最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第583號
上 訴 人 社團法人中國國民黨
代 表 人 朱立倫
訴訟代理人 陳學驊 律師
被 上訴 人 國家發展委員會
（承受原促進轉型正義委員會業務）
代 表 人 龔明鑫
訴訟代理人 魏潮宗 律師
上列當事人間促進轉型正義條例事件，上訴人對於中華民國111
年5月12日臺北高等行政法院110年度訴字第321號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
㈠促進轉型正義委員會（下稱促轉會）以其依據新聞報導，得 知上訴人與國立政治大學（下稱政大）簽署合約，上訴人部 分史料將移予政大保管，於民國107年8月2日函請政大協助 提供與上訴人簽訂之合約影本及檔案史料搬遷工作計劃與期 程。政大於107年8月10日回函，提供與上訴人簽訂之「社團 法人中國國民黨黨史資料委託管理合作協議書」（下稱合作 協議書），並說明史料搬遷工作計劃及期程尚與上訴人磋商 中，尚未確定。促轉會乃先於107年8月24日函請政大於與上 訴人協商完竣或啟動相關搬遷作業時，請儘速告知促轉會， 再於109年3月27日函請政大說明上訴人依合作協議書已移交 政大保管之檔案及史料清冊與其數量，經政大於109年4月9 日函復略以：上訴人依合作協議書已完成移交政大保管之檔 案，為「台灣省黨部」文件系列（下稱系爭檔案），檔案清 冊及數量如該函附件之「台灣省黨部檔案系列目錄」。 ㈡上訴人於107年10月5日向促轉會檢送「政黨、附隨組織或黨 營機構持有政治檔案通報清冊」，並說明系爭檔案除經財團 法人二二八事件基金會（下稱二二八基金會）研究員於103 年審閱後，確認之3筆相關資料外，餘均與促進轉型正義條 例（下稱促轉條例）無涉。促轉會於109年7月1日發函上訴 人略謂：上訴人於107年10月5日向促轉會通報之政治檔案目 錄計43,095筆，經促轉會審定結果，發現18筆檔案未在上訴 人陳報範圍內，上訴人雖稱系爭檔案於103年審閱確認其中 僅3筆與促轉條例有關，惟促轉條例係於107年始發布實施，
故上訴人通報政治檔案顯有不完全情形，請於109年7月14日 前補正通報，上訴人則於109年7月10日函復促轉會並無其餘 檔案可通報。促轉會續於109年8月5日發函通知上訴人與政 大，請於109年8月10日前將系爭檔案運送至促轉會所在地， 經上訴人於同日函復略以：系爭檔案由政大依合作協議書專 業保存，為保全資料完整性，請促轉會依程序向上訴人申請 查閱，政大則於109年8月11日回復略謂：系爭檔案目錄整編 及數位化工作尚未完成，搬動恐有散落錯置之虞，限期於10 9年8月10日運至促轉會恐有窒礙難行之處。促轉會乃於109 年8月18日及20日再分別發函予政大及上訴人，請其等於同 年月26日前提出系爭檔案，惟政大及上訴人屆期並未提出系 爭檔案。
㈢促轉會嗣依政大要求，於109年9月18日召開「中國國民黨臺 灣省黨部檔案審定作業協調會議」後，於同日以促轉一字第 1095100315號公告（下稱原處分），封存系爭檔案1批，禁 止任何人搬運、移轉檔案資料，亦不得以其他任何方式毀棄 、損壞或隱匿檔案。上訴人不服原處分，提起復查經決定駁 回後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起訴訟，求為撤 銷原處分及復查決定，於訴訟進行中，因促轉會於110年8月 4日完成系爭檔案之審定作業，於同年月17日啟封，上訴人 乃變更聲明為：確認原處分為違法，經原審110年度訴字第3 21號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，提起上訴，並 聲明：⒈原判決廢棄。⒉確認原處分及原復查決定均違法（就 上訴人於本院擴張上訴聲明部分，本院另以裁定駁回）。又 促轉會於原判決送達後，於111年5月30日因完成任務而解散 ，由被上訴人承受其業務並向原審聲明承受訴訟。二、上訴人起訴主張、促轉會於原審之答辯及聲明，均引用原判 決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠促轉條例第3條第2款所稱「政治檔案」，固指由政府機關（ 構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保管，於威權統治時期 ，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各 類紀錄及文件，惟參酌同條例第2條第2項被上訴人負責規劃 、推動之事項包括：⒈開放政治檔案，⒉清除威權象徵、保存 不義遺址，⒊平復司法不法、還原歷史真相，並促進社會和 解，⒋不當黨產之處理及運用，⒌其他轉型正義事項，則同條 例第15條第1項所謂得臨時封存之「有關資料或證物」，當 泛指促轉會為規劃、推動事項而有關之政治檔案等冊籍、文 件及其他必要之資料或證物。則促轉會以上訴人委託政大保 管之省黨部檔案，有臨時封存之必要，合於促轉條例第15條
第1項所欲規範之對象，並無違誤。
㈡觀諸上訴人與政大於107年2月29日簽立之合作協議書，上訴 人為確保黨史資料之永續保存及公正研究，委託政大將省黨 部檔案予以典藏、保存及數位化，並依現況點交與政大，但 所有權仍歸屬上訴人，且上訴人如需使用任何黨史資料，得 於通知政大後，將所需資料取回，此項使用原則以1個月為 限。準此，政大僅係依上訴人之委託而管理省黨部檔案，其 所有權仍歸屬於上訴人，上訴人得通知政大取回，擁有最終 之管領力及支配力地位，為促轉條例第18條第1項所稱「持 有政治檔案者」，負有通報及移歸之行政法上義務。惟從促 轉會與上訴人、政大三方間多次函文往來可知，上訴人僅於 107年10月5日通報促轉會持有與二二八事件有關之省黨部檔 案3筆，餘概以無其餘檔案可通報，或請依程序向上訴人、 政大申請查閱予以拒絕；顯然，上訴人對所持省黨部等相關 政治檔案，拒絕向促轉會提出調查，亦不履行通報義務，促 轉會為避免省黨部等相關政治檔案因原件移動、搬遷、隱匿 或銷毀之風險，當得於此必要情形臨時封存有關資料或證物 ，原處分自屬適法。省黨部檔案是否屬促轉條例第15條第1 項所欲規範之「有關資料或證物」，應給予促轉會適度之判 斷權限，上訴人亦有配合調查之義務，上訴人對省黨部檔案 既具最終管領力及支配力，卻多次函覆拒絕向促轉會提出， 難認其會配合調查，促轉會基此認有調查必要，予以臨時封 存，要無不合。
㈢依促轉條例第15條第2項規範意旨，封存、攜去或留置之資料 或證物屬於中央或地方機關（構）持有情形，應經該主管長 官允許，原則上中央或地方機關（構）有配合調查之義務， 僅例外在證明確有妨害重大國家利益，且取得行政法院假處 分裁定同意情形下，始得拒絕促轉會之調查。上訴人為省黨 部檔案之最終持有人，但省黨部檔案現由政大受上訴人委託 管理中，因政大屬於中央機構，促轉會在進行封存程序時， 應得政大主管長官之允許，方屬適法；惟由政大參與本件之 協調會議紀錄及函覆原審之書函可知，政大於109年9月18日 協調會議時未有明示之應允表示，只表示該次會議由校長批 核，授權主任秘書代表，並率業務單位圖書館副館長及組員 與會，就封存省黨部檔案一事，政大尊重促轉會職權行使， 配合辦理，是否能謂政大之主管長官有允許封存省黨部檔案 ，容有疑問。惟依前開說明可知，原則上中央或地方機關（ 構）有配合調查之義務，僅例外在證明確有妨害重大國家利 益時，始得拒絕被上訴人調查；今政大未敘明有何妨害重大 國家利益情形，亦無向行政法院聲請假處分裁定，應認本件
並不存在促轉條例第15條第2項但書之例外情事，亦即政大 本有允許封存、攜去或留置之責，此一主管長官明示允許與 否，無害原處分為合法之判斷。因將原處分予以維持，駁回 上訴人於原審確認原處分為違法之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上 訴意旨補充論述如下：
㈠為促進轉型正義及落實自由民主憲政秩序，定有促轉條例。 該條例第2條第1項、第2項第1款規定：「（第1項）本條例 主管機關為促進轉型正義委員會（以下簡稱促轉會），不受 中央行政機關組織基準法第5條第3項、第32條、第36條及行 政院組織法第9條規定之限制。（第2項）促轉會隸屬於行政 院，為二級獨立機關，除政黨及其附隨組織不當取得財產處 理條例另有規定外，依本條例第4條至第7條規定，規劃、推 動下列事項：一、開放政治檔案。……」第3條第1款至第3款 規定：「本條例用語定義如下：一、威權統治時期，指自中 華民國34年8月15日起至81年11月6日止之時期。二、政治檔 案，指由政府機關（構）、政黨、附隨組織及黨營機構所保 管，於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴 體制相關之檔案或各類紀錄及文件；已裁撤機關（構）之檔 案亦適用之。三、政黨，指依據政黨及其附隨組織不當取得 財產處理條例第4條第1款所稱者（即於76年7月15日前成立 並依動員戡亂時期人民團體法規定備案之政黨）。……」第15 條第1項、第2項規定：「（第1項）促轉會調查人員得於必 要時，臨時封存有關資料或證物，或攜去、留置其全部或一 部。（第2項）封存、攜去或留置屬於中央或地方機關（構 ）持有之資料或證物者，應經主管長官允許。但主管長官， 除經證明確有妨害重大國家利益，並於7日內取得行政法院 假處分裁定同意者外，不得拒絕。」第18條第1項至第3項規 定：「（第1項）政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案 者，應通報促轉會，經促轉會審定者，應命移歸為國家檔案 。（第2項）前項通報得以書面或言詞向促轉會表示；其以 言詞為之者，促轉會應作成紀錄。（第3項）促轉會得主動 調查政黨、附隨組織或黨營機構持有政治檔案之情形，並經 審定後命移歸為國家檔案。」第20條規定：「對於促轉會之 行政處分不服者，得於收受處分書後30日內向促轉會申請復 查；對於復查決定不服者，得於收受決定書後2個月內提起 行政訴訟。」準此，政黨及其附隨組織不當取得財產處理條 例（下稱黨產條例）第4條第1款規定之政黨（即於76年7月1 5日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者），持 有於威權統治時期，與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體
制相關之檔案或各類紀錄及文件者，依促轉條例第18條第1 項規定，負有通報促轉會之義務，俾促轉會得於審定後移歸 國家檔案，另依同條第3項規定，促轉會亦得依職權主動調 查政黨持有政治檔案之情形。本條所謂持有，乃掌管、保有 之意，重在對於物之實力支配，亦即在法律上或事實上對於 該物居於可得實力支配之地位者，即屬相當，不以直接占有 為限。是以，不論政治檔案係由政黨自行保管占有，或委託 中央或地方機關（構）保管者，均屬其應依促轉條例第18條 第1項規定通報，及促轉會依同條第3項規定得主動調查之政 治檔案。又為確認政黨持有之資料或證物是否符合促轉條例 第3條第2款所定政治檔案，及避免該等證物或資料經搬移、 隱匿而不知去向，或遭銷毀而滅失，促轉條例第15條第1項 賦與促轉會於必要時得予臨時封存、攜去或留置其全部或一 部之權限。而依檔案法第2條第2款規定：「檔案：指各機關 依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。 」是以，檔案亦屬促轉條例第15條第1項所稱資料之一種， 則政黨因委託中央或地方機關（構）保管而由該機關（構） 持有之檔案資料中，如有可能為促轉條例第3條第2款規定之 政治檔案者，促轉會於必要情況下，自得依該條例第15條第 1項規定，以臨時封存、攜去或留置等方式予以保全。上訴 意旨主張：促轉條例第15條第1項規定之對象為「有關資料 或證物」而非「檔案」，原審逕將檔案擴張解釋為促轉會得 依促轉條例第15條第1項封存之客體，實質上為促轉會增加 法無明文之授權，有判決不適用法規之違法云云，並非可採 。
㈡上訴人為黨產條例第4條第1款規定之政黨，前與政大簽署合 作協議書，內容為上訴人為確保黨史資料之永續保存及公正 研究，委託政大將上訴人「台灣省黨部」文件系列即系爭檔 案予以典藏、保存及數位化，並依現況點交與政大，但所有 權仍歸屬於上訴人，上訴人如需使用任何黨史資料，得於通 知政大後，將所需資料取回，此項使用原則以1個月為限。 上訴人於107年10月5日向促轉會通報系爭檔案其中3件為其 所持有與二二八事件相關之政治檔案，其餘與促轉條例無涉 ，經促轉會數度限期命上訴人提出，上訴人或回復無其他檔 案可通報，或請促轉會依程序向上訴人、政大申請查閱，並 未提出系爭檔案，促轉會另請政大提出亦無結果等情，為原 審確認之事實，核與卷內證據相符。是以，系爭檔案既為上 訴人「臺灣省黨部」文件系列檔案，其內容可能係與威權統 治時期相關之紀錄，上訴人雖稱其中3筆檔案資料業經二二 八基金會於103年間審閱，認定與二二八事件相關，並由上
訴人向促轉會通報，惟其餘檔案資料是否為威權統治時期， 與二二八事件、動員戡亂體制、戒嚴體制相關之檔案或各類 紀錄及文件，而屬106年12月27日制定公布之促轉條例第3條 第2項所定政治檔案，仍待促轉會調查確認。又依原判決所 引原處分卷第11頁及第16頁之上訴人與政大所訂合作協議書 第1條及第5條第7項約定，上訴人為系爭檔案之所有人，將 系爭檔案委託政大典藏、保管，上訴人如需使用任何黨史資 料，得於通知政大後將所需資料取回，其間約定上訴人使用 取回之黨史資料以1個月為限，僅為原則。是原判決論明： 系爭檔案為上訴人委託政大管理，所有權仍歸屬於上訴人， 上訴人得通知政大取回，對於系爭檔案擁有最終之管領力及 支配力地位，為促轉條例第18條第1項所稱「持有政治檔案 者」，負有通報及移歸之行政法上義務，惟上訴人拒絕向促 轉會提出，亦不履行通報義務，促轉會為避免系爭檔案因原 件移動、搬遷、隱匿或銷毀之風險，於此必要情形，以原處 分依同條例第15條第1項規定臨時封存有關資料或證物，當 屬適法，核無違背證據法則、經驗法則與論理法則，亦無判 決適用法規不當或不適用法規、理由不備或矛盾之違法。另 承前述，促轉條例第18條第1項規定，係要求政黨對於在其 實力支配下之政治檔案，均應通報促轉會，俾促轉會得予審 定後移歸國家檔案，並予公開，以還原歷史真相，故不問政 黨係直接占有政治檔案，或係交付他人保管，而為政治檔案 之間接占有者，均構成該條項所稱「持有」，促轉會為執行 其調查政黨持有政治檔案情形之職務，於必要時，自得依同 條例第15條第1項規定，對於政黨直接或間接占有之相關資 料或證物進行封存、留置或攜去等保全措施，至於該條第2 項，僅在規範促轉會封存、攜去或留置屬於中央或地方機關 （構）持有之資料或證物時，應履踐之程序。上訴人與政大 所訂合作協議，雖使上訴人取回資料使用之期間受原則上1 個月之限制，惟上訴人並非不得延長使用期間，取回之次數 亦無所限制，又該合作協議係定有期間，系爭檔案並非永久 由政大管理使用，則原判決以上訴人為系爭檔案之所有權人 ，對於系爭檔案擁有最終之管領力及支配力，認其為促轉條 例第18條第1項所稱持有政治檔案者，負有通報義務，所持 見解係屬正確。又系爭檔案中，除業經二二八基金會認定與 二二八事件相關之3筆外，其餘檔案是否屬促轉條例第3條第 2款所定政治檔案，尚未經促轉會調查審認，惟促轉會數度 限期命上訴人提出均未獲置理，另請因與上訴人訂定合作協 議而直接占有系爭檔案之政大提出，亦無結果，且查無政大 主管長官有依促轉條例第15條第2項但書規定拒絕情形（詳
後述），則原判決認促轉會以原處分命為臨時封存系爭檔案 ，係為避免系爭檔案因原件移動、搬遷、隱匿或銷毀之風險 ，具有必要性，符合促轉條例第15條規定，亦無違誤。上訴 意旨主張：原判決忽視上訴人自將系爭檔案移交政大以來， 已非持有者，且上訴人依與政大所訂合作協議，雖得於通知 政大後將所需資料取回，惟僅得取用1個月，竟認上訴人對 系爭檔案為有最終之管領力及支配力地位之持有者，就同一 檔案同時認定由上訴人依促轉條例第18條第1項及由政大依 同條例第15條第1項規定持有，就該檔案之持有人究為何者 未予調查，有理由矛盾及應調查事項未予調查之違法。且系 爭檔案中經二二八基金會於103年間認定與二二八事件相關 之3筆，業經上訴人向促轉會通報，促轉會以原處分封存系 爭檔案，顯不具必要性，原審未審酌促轉會此舉是否合於轉 型正義目的之推動，有無威權復辟、特務入校之疑慮，有適 用法規不當之違背法令云云，乃忽視上訴人未因與政大所訂 合作協議而喪失對系爭檔案管領支配力之事實，及執其對促 轉條例第18條第1項及第15條等規定之一己主觀見解，對原 審事實認定及法律涵攝之職權行使指摘為不當，並非可採。
㈢再查，促轉條例第15條第2項前段雖規定，促轉會封存、攜去 或留置由中央或地方機關（構）持有之資料或證物，應得該 機關（構）之主管長官允許，惟該項但書就機關（構）主管 長官對於促轉會為上述保全措施予以拒絕時，定有應舉證證 明促轉會封存、攜去或留置資料或證物，確有妨害重大國家 利益，並於7日內向行政法院聲請假處分裁定獲准等要件。 故通觀該項規定全文，可知機關（構）之主管長官如未依但 書規定提出妨害重大國家利益之證明及經行政法院裁定准許 其假處分聲請者，即不得拒絕促轉會依同條第1項規定，就 其持有之資料或證物進行保全措施。依原判決確定之事實， 受上訴人委託保管系爭檔案之政大係屬中央機構，惟其主管 長官未敘明促轉會封存系爭檔案有何妨害重大國家利益情形 ，亦無向行政法院聲請假處分裁定，則原判決據此認定本件 查無促轉條例第15條第2項中央或地方機關（構）得予拒絕 之例外情形，促轉會以原處分臨時封存省黨部檔案，洵屬適 法，依上說明，自無不合。又促轉條例第15條第1項、第2項 係就促轉會保全資料及證物之方式及其相關程序所作規範， 並非就資料或證物持有者過去違反行政法上義務之行為予以 非難，故與行政罰所稱「裁罰性不利處分」，係以違反行政 法上義務，而對於過去之不法行為所為制裁者，並不相同， 無行政罰法及其相關法理之適用。上訴意旨主張：原處分之
性質應屬裁罰性不利處分，是否適法應按構成要件該當性、 違法性、有責性等3階段分別檢驗。原審既肯認促轉會臨時 封存系爭檔案，未經政大主管長官明示允許，對於自始不符 合促轉條例第15條第2項前段所定構成要件之原處分，竟認 為並未違法，自屬違背法令云云，不僅對原處分並非行政罰 之本質有所誤認，且對促轉條例第15條第2項之解釋，未能 通觀全文，忽略該項但書對於機關（構）主管長官拒絕促轉 會封存資料所設要件，洵難採取。再者，政大主管長官既自 始即未就促轉會臨時封存系爭檔案提出有何妨害重大國家利 益之證明及向行政法院聲請假處分，原判決認為本件並不存 在資料或證物持有機關（構）之主管長官依促轉條例第15條 第2項但書規定予以拒絕情形，促轉會依同條第1項所為保全 措施係屬合法，即無違誤，上訴意旨又以促轉條例第15條第 2項規定機關（構）主管長官應於7日内取得行政法院假處分 裁定同意，否則不得拒絕促轉會所為保全措施，期間過短， 原審對於受規範者有無取得法院裁定同意之期待可能性，怠 於行使規範審查權限，係屬違法云云，仍難採憑。五、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，上訴 意旨指摘原判決違背法令，求為廢棄，為無理由，應予駁回 。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 10 月 31 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 許 瑞 助
法官 簡 慧 娟
法官 王 俊 雄
法官 侯 志 融
法官 鍾 啟 煒
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 10 月 31 日 書記官 廖 仲 一