臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第五庭
110年度訴字第984號
112年9月21日辯論終結
原 告 吳昊憲
被 告 臺北市政府都市發展局
代 表 人 王玉芬（局長）住同上
訴訟代理人 李文凱（兼送達代收人）
陳錦豪
何佩蓉
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國11
0年5月31日府訴二字第1106101037號訴願決定，提起行政訴訟，
經臺灣臺北地方法院110年7月23日110年度簡字第202號行政訴訟
裁定移送前來，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告提起本件訴訟時，被告臺北市政府都市發展 局代表人黃一平，於訴訟進行中變更為王玉芬，茲據新任代 表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第403頁），核無不合，應 予准許。
二、事實概要：
緣原告與訴外人兆基管理顧問股份有限公司（下稱兆基公司 ）於民國109年4月14日簽訂租約，承租使用○○市○○區○○○○00 0號0樓房號000室、000室、000室建築物（以下合稱系爭建 物），租期均自109年4月14日起至110年4月13日止。系爭建 物位於都市計畫第4種商業區，不得供妨害風化之性交易場 所違法使用。惟臺北市政府警察局萬華分局（下稱萬華分局 ）於民國109年3月11日、4月27日及5月27日查得系爭建物內 有涉嫌妨害風化罪情事，除將相關人員移送臺灣臺北地方檢 察署（下稱臺北地檢署）偵辦外（嗣經臺北地檢署為110年 度偵字第6731號為不起訴處分），並查報系爭建物為「正俗 專案」列管執行對象，另以110年2月24日北市警萬分行字第 1103013877號函（下稱110年2月24日函）檢送相關資料移請 被告處理。案經被告審認原告違規使用系爭建物為性交易場 所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例 第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規
定，乃依都市計畫法第79條第1項前段，及臺北市政府執行 「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準（下稱 「正俗專案」工作方案暨裁罰基準）第4點等規定，以110年 3月8日北市都築字第11030226021號裁處書（下稱原處分） 處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。 原告不服，提起訴願經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。三、原告起訴主張及聲明：
㈠觀諸臺北地檢署110年度偵字第6731號不起訴書（下稱系爭不 起訴處分）謂：「三、訊據被告吳昊憲（即本件原告）堅詞 否認有為上揭犯行，辯稱：伊並未加入應召集團而承租上址 房屋，伊之身分證曾因貸款提供予他人，應係他人持其身分 證承租該屋等語。經查：本案上開房屋管理人即證人劉嘉順 雖於警詢中證稱：簽約時曾核對承租人之身分證件等語，惟 其卻未將身分證件影印後留存，有上開房屋租賃契約書附卷 可稽，是以尚難判斷證人之查核身分是否詳實，從而自未能 依證人所述認定本件之承租人即為被告。參以現代社會中， 提供身分證件影本以辦理各項手續之情形所在多有，當有可 能係有心之人循其他不詳管道，在被告不知情下，擅自取得 被告身分證件影本，再加以影印取得另一影本後，持以向證 人承租上開套房。再者，被告於本案偵訊筆錄及當庭書寫之 姓名，與房屋租賃契約承租人欄位之簽名，以肉眼觀察其筆 跡之運筆、連筆、走勢均有明顯不同，難認上開套房確為被 告所承租」等語可知，上開不起訴書既已認定「系爭建物非 原告所承租」事實，從而足認原告並無違反都市計畫法第35 條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地 使用分區管制自治條例第24條等規定，準此，被告以原處分 裁處原告罰鍰20萬元，並勒令原告停止違規使用，即非適法 。
㈡被告認定原告為系爭建物之使用人，無非係以「住宅租賃契 約書所載、證人劉嘉順於警詢中之證詞」為論據，惟原告從 未簽署上開租賃契約書，且租約內簽名筆跡亦與原告大不相 同，原告否認為系爭建物之承租人、使用人，租約應係遭他 人冒用姓名，原告並非系爭建物之承租人、使用人。然而， 被告竟視而不見，未予糾正，僅認定應無一事二罰之情事為 原處分。被告以原告為系爭建物之承租人為由，裁處原告罰 鍰20萬元，並勒令原告停止使用，其認定事實顯有錯誤，訴 願決定仍未究明而維持原處分，同有違誤。
㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷
四、被告答辯及聲明：
㈠依萬華分局以110年2月24日函所附證人劉嘉順調查筆錄、莊
士賢調查筆錄及應召女ARISA SAENGSWANG、WANIDA KHAMPHU MEE調查筆錄均稱有於系爭建築物內從事性交易，系爭建築 物從事性交易之違規事實至為明確，相關證人(應召女)均遭 萬華分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案 ，且當事人於法定期間內皆未提出聲明異議。上述刑事案件 報告書，違法事實明確，調查筆錄均經當事人現場簽章。 另依萬華分局110年4月1日北市警萬分行字第1103026619號 函(略以)：「……本案證人劉嘉順及莊士賢（均為兆基管理顧 問股份有限公司工作人員）均於警詢筆錄證稱，○○○路000號 系爭建物係由原告所承租；渠等經核對身分證，確認係原告 本人無誤後，原告並於契約簽名蓋章，成立該場所之租賃契 約。」及110年9月29日北市警萬分行字第1103050318號函( 乙證12)說明三(略以)：「復查莊男於警詢筆錄證稱簽約時 有索取原告身分證核對，確認係原告本人無誤後，始由原告 於契約簽名蓋章，成立該場所之租賃契約……。」依上開函說 明可知，原告為系爭建物之承租人，且附有住宅租賃契約書 ，並經相關證人(租賃業工作人員)指認無誤，故有關原告引 述臺北地檢署110年度偵字第6731號不起訴書認定：「當有 可能係有心之人循其他不詳管道，在被告（本件原告）不知 情下，擅自取得其身分證件影本，再加以影印取得另一影本 後，持以向證人承租上開套房。」云云，均無可採。 ㈡刑事罰認定犯罪之證據證明力，通說認為必須「超越合理之 可疑」而達「嚴格之證明」；而行政罰認定違規之證據證明 力，應準用民事訴訟法之規定，以「優勢證據」為已足。故 若有相當之證據可證明相對人已達行政罰之標準時，縱未達 刑事罰嚴格證明之標準，於行政罰上，並非不能反於刑事案 件結果而為認定(改制前行政法院75年判字第309號判例意旨 參照)(乙證13)行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政 之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法 規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯 則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目 的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或 吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，故原處分並無違誤 。另依據行政罰法第26條所示一行為同時違反刑事法律及行 政法上之規定，如經不起訴處分，仍得依違反行政法上義務 規定裁處之。
㈢證人於本院準備程序之證言與先前於萬華分局之筆錄不符， 依案重初供經驗法則，應該以第一次的陳述比較可採： 1.劉嘉順當庭表示：「原告與友人一同前往公司簽租賃契約， 原告出示身分證影本，他將其身分證影印留底。」與其於調
查筆錄所述：「……問：你們如何取得原告個人資料?答：他 有跟我們簽訂租賃契約，租約上有他的資料，當時有在現場 核對他的身分證但沒有影印。」
2.莊士賢當庭表示：「當時他的工作內容為帶客戶看房子，當 日拍照原告的身分證及收取訂金，並將照片回傳公司。」與 其於調查筆錄所述：「……問：你們如何取得原告個人資料? 答：他有跟我們簽訂租賃契約，租約上有他的資料，當時簽 約的時候沒有特別確認，只有大概對一下他的身分證，也沒 有影印他的身分證。」比對其2人之調查筆錄供述與112年7 月19日證言，顯有極大差異，參以現代社會中，提供身分證 件以辦理各項手續之情形顯為常態，租賃房屋時應在簽約同 時要求承租人提供身分證正本進行查證並影印留底為基本程 序，本件應請證人劉嘉順及莊士賢積極提供原告租賃房屋時 之身分證影本。
3.實務上有所謂「案重初供」經驗法則，即當事人或證人在偵 查剛開始時所做陳述，尚未有充分時間避重就輕甚至串證， 然而隨著偵查進行甚至到了審判程序，案件證據強弱、多寡 也越來越明朗，此時當事人或證人可能就容易隨著其他證人 證詞、局勢、環境氛圍而捏造陳述，當後來的陳述與第一次 的陳(初供)不符時，應該以第一次的陳述比較可採。 ㈣依舉證責任分配之法則，原告既主張其身分證恐遭盜用，即 應提供其身分證遭冒用之具體證據(例如報失紀錄、換發身 分證時間點及新身分證證明等相關證據)。
㈤聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有原處分（本院卷第29頁至 31頁）、訴願決定書（本院卷第33頁至40頁）、臺北地檢署 110年度偵字第6731號不起訴處分書（本院卷第49頁至51頁 ）、臺北地檢署110年度偵字第6731號偵查卷宗（本院卷第1 01頁至117頁）、證人劉嘉順之證言筆錄（本院卷第364頁至 365頁）、證人莊士賢之證言筆錄（本院卷第366頁至367頁 ）等資料影本，附卷可稽，為可確認之事實。原告對於系爭 建物供性交易場所使用並無爭執，但否認向兆基公司承租系 爭建物，主張被冒用身分證資料簽約，原處分違誤，爰就原 處分是否適法有據，判斷如下。
六、本院之判斷：
㈠㈠本件適用之法令：
1.都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定， 其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條規 定：「（第1項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或 從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄
市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方 政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、 使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、 改建、停止使用或恢復原狀。……」。
2.臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1項第2款規定： 「前條各使用分區限制如下：……二、商業區：以建築商場（ 店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、 發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」。
3.臺北市政府為貫徹掃蕩色情、毒品、賭博及賭博電子遊戲場 業，端正社會風氣，保障兒童及少年安全，提升市民居住品 質，特訂定臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電 工作方案暨裁罰基準（下稱「正俗專案」工作方案暨裁罰基 準），其第2點第1款規定：「二、依據法令（一）都市計畫 法第七十九條、第八十條、臺北市土地使用分區管制自治條 例。」第3點第1款規定：「三、執行對象（一）查獲妨害風 化或妨害善良風俗案件之營業場所。」第4點第1、2款規定 ：「四、停止供水、供電原則及裁罰基準（一）本市建築物 之使用，有本基準第三點各款情形之一，而違反都市計畫土 地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用 人移送該管司法機關，並依都市計畫法第七十九條第一項規 定，勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。（二）違反 都市計畫法第七十九條第一項案件裁罰基準：1.第一階段處 使用人新臺幣二十萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違 規使用。……」第6點第1、2款規定：「六、分工事項（一） 警察局：負責取締非法經營、媒介性交易、毒品、賭博及賭 博性電動玩具案件及查報。（二）都市發展局：負責土地使 用分區、組別之認定及辦理違反都市計畫法第七十九條、第 八十條之處分、受理訴願等相關事宜。」
㈡經查，系爭建物位於都市計畫第4種商業區，不得為有礙商業 之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用，惟萬華分局於 109年4月27日及5月27日查得系爭建物涉嫌妨害風化罪情事 ，有萬華分局警備隊對從業之應召女子Ｓ及Ａ女所作之調查筆 錄可稽，依筆錄記載，應召女子均稱有於系爭建物內從事性 交易，相關應召女子均遭萬華分局以違反社會秩序維護法第 80條第1款規定裁處在案，當事人於法定期間內皆未提出聲 明異議，亦有刑事案件報告書可稽。系爭建物位於都市計畫 第4種商業區，違反不得供妨害風化之性交易場所使用之違 規事實，堪予認定；原告為系爭建物之承租人即為使用人， 對系爭建物具有事實上管領力，未依法維持系爭建物合法使 用之義務，違反前揭規定，被告依法裁處罰鍰20萬元並勒令
停止違規使用，即無違誤。
㈢雖原告否認為系爭建物之承租人、使用人，租約係遭他人冒 用姓名，被告認定事實顯有錯誤，主張原處分違誤云云。惟 查：
1.系爭建物係由包租業者兆基公司與原告簽訂，證人劉嘉順為 兆基公司業務，其於109年8月13日萬華分局警備隊調查時陳 述：「我們公司（兆基公司）在做包租代管的業務，轉租後 賺取價差。……」「我轉租給吳昊憲」「當時4月初吳昊憲從5 91廣告找到系爭建物的廣告，就在電話中跟我約……」「當時 接洽的是我，……他（莊士賢）的工作就是負責簽約、管理、 退租的事項。」「108年4月14日在我們公司簽約的，簽約時 有跟他索取身分證，並確認房客身分無誤。……」警方提供原 告國民影像檔給劉嘉順確認該男子是否為與之接洽訂金之房 客？證人劉嘉順表示「是他本人沒錯。」警方又問劉嘉順與 原告及應召女等係何種關係？有無認識？有無仇怨？證人劉 嘉順表示「我只認識吳昊憲，其他都不認識。全部沒有仇怨 。」（本院卷第104至106頁調查筆錄）；證人劉嘉順（兆基 公司業務）於本院結證稱：「我在兆基公司擔任仲介已經5 年多，目前還在公司工作。我的工作內容是管理加仲介，客 戶打電話來說要看房子，我就會做仲介服務。」「（法官： 證人公司收取押租金的流程？）我會先看身分證，原告出示 身分證後，我就會說明合約內容，然後訂立契約。……」「（ 法官：證人如何取得原告個人資料？）原告當場會提供身分 證給我們確認資料。我是收定金的業務，不是簽約的業務。 ……」「我記得付定金當天確實有提出原告的身分證正本，我 也有拍照回傳公司，我真的不知道他會拿房子去從事色情行 業。」（本院卷第364至365頁）查證人劉嘉順為包租業者兆 基公司員工，擔任管理及仲介，依一般經驗法則房仲業者收 取租約定金，會索取身分證件核對身分確認承租人身分；證 人劉嘉順在本院經結證後陳述，且於警察局調查時表示與原 告沒有仇怨，故證人劉嘉順於本院之證言及警察局之陳述可 以採信。足見，原告先跟證人劉嘉順約看系爭建物，原告出 示身分證給劉嘉順確認，並支付定金後，嗣兆基公司與原告 簽訂系爭租約。
2.證人莊士賢於109年8月17日萬華分局警備隊調查時，警方提 供原告國民身分證影像給莊士賢確認該男子是否為與之簽約 之男子，證人莊士賢表示「大概60%至70%相像。」並稱：「 簽約時有跟他索取身分證，並確認房客身分無誤。」警方又 問莊士賢與原告及應召女等係何種關係？有無認識？有無仇 怨？證人劉嘉順表示「我都不認識。全部沒有仇怨。」（本
院卷第109至110頁調查筆錄）證人莊士賢於本院結證稱：「 當時我們是在○○○路的商務中心簽約，他們是二、三個人一 起來，我說明合約內容並請他們填寫基本資料後，確定沒問 題就簽合約，簽合約要核對身分證，我確實有核對身分證跟 合約上記載的名字與身分證字號。」等語（本院卷第366至3 67頁）。又按姓名條例施行細則第3條第1項：「國內有戶籍 國民本名之證明為國民身分證。」茲身分證用於證明自己之 身分，自以自己持有、保管為常態。查證人莊士賢在本院經 結證後陳述，其於警察局調查時表示與原告沒有仇怨，且為 承租業之從業人員，出租目的在於收取租金，殊無不核對承 租人之身分證，確認承租人身分達其出租收取租金目的，逕 與之簽訂租約之理，故證人劉嘉順於本院之證言及警察局之 陳述可以採信。而證人依莊士賢明確表示，其於簽約時有向 簽約者索取身分證，確認身分無誤；並表示警方提供原告國 民身分證影像與簽約者「大概60%至70%相像」，足證原告為 系爭租約之簽約承租人。
3.原告否認簽訂系爭租約，其就所主張有人冒用身分簽約之事 實，須負舉證責任，倘所提出之證據，不足為其主張事實之 證明，自不能認其主張之事實為真實。查原告表示：「事發 當時我的身分證件正本是在我身上，可能是因為我在108年 間於○○市○○區某當鋪借了5萬元，有提供身分證影本，因此 我身分證影本才會被冒用，在相關刑事案件，原告並非系爭 建物之承租人、使用人，臺北地檢署110年度偵字第6731號 也已經有作成不起訴處分。」云云。惟查：⑴依原告所述簽 約時身分證由其持有中，而原告並未證明其「在108年間於○ ○市○○區某當鋪借了5萬元，有提供身分證影本」，及該當鋪 有冒用其身分證影本之事實屬實，自不能認原告主張被冒用 之事實為真實；證人劉嘉順及莊士賢均明確表示原告出示身 分證供核對，並非出示影本，原告也沒有證明最近這兩個月 還收到了2件相關刑事案件通知去萬華分局與本件有何關連 ，何以其因另案被通知去萬華分局可以證明系爭租約是證件 被盜用所為，原告此部分主張，不足為其有利之證明。⑵行 政罰與刑罰之構成要件不同，刑事處分與行政裁罰可各自認 定事實，應互不受拘束。系爭不起訴處分就原告涉有刑法第 231條第1項意圖使女子與他人為性交行為，而容留、媒介以 營利罪嫌，認原告罪嫌不足，為不起訴處分，被告仍可以就 原告違反禁止規定，依相關都市計畫法予以處罰。而原告承 租之系爭建物充當性交易營業場所使用而有違反都市計畫法 情形，有如上述，即應予以處罰，不受不起訴處分之拘束。 原告欲以系爭不起訴處分書為有利於己之主張，難以憑採。
又行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果 ，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，不受不起訴處分認定 之事實及其所持法律上之見解之拘束。是系爭不起訴處分認 定之事實並無拘束本院之效力，併予敘明。⑶系爭租約係證 人莊士賢核對原告身分證後簽訂，原告主張系爭租約上面的 簽章都不是其本人所為，系爭租約上「緊急聯絡人-親屬」 欄寫的雖然是其父親的姓名，但電話不對，「緊急聯絡人- 朋友」欄寫的並不是原告母親的名字及電話，其上所寫的承 租人電話、Emaii、LINE ID、任職公司名稱及職位也都不是 原告的資料等，均不足以推翻其出示身分證簽訂系爭租約之 事實，原告主張被冒用身分證簽訂系爭租約，不足採信。吾 人簽名方式可能因種種因素而不同，無法永遠一致，不待詳 論。原告聲請調閱以前在司令部當兵時所作文書的簽章字跡 ，用以證明二者字跡不同，尚不足以推翻其出示身分證簽訂 系爭租約之事實，自無必要。
七、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤 ，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決 如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明 確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核 與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 10 月 12 日 審判長法 官 陳心弘
法 官 鄭凱文
法 官 林妙黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 10 月 12 日 書記官 李建德
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