臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第一庭
112年度全字第50號
聲 請 人 林○良
訴訟代理人 陳宜均 律師（法扶律師）
相 對 人 桃園市選舉委員會
代 表 人 蘇俊賓（主任委員）
訴訟代理人 邱瑞朝
謝欣蓉
相 對 人 中央選舉委員會
代 表 人 李進勇（主任委員）
訴訟代理人 顏碧志 律師
輔助參加人 法務部
代 表 人 蔡清祥（部長）
訴訟代理人 劉興國
陳信价
上列當事人間聲請假處分事件，本院裁定如下：
主 文
相對人桃園市選舉委員會於本案行政訴訟確定前，應暫先准予於
聲請人所在法務部矯正署臺北監獄內，設置第16任總統、副總統
與第11屆立法委員選舉之投票所或其他適當方法，供聲請人行使
前開選舉之投票權。
聲請訴訟費用由相對人桃園市選舉委員會負擔。
理 由
一、緣相對人中央選舉委員會（下稱相對人中選會）定於民國11
3年1月13日辦理第16任總統、副總統選舉及第11屆立法委員
選舉（下合稱系爭選舉）。聲請人為年滿20歲之國民，現於
法務部矯正署臺北監獄（下稱臺北監獄）執行，戶籍於108
年12月遷入臺北監獄，無其他遭剝奪選舉投票權之情形，為
系爭選舉之選舉權人，惟先前未能實際行使投票權。聲請人
委由社團法人監所關注小組函請相對人中選會、相對人桃園
市選舉委員會（下稱相對人桃委會）於舉行系爭選舉時，在
臺北監獄設置投票所。相對人中選會以112年3月27日中選務
字第1120021603號函（下稱112年3月27日函）、相對人桃委
會以112年3月28日桃選一字第1120005309號函（下稱112年3
月28日函）覆略以：「有關監所收容人如戶籍已遷至監所，
其在戶籍地投票所投票可能方式，包括由監所戒護收容人外
出前往該監所所在地之投票所投票，惟此尚涉及法務部權責
。至如在監所內設置投票所，屬於特設投票所，即選務機關
針對特定身分之選舉人，在特定地點設置投票所，以方便行
使投票權的一種投票方式。特設投票所為不在籍投票類型之
一，考量監所情況特殊，於監所特設投票所，允應於總統副
總統選舉罷免法及公職人員選舉罷免法明文規範，以避免爭
議。」聲請人認於系爭選舉之投票日，仍難以行使投票權，
向本院提起本案訴訟(本院112年度訴字第962號選舉事件)，
並聲請定暫時狀態之處分。
二、聲請人聲請略以：
(一)聲請人為總統副總統選舉罷免法（下稱總統選罷法）、公職
人員選舉罷免法（下稱公職選罷法）所規定之系爭選舉選舉
人，入監服刑仍有憲法第17條規定之選舉權。聲請人得依總
統選罷法第53條第1項及其施行細則第24條第1項規定、公職
選罷法第57條第1項及其施行細則第30條第1項規定等保護規
範請求相對人桃委會在臺北監獄設置投票所，卻遭拒絕。如
相對人桃委會未在臺北監獄設置投票所，則聲請人無法行使
投票權，形同剝奪選舉權，依公民與政治權利國際公約（下
稱公政公約）第25條及其一般性意見第11點、第12點等，相
對人桃委會已無不作為之裁量空間，否則即違反普通、平等
等選舉原則、民主原則、國民主權原則、法律保留原則、比
例原則，因此，本件與相對人桃委會間存有爭執之公法上法
律關係。
(二)依憲法訴訟權保障、權利保護有效性、依法行政原則、行政
訴訟法第2條規定，應認預防性確認訴訟為行政訴訟法第6條
規定之類型，而聲請人得否在戶籍地行使系爭選舉之選舉權
，該法律關係涉及憲法、憲法增修條文、總統選罷法、公職
選罷法保障之選舉權，固屬公法上法律關係，亦屬系爭選舉
事務進行程序及計畫事項等。又系爭選舉規劃及監督之主管
機關為相對人中選會，故聲請人得請求確認相對人中選會有
供其行使系爭選舉之選舉權之義務，卻遭拒絕，該法律關係
之存否有爭執，是本件與相對人中選會間有爭執之公法上法
律關係存在。
(三)聲請人聲請假處分供暫時性權利保護。如未獲准許，則聲請
人於本案訴訟縱獲勝訴時，系爭選舉亦已結束，除導致聲請
人之選舉權受到無法回復之損害外，亦造成國家統治權之民
主正當性受到損害，侵害公益；若已獲准許，聲請人之本案
訴訟縱獲敗訴，相對人之損害按第15任總統、副總統選舉及
第10屆立法委員選舉計算損害，設置投票所之選務費用新臺
幣（下同）2萬1,500元占選舉總經費22億6,783萬3,000元之
比例甚微，並且實際上各地選委會設置投票所亦有少於100
人，應不致產生過多費用。
(四)相對人中選會定於113年1月13日辦理系爭選舉，又相對人桃
委會依總統選罷法施行細則第24條第1項及公職選罷法施行
細則第30條第1項規定，須於投票日15日前公告之即可。倘
等到本案訴訟確定，系爭選舉已結束，則未獲准許為定暫時
狀態處分，本案訴訟將無實益，而具急迫之危險。
(五)本件請求不論先、備位聲明，均不會使本案訴訟失去審理實
益，蓋依總統選罷法第53條及公職選罷法第57條規定，於選
舉結束後各地選委會會保存各投開票所之選票至少6個月，
如有涉訟更會延長至判決確定後3個月。如法院准許先位聲
明，縱本案訴訟敗訴，系爭選舉之票數亦可直接剔除設置在
臺北監獄投票所之選票，假處分內容因而有回復可能。就備
位聲明而言，相對人中選會仍可充分考量及評估各種供聲請
人可以實際參與系爭選舉之投票方式與規劃，作出較為適切
之決定。
(六)並聲明：
1.先位請求之事項：相對人桃委會於本案行政爭訟程序確定前
，應暫先准予於聲請人所在臺北監獄內，設置系爭選舉之投
票所或其他適當方法，供聲請人行使前開選舉之投票權。
2.備位請求之事項：於本案行政訴訟確定前，暫時確認相對人
中選會有使聲請人得以行使系爭選舉之選舉權之義務存在。
三、相對人桃委會陳述略以：
(一)相對人桃委會設置投票所，乃自選舉開始所長期累積經驗，
無違法亦無不當，聲請人僅以受刑人之身分要求修改作業流
程，於法無據而強人所難。相對人合法設置投票所，聲請人
因喪失自由無法到投票所投票，涉及矯正機關無法戒護外出
投票之考量，相對人對此無可置喙。
(二)既然矯正機關不願戒護聲請人外出投票，顯然聲請人應向矯
正機關提出申請，非請求相對人在監獄設置投票所。聲請人
請求相對人在監獄設置投票所，何以矯正機關就非得同意相
對人在監獄設置投開票所？涉及不相隸屬機關間之法定權責
，聲請人之請求已逾越相對人之法定職權，無法做到。
(三)相對人如在監獄戒護區設置投票所，因監獄本身之管制需求
，致無法由外部監督，而遭受黑箱作業之嫌疑，如不設在戒
護管制區，則矯正機關仍需派人戒護投票。且在監獄內設置
投票所如何做到當眾唱名開票?又如何召募願意在監獄工作
之選務人員，並維護選務人員安全?矯正機關人員如何同意
配槍的警察進入監獄執行勤務？監獄需有監視器，惟投票所
投開票時，依規定不得以攝影器材刺探選舉票內容，且受刑
人投票時，矯正機關人員亦無法陪同進入投票所，是否會成
為管理漏洞？再者，受刑人於投票時出現違法行為，如何移
送法辦?以上均是實際選務工作會遇到的難題，若未有法律
明文規範前，聲請人要求相對人在監獄開設投開票所，在技
術上顯不可行。
(四)如何保障受刑人選舉權，是需全國一致性辦理之事項，為中
央之權責，非相對人桃委會所能解決。與本件相同之案例，
有最高行政法院109年度裁字第1091號裁定可參，依相同之
事務應為相同之處理原則，本件聲請人之請求即顯無理由。
(五)如要談特殊性，千萬不要忘了國軍官兵，每每在選舉投票日
都需要為了保家衛國而留守軍隊維持戰備，因而無法返鄉投
票，投票權就犧牲了，選務機關對無法保障國軍官兵投票權
之事，是一個承重的壓力。試想若國軍官兵要求選務機關進
到營區設置投票所，相較聲請人因受刑人遭限制人身自由之
身分而言，國軍官兵的要求是否更為正當、合理？營區跟監
獄在形式上有封閉、管制、秘密、不對外開放等性質，所以
在營區或監獄設置投票所有其實質之困難而不可行，要解決
該問題，需例外使用到不在籍投票之方式，惟目前無明文規
定，當只得由立法機關修法或授權選務機關設置通訊投票，
否則目前依法無據，聲請人之請求自屬無理。
(六)並聲明：聲請人之聲請駁回。
四、相對人中選會陳述略以：
(一)法無明文依據得特設投票所，相對人中選會、相對人桃委會
非本案適格之相對人。聲請人主張總統選罷法第6條第1項、
第7條、第10條及其施行細則第5條規定、公職選罷法第6條
、第7條第1項、第10條、第133條及其施行細則第4條第1項
、第6條、第14條、第59條、中央選舉委員會組織法第1條、
第2條、直轄市縣市選舉委員會組織準則第1條、第2條、第6
條等規定，惟前述規定為法律明文之內容，本不待確認，亦
細譯之，屬機關權責劃分之規定，未規定相對人中選會對聲
請人負有何公法上義務。相對人中選會有無違反聲請人主張
之規定，是否負有法定之公法上義務，均屬事實問題，不得
提起確認訴訟請求確認。
(二)如本院認聲請人之先位請求無理由，則縱准予聲請人之備位
請求，亦非賦予聲請人得請求相對人中選會在特定地點設置
投票所之公法上請求權。況聲請人備位請求內容僅有確認效
力而無執行力，故聲請人在監執行，事實上無法至戶籍地投
票所投票之危險，無法以備位請求除去，欠缺即受確認判決
之法律上利益，自無權利保護必要。
(三)聲請人欲達成在監所投票之目的，以先位請求即為已足，殊
無為備位請求之必要，有違反確認訴訟補充性原則。
(四)聲請人入監服刑，事實上無法到投票所投票，乃因人身自由
受到限制所必須忍受之附帶結果，非相對人中選會有何行政
行為致聲請人受到損害，難謂相對人中選會未設法使其得以
投票，對聲請人造成何損害。現行法制並未設計得以讓受刑
人投票之制度，此為立法之選擇，並無賦予人民得對主管機
關請求應在特定地點設置投票所之公法上請求權，聲請人不
能藉由提起本案訴訟達成救濟目的，其本案權利存在之蓋然
性甚低，其聲請應予駁回。況聲請人刑之執行完畢後，即可
參與選舉投票，難認有何難以回復之損害。
(五)並聲明：聲請人之聲請駁回。
五、輔助參加人陳述略以：
(一)聲請人現於臺北監獄執行，亦設籍在臺北監獄，會送達聲請
人相關投票資料。矯正機關相關外出辦法是對受刑人在監外
作業，使受刑人改悔向上、適於社會生活之矯正處遇為目的
，不是針對投票與否而為規定，況相對人桃委會設置監外投
票所人潮車潮眾多，難以戒護至該票所投票，戒護人力捉襟
見肘，風險極高，亦依法規定，戒護人員非屬得進入投票所
之人員，無法陪同受刑人進入投票所投票，易造成社會反彈
。本件聲請人所爭執者為不得差別待遇，相對人應以受刑人
行使投票權為全盤判斷，在監所設投票所可解釋為適當之處
所，並非特設投票所，投票所也可設置在行政大樓、接見室
、會客室等監所的非戒護區。以目前狀況，最簡單方式是在
監所內設置投票所。
(二)前未曾接獲中選會通知在監所設立投票所藉以協助辦理受刑
人選舉事務，未來依法尊重中選會權責配合辦理，並認為可
以在臺北監獄設置投票所，戒護受刑人出來投票。
六、本院之判斷：
(一)按行政訴訟法第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關
係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，
得聲請為定暫時狀態之處分。」同條第3項規定：「前項處
分，得命先為一定之給付。」可知，定暫時狀態之假處分係
於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時
擴張聲請人法律地位之措施。易言之，聲請人於准許定暫時
狀態之假處分裁定後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時
狀態實現其權利，相對人亦應暫時履行其義務。惟聲請定暫
時狀態之假處分，須以有本案請求為前提，且定暫時狀態之
假處分，本即在一定範圍內會造成達到本案勝訴判決之相同
結果，因而依行政訴訟法第298條第2項規定聲請為定暫時狀
態之假處分，必聲請人有爭執之公法上法律關係，而有防止
發生重大之損害或避免急迫之危險之必要時，始得為之。所
謂爭執之公法上法律關係，係指為假處分所保全之本案行政
爭訟標的之公法上法律關係而言，必以自己對於相對人現在
或將來有基於本案請求提起本案訴訟之可能為前提要件，否
則將使欠缺本案訴訟當事人適格之人，卻得以定暫時狀態假
處分之方式，達成本案訴訟請求之目的，有違定暫時狀態假
處分之規範目的。且依行政訴訟法第302條準用同法第297條
關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原
因，應釋明之。因而依行政訴訟法第298條第2項規定聲請作
成定暫時狀態之處分，聲請人對爭執之公法上法律關係及定
暫時狀態之必要，應為釋明，否則其聲請即難以准許。前者
之釋明，乃使法院對聲請事件的事實為概括審查，並自事實
及法律觀點判斷，形成本案訴訟勝訴可能性較高之心證。後
者之釋明，在使法院形成如不准許聲請人之聲請，有對聲請
人發生重大損害或急迫危險之相當可能性之心證，而認有必
要加以防止。倘本案訴訟勝訴可能性較高，且有假處分之原
因時，應准假處分之聲請。然聲請人在本案訴訟中不可能勝
訴，或勝訴機會渺茫，即應駁回假處分之聲請。又如個案中
，因特別原因，譬如必須經過繁瑣的證據調查程序，始得認
定與聲請事件相關之本案訴訟勝訴的可能性時，則准許或不
准許定暫時狀態之處分，所可能發生的後果之間的利益衡量
，便成為重要的考量因素。而依利益衡量原則，判斷有無定
暫時狀態處分之必要，應就聲請人因定暫時狀態處分所獲得
之利益或防免之損害、相對人因該暫時狀態處分所受之不利
益或損害，以及該暫時狀態處分對公共利益可能發生之危害
或損害程度等因素綜合認定之。
(二)關於先位請求
1.係屬公法上之爭議
⑴按憲法第1條規定：「中華民國基於三民主義，為民有民治
民享之民主共和國。」第2條規定：「中華民國之主權屬
於國民全體。」並於第17條規定人民有「選舉權」等參政
權。基本權利依第22條規定，於不妨害社會秩序公共利益
者，受憲法之保障，及第23條規定，除為防止妨礙他人自
由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必
要者外，不得以法律限制之。受刑人只是穿著囚服之國民
，在監禁期間，雖人身自由及附帶之居住、遷徒等權利遭
受限制，其他如選舉等基本公民權利，於未受法律合比例
之限制，仍受憲法所保障，與其他國民並無二致（司法院
釋字第755號解釋，許宗力大法官提出之協同意見書參照
）。司法院憲法法庭112年憲判字第11號判決更闡述：選
舉乃多數人民透過集中意志，決定民意代表或各級政府首
長之行為，人民參政權為民主政治與專制政治最關鍵之不
同處，選舉尤為人民參政權中最核心之權利，透過人民選
舉賦予民意代表或各級政府首長行使國家權力之正當性。
我國採民主政治體制，憲法第17條所保障之選舉權，乃民
主國家中人民最基本之政治參與權利之一，其保障符合法
定資格之選舉人，均得於公平、公正、公開之選舉中參與
投票，選出回應多數民意之各種民選公職人員，以具體實
現憲法第1條及第2條所揭示之民主原則及國民主權原則。
鑑於選舉為民主國家中，公民參與政治最重要之管道，人
民之選舉權自應受高度保障；選舉既為落實民意政治、責
任政治之民主基本原則不可或缺之手段，並同時彰顯主權
在民之原則，則所定選舉方法仍不得有礙民主共和國及國
民主權原則之實現，亦不得變動選舉權、平等權之核心內
涵（司法院釋字第721號解釋參照）。國家如基於特定之
考量，採取管制手段，而涉及限制部分人民選舉權之行使
，則其目的須為追求特別重要之公共利益，所採取達成該
目的之手段須屬侵害最小之手段，且對選舉權施加限制所
造成之不利益，不得大於所欲維護之公共利益，始符合憲
法第23條比例原則之要求。
⑵刑法第36條原規定（24年1月1日制定、24年7月1日施行）：「褫奪公權者，褫奪左列資格：一、為公務員之資格。二、公職候選人之資格。三、行使選舉、罷免、創制、複決四權之資格。」，後於94年2月2日修正、95年7月1日修正施行為：「褫奪公權者，褫奪下列資格：一、為公務員之資格。二、為公職候選人之資格。」立法理由：「依現行褫奪公權制度係剝奪犯罪行為人三種資格，就社會防衛立場觀之，咸認第1款限制被告擔任公務員及第2款擔任公職候選人之資格，尚屬適當。惟第3款之行使選舉、罷免、創制、複決四權之資格，係不分犯罪情節、犯罪種類，齊頭式的剝奪人民選舉權之行使，似與受刑人之再社會化目的有悖，則迭遭質疑其與預防犯罪之關係。為兼顧預防犯罪及受刑人再社會化之理想，宜修正褫奪公權內涵，將選舉、罷免、創制、複決等參政權行使之限制，移於公職選罷法、總統選罷法中規範，以與憲法第23條以法律限制基本權利行使之必要性、比例原則相契合。」現行總統選罷法及公職選罷法業於95年5月30日修正刪除受禠奪公權宣告者限制其選舉權之規定，故現行法上，經判處罪刑而入監執行徒刑之受刑人，其行使選舉之投票權並不會喪失。
⑶總統選罷法第2條規定：「總統、副總統選舉、罷免，除另
有規定外，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之
。」第4條第1項規定：「選舉人、候選人年齡及居住期間
之計算，除另有規定外，均以算至投票日前一日為準，並
以戶籍登記資料為依據。」第6條第1項規定：「總統、副
總統選舉、罷免，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督
直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。……。」第7條規定
：「中央選舉委員會辦理下列事項：一、選舉、罷免之公
告事項。二、選舉、罷免事務進行程序及計畫事項。……。
」第9條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）選舉委員會
分別辦理下列事項：一、投票所、開票所之設置及管理事
項。二、選舉、罷免票之印製事項。三、選舉人名冊公告
閱覽之督導事項。四、選舉公報之印製事項。……。（第2
項）直轄市、縣（市）選舉委員會就下列選舉、罷免事務
，指揮、監督鄉（鎮、市、區）公所辦理：……二、投票所
、開票所設置及管理之辦理事項。三、投票所、開票所工
作人員之遴報事項。……。」第11條規定：「中華民國自由
地區人民，年滿20歲，有選舉權。」第12條第1項第1款規
定：「前條有選舉權人具下列條件之一者，為選舉人：一
、現在中華民國自由地區繼續居住6個月以上者。」第13
條第1項規定：「選舉人，除另有規定外，應於戶籍地投
票所投票。」第53條第1項規定：「總統、副總統選舉，
應視選舉人分布情形，就機關（構）、學校、公共場所或
其他適當處所，分設投票所。」其施行細則第24條第1項
及第2項規定：「本法第53條第1項所定之投票所，由直轄
市、縣 (市) 選舉委員會設置、編號，於投票日15日前公
告之，並分別載入選舉公報。」「總統、副總統選舉與他
種公職人員選舉同日舉行投票時，其投票所合併設置。」
⑷公職選罷法第3條第1項規定：「公職人員選舉，以普通、
平等、直接及無記名單記投票之方法行之。」第4條第1項
規定：「選舉人、候選人年齡及居住期間之計算，除另有
規定外，均以算至投票日前一日為準，並以戶籍登記資料
為依據。」第6條規定：「公職人員選舉、罷免，由中央
、直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」第7條第1項規
定：「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員
及縣（市）長選舉、罷免，由中央選舉委員會主管，並指
揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」第11條
規定：「（第1項）各級選舉委員會分別辦理下列事項：…
…六、投票所、開票所之設置及管理事項。……。（第2項）
直轄市、縣（市）選舉委員會就下列各種公職人員選舉、
罷免事務，指揮、監督鄉（鎮、市、區）公所辦理：……二
、投票所、開票所設置及管理之辦理事項。三、投票所、
開票所工作人員遴報事項。……。」第14條規定：「中華民
國國民，年滿20歲，有選舉權。」第15條第1項規定：「
有選舉權人在各該選舉區繼續居住4個月以上者，為公職
人員選舉各該選舉區之選舉人。」第17條第1項規定：「
選舉人，除另有規定外，應於戶籍地投票所投票。」第57
條第1項規定：「公職人員選舉，應視選舉區廣狹及選舉
人分布情形，就機關（構）、學校、公共場所或其他適當
處所，分設投票所。」其施行細則第30條第1項及第2項規
定：「本法第57條第1項、第3項所定之投票所，由直轄市
、縣（市）選舉委員會設置、編號，於投票日15日前公告
之，並分別載入選舉公報。」「二種以上公職人員選舉同
日舉行投票時，其投票所合併設置。」
⑸查聲請人於69年0月出生，戶籍於108年12月遷入桃園市龜
山區宏德新村2號即臺北監獄，設籍迄至113年1月13日之
投票日將逾4年，因此聲請人為年滿20歲之中華民國國民
，並於國內繼續居住6個月以上，且於現行制度下，受刑
人無論是否受禠奪公權之宣告皆可行使選舉權，又其於系
爭選舉投票日時，仍在監執行等情，有聲請人戶籍謄本、
中選會系爭選舉投票日期及工作進行程序表、臺灣高等法
院在監在押全國紀錄表暨前案紀錄表在卷可稽（本院卷第
67-74頁及外放卷），並為當事人所不爭執，相對人桃委
會陳稱：之前及以後均會將聲請人列入選舉人名冊，並將
投票通知單及選舉公報等寄給選舉人等語，輔助參加人並
稱：投票單等資料會送給受刑人等語（本院卷第500頁）
。是依前揭規定及說明，聲請人為系爭選舉之戶籍在臺北
監獄之選舉權人，應無疑義。
⑹選舉人之選舉權係受憲法保障之基本權，基本權除有對抗
來自於國家侵害之消極防禦功能，也有請求國家給付之積
極受益功能，尤以程序性之給付與保障為是，國家應提供
一定之軟體法制及硬體建置，確保人民得以實現其基本權
利。基此，總統選罷法與公職選罷法明文規定國家應辦理
相關選舉，供人民行使參政權，若聲請人之選舉權遭受不
合理限制，聲請人自得請求除去，如國家未依法提供遂行
實現權利，自得依法請求國家給付，據此而生相關爭議，
應屬公法上之爭議。
⑺相對人中選會為系爭選舉事務進行程序及計畫之主管機關
，並指揮監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。而臺
北監獄設在桃園市，桃園市系爭選舉之投票所、開票所之
設置及管理事項，依總統選罷法第9條及其施行細則第24
條、公職選罷法第11條及其施行細則第30條規定，屬相對
人桃委會之職掌及應辦理事項。因此，就是否提供設置投
票所等適當之投票方法，供聲請人行使選舉權之公法上法
律關係，應於聲請人與相對人桃委會間認定之。
⑻聲請人陳明過去近4年來因現行法制無法以投票為由外出，
而監所內又未依規定設置投票所，致實際上無法行使投票
權等語，為輔助參加人所不爭執（本院卷第500、502頁）
，相對人等也不爭執過往未在監所設置投開票所等情。針
對即將進行之系爭選舉，相對人中選會以112年3月27日函
、相對人桃委會以112年3月28日函覆聲請人委託之社團法
人監所關注小組略以：「有關監所收容人如戶籍已遷至監
所，其在戶籍地投票所投票可能方式，包括由監所戒護收
容人外出前往該監所所在地之投票所投票，惟此尚涉及法
務部權責。至如在監所內設置投票所，屬於特設投票所，
即選務機關針對特定身分之選舉人，在特定地點設置投票
所，以方便行使投票權的一種投票方式。特設投票所為不
在籍投票類型之一，考量監所情況特殊，於監所特設投票
所，允應於總統副總統選舉罷免法及公職人員選舉罷免法
明文規範，以避免爭議。」（本院卷第75-84頁），相對
人等陳稱：目前無法在監獄設置投票所，也未規劃等語（
本院卷第503、506頁）。足認聲請人過去未獲提供投票所
等適當之投票方法，以供投票，而聲請人就即將舉辦之系
爭選舉欲在其戶籍地行使選舉權，相對人桃委會仍未依前
揭選罷法「就機關……或其他適當處所，分設投票所」規定
，提供設置投票所等適當之投票方法保障聲請人選舉權。
是聲請人與相對人桃委會間，就是否應提供設置投票所等
適當之投票方法，供聲請人行使選舉權之公法上法律關係
，確有爭執。
2.聲請人有聲請權能
⑴按聲請人基於法律明定之條件下，得否提起本件假處分所
保全之本案行政訴訟請求救濟，以其有主觀公權利受損害
為前提，亦即，應以其對於相對人現在或將來有基於本案
請求提起本案訴訟之可能性，於具當事人適格可適法請求
法院裁判為前提。而此主觀公權利受害與否、得否提起訴
訟之可能性判斷，有仰賴「保護規範理論」為界定，亦即
，如法律已明確規定「特定人」得享有權利，或對符合法
定條件而「可得特定之人」，授予向行政主體或國家機關
為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，
固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之
規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範
效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障「特定
人」之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字
第469號解釋理由書自明。
⑵直轄市暨縣市選舉委員會依總統選罷法第13條第1項、第53
條第1項及公職選罷法第17條第1項、第57條第1項規定，
有設置「適當」之投票所，供選舉人得於其「戶籍地」投
票行使選舉權之義務，且關於投票所之設置，法律並要求
應視「選舉區之廣狹」及「選舉人分布」情形，於「機關
（構）」、學校、公共場所或「其他適當處所」，進行合
義務裁量設置投票所，俾在籍之選舉人得以行使投票權。
相對而言(權利與義務係相對)，應認上開法律已明確規定
「在籍之選舉權人」此等特定人，得享有向直轄市暨縣市
之選舉委員會，請求在戶籍地適當處所設置投票所，供其
行使選舉權之權利，及請求除去所施加之不合理限制。是
前揭法律之規範目的在於保障聲請人之選舉權應屬甚明。
⑶至相對人桃委會辯稱受刑人可以外出規定申請出來投票乙
節。惟依監獄行刑法第29條第1項規定：「受刑人在監執
行逾3月，行狀善良，得報請監督機關核准其於一定期間
內外出。但受刑人有不適宜外出之情事者，不在此限。」
立法理由揭示：受刑人刑期屆滿，終要復歸社會，故受刑
人如能在半自由狀態及高度支持機制下提早外出，可有效
減緩受刑人從監禁機關回到自由社會所產生的衝擊，是以
，為協助受刑人提升就業職能、減少再犯，受刑人日間外
出制度，多為犯罪學者所肯定，且為國外多數先進國家所
採行等語，同法第30條規定：「監獄得遴選具有特殊才藝
或技能之受刑人，於徵得其同意後，報請監督機關核准，
戒護外出參加公益活動、藝文展演、技職檢定、才藝競賽
或其他有助於教化之活動。」立法理由明揭：受刑人除符
合前條要件可經監督機關法務部矯正署核准外出外，為使
受刑人能藉由外出參與公益活動、藝術表演，甚至參加競
賽活動之機會，獲得自信與榮譽，俾以培養積極進取之態
度及再社會化能力等語。因此，受刑人外出制度係為強化
其就業職能、才藝或技能，使其得以提早復歸社會，達到
矯正更生之效果為目的，核與行使參政投票權無涉，且其
尚應符合「在監執行逾3月」與「行狀善良」或「具特殊
才藝或技能」之外出要件。如受刑人未符合上開外出要件
，自無法依規定外出。然而，受刑人縱使不符合外出要件
，仍享有投票權，國家仍應以其他方式（例如依法設置適
當投票所）保障其投票權。如前所述，一般國民具在籍之
選舉權人身分者，並毋須「行狀善良」或「具特殊才藝或
技能」始得投票，同理，穿著囚服的國民(受刑人)亦毋須
具備上述品性或技能即可投票，是相對人桃委會所述，顯
係增加投票權行使上法律所無之限制，自不可採。
⑷查聲請人本案訴訟係請求相對人桃委會：「應於原告（即
聲請人，下同）所在之法務部矯正署臺北監獄內，設置第
16任總統、副總統與第11屆立法委員選舉之投票所，供原
告行使前開選舉之選舉權」，因設置投票所係屬事實行為
，是提起一般給付訴訟，則其聲請以保全程序中之定暫時
狀態處分之假處分制度，以提供暫時權利保護，並無不合
。
⑸聲請人為戶籍在臺北監獄之選舉人，設籍已近4年，過往選
舉，未曾能至監獄外之投票所行使其投票權，相對人桃委
會過往未曾在監所設置投開票所等情。且系爭選舉日即將
屆至，相對人業陳明目前無法在監獄設置投票所，也未規
劃等情，已如上述。輔助參加人復表明近期調查設籍在臺
北監獄之受刑人約123名，如外出投票，符合有脫逃之虞
之要件，應用戒具，並需以2名人員戒護1名受刑人之配置
，戒護人力捉襟見肘，未外出之在監人犯也要安撫，風險
極高等語（本院卷第498、499、508頁）。堪認主管機關
對於如何讓聲請人投票之方法，未有共識，聲請人於即將
舉辦之系爭選舉其選舉權仍無法行使，因此，其選舉投票
之基本權利明顯立即會受到侵害。而相對人桃委會係設置
及管理投票所之主管機關，有設置適當投票所，供有選舉
權之聲請人得於戶籍地投票之法定義務。總統選罷法第13
條第1項及公職選罷法第17條第1項規定，臺北監獄為聲請
人設籍處，並依總統選罷法第53條第1項及公職選罷法第5
7條第1項規定，臺北監獄為可設置投票所之「機關」，是
聲請人應可依該等規定主張，透過司法救濟請求實現其投
票權利。從而，本件聲請人於本案訴訟終局裁判前，聲請
本院作成暫時保障其法律地位之措施，請求相對人桃委會
在聲請人設籍之臺北監獄機關設投票所等適當之方法，供
其行使系爭選舉之投票權，應屬適格。
⑹相對人桃委會以112年3月28日函表示並辯稱：聲請人之請
求已逾越相對人之職權，受刑人選舉權為全國一致性事項
，此為中央權責，相同案例，業經最高行政法院109年度
裁字第1091號裁定駁回，在監獄設投票所係特設投票所，
法律僅有針對選務人員定有規定，其他特殊身分者，並無
明文，應立法解決，否則將造成投票法制變動云云。惟本
院遍查總統選罷法及公職選罷法，並無「特設投票所」之
相關規定，相對人中選會也表示此為學理上稱呼，並無法
規規定等語（本院卷第496頁），當無以非法律明文之方
式限制人民行使選舉基本權，否則即違反法律保留原則。
遑論，保障人權、授予人民利益之事項，縱法律並未規定
細節作法，行政機關本得自主為之，不能以法無明文而卸
其保障人民權利之責。現行總統選罷法第13條第1項、第5
3條第1項及公職選罷法第17條第1項、第57條第1項既明文
課予相對人桃委會在選舉人設籍地之機關等處所設置投票
所，且臺北監獄就是政府機關，於監獄機關設置投票所，
自符合上開規定，並無超乎法定範圍而造成「特設」可言
。且法律規定未區分選舉人之身分，只要其在戶籍地設籍
，相對人桃委會均應於適當處所設投票所供在籍選舉人投
票，換言之，並無因聲請人之身分為受刑人即排除適用。
若受刑人遭排除適用，實際上形同剝奪其在籍選舉權，亦
違反平等原則。準此，受刑人在籍投票，並無立法空缺，
亦非法所不許，且受刑人在其設籍監獄投票，係合於現行
法律文義範圍，更無逸脫或造成既有法制之變動。何況，
相對人桃委會陳明：本件法律規定並無漏洞，是否在監獄
設置係涉及裁量權等語（本院卷第497頁），是以，相對
人桃委會辯稱將變動投票法制云云，難謂有理。至最高行
政法院109年度裁字第1091號裁定係針對受刑人「不在籍
投票」認係屬立法空缺，核與本件聲請人係屬「在籍投票
」之情形迥異，要難比附援引。
3.聲請人勝訴可能性並不低
⑴聲請人為戶籍在臺北監獄之選舉人，對於即將舉行之系爭
選舉有選舉權卻無法行使，其投票權直接受到侵害。而相
對人桃委會依法為管理設置投票所之機關，聲請人依總統
選罷法第13條第1項、第53條第1項及公職選罷法第17條第
1項、第57條第1項規定，有請求相對人桃委會在臺北監獄
設置投票所供其行使投票權之權利，以排除侵害。且聲請
人據以為本案之請求，合於上開法律規定在選舉人戶籍地
之機關分設投票所等要件，均如前述，則其本案訴訟勝訴
之可能性難謂為低。
⑵相對人桃委會雖辯稱每位選舉人應克服自己問題到監獄外
投票所投票，且由監所戒護外出投票即可達到目的云云。
然受刑人在監執行，人身自由受到限制，並非徒憑己力即