，故縱經鑑定土
地價值有所減損，仍無法證明該減損發生與系爭高速公路通 車噪音之因果關係，故本院認無調查之必要。
㈡系爭土地於上開時段噪音超標之情形業經認定如前，已無訊 問環保局人員證明系爭土地於上開時段檢測噪音超過管制標 準之必要。
六、綜上所述，原告所訴各節，均無可採。從而，原告之土地法 第216條第1項請求權已罹於時效，且無法證明原告主張損失 之發生與系爭高速公路通車噪音所致者，或系爭土地不能為 從來之利用或減低其從來利用之效能，則原告主張依土地法 第216條規定，請求被告應作成補償其5,164萬2,000元之行 政處分，原處分予以否准，並無違法；訴願決定理由雖有不 同，然其結論尚無不合，自應併予維持。原告訴請如訴之聲 明所示，為無理由，應予駁回。
陸、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料， 經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結 果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
柒、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 11 月 30 日 審判長法 官 鍾啟煌
法 官 李毓華
法 官 蔡如惠
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 11 月 30 日 書記官 陳湘文