最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第2號
上 訴 人 蔡宏仁
訴訟代理人 張藝騰 律師
被 上訴 人 彰化縣埔鹽鄉公所
代 表 人 許文萍
訴訟代理人 楊錫楨 律師
上列當事人間有關農業事務事件，上訴人對於中華民國110年11
月11日臺中高等行政法院110年度訴字第85號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
㈠緣訴外人楊連池前於民國70年9月29日，以其所有之○○縣○○鄉 ○○段ＯＯＯ段258地號土地（面積10,407平方公尺，重測後為ＯＯ 鄉ＯＯＯ段322地號，面積為9,690.3平方公尺，使用地類別為 農牧用地，下稱系爭土地）為配合耕地，經同縣ＯＯ鄉ＯＯ段76 7地號（下稱767地號，面積735平方公尺，後經分割增加767 -1地號，現面積為685平方公尺）土地所有權人楊英傑同意 ，自任起造人向被上訴人申請在767地號土地上興建農舍（ 門牌號碼：同縣ＯＯ鄉ＯＯ村ＯＯ路二段224-3至224-7號，建築面 積212.20平方公尺，加計系爭土地建築基地面積為11,142平 方公尺，下稱系爭農舍），經被上訴人分別核發70年11月5 日（70）彰鹽鄉建字第0000號建築執照及70年11月20日（70 ）彰鹽鄉建字第0000號使用執照在案。另訴外人楊蔡來有於 69年12月8日，以同縣ＯＯ鄉ＯＯ段166地號土地（面積6,313平 方公尺）為配合耕地（屬訴外人陳金土所有，並經其同意） ，經上開767地號土地所有權人楊英傑同意，自任起造人向 被上訴人申請在767地號土地上興建農舍（門牌號碼：同縣Ｏ Ｏ鄉ＯＯ村ＯＯ路二段224-1、224-2號，建築面積117.26平方公 尺），經被上訴人分別核發69年12月8日0000號建造執照及7 0年11月23日（70）彰鹽鄉建字第0000號使用執照在案。因 此，767地號土地上分別興建有2農舍，該等農舍之坐落基地 767地號土地及系爭土地均經套繪管制在案，並註記未經解 除套繪管制不得分割。
㈡嗣上訴人於101年3月20日以買賣原因取得系爭土地之所有權 ，並於108年8月21日檢具申請書向被上訴人申請解除系爭土 地之套繪管制，經被上訴人以108年9月9日鹽鄉建字第10800 11924號函否准上訴人之申請。上訴人不服，向彰化縣政府 提起訴願，經彰化縣政府以109年3月3日府法訴字第1080420 940號訴願決定撤銷上開函文，並命被上訴人於2個月內查明 後另為適法之處分。惟被上訴人逾2個月仍未為處分，上訴 人即向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原 審認上訴人未依訴願法第2條第1項規定提起課予義務訴願即 逕行起訴，以109年度訴字第213號裁定駁回。上訴人復於10 9年11月18日提起課予義務訴願，經彰化縣政府受理後，被 上訴人始作成109年12月3日鹽鄉建字第1090017320號函（下 稱原處分）駁回上訴人之申請，上訴人仍不服，循序提起行 政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人應依 上訴人108年8月21日之申請，就坐落系爭土地之7,172.96平 方公尺部分，作成解除套繪管制之行政處分。經原審110年 度訴字第85號判決駁回後（下稱原判決），遂提起本件上訴 。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所 載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠102年7月1日修正後農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款 中所謂「興建農舍之該筆農業用地」，即係指農舍所坐落之 該一筆地號土地而言。換言之，現行條文中之用字雖為該「 筆」，然其係為避免與建管法規中代稱多數土地之該「宗」 混淆，方修正條文用語。是以，解釋上開農業用地興建農舍 辦法第12條第4項所稱之「農舍坐落該筆農業用地面積大於0 .25公頃」，即應指農舍所坐落之該一筆農業用地須大於0.2 5公頃，而不包括配合耕地。另上開農業用地興建農舍辦法 第12條第3項有關農業用地解除套繪管制之規定，顯將農業 發展條例89年修正施行前即已申請興建農舍之情形涵蓋在法 令的適用範圍內，農民前以所有多筆農業用地或整筆農業用 地申請興建農舍，事後因本條例修正施行，開放農業用地自 由買賣及有條件分割，導致有農地移轉、分割等情形，符合 相關要件，即得申請依變更使用執照程序刪除超出農舍用地 與農業用地面積比例之部分農業用地。
㈡訴外人楊連池前於70年9月14日經光明段767地號土地所有權 人楊英傑同意，合併當時楊連池所有之系爭土地作為配合耕 地，以起造人名義向被上訴人申請興建系爭農舍，經被上訴 人分別核發70年11月5日彰鹽鄉建字第0000號建築執照及70
年11月20日彰鹽鄉建字第0000號使用執照在案。而光明段76 7地號土地面積原為735平方公尺，嗣於83年2月22日分割後 ，面積縮減為685平方公尺；系爭土地則為系爭農舍之配合 耕地，面積為9,690.3平方公尺，兩筆土地面積合計為10,37 5.3平方公尺（685＋9,690.3＝10,375.3），固已大於0.25公 頃，然因系爭農舍所坐落之光明段767地號土地面積僅685平 方公尺，依內政部營建署102年10月7日營署建管字第102006 0633號函及上開說明，無論取得農業用地時點在農業發展條 例修正前、後，申請興建農舍時點在農業用地興建農舍辦法 修正前、後，除農業用地面積須達0.25公頃外，必該農舍所 坐落之該1筆農業用地面積亦須大於0.25公頃，方得解除套 繪管制，本件系爭農舍坐落之該筆農業用地面積僅685平方 公尺，小於0.25公頃，仍不符合解除套繪管制之要件。又依 農業用地興建農舍辦法第12條第4項之反面解釋，應得其他 土地所有權人之同意，始得逕依變更使用執照程序解除套繪 管制。惟上訴人未經該土地所有權人黃麗萍等人之同意，為 兩造所不爭之事實，其請求逕依變更使用執照程序解除套繪 管制，亦不符合此規定之要件。因此，上訴人申請解除套繪 管制，為無理由。
㈢農業發展條例第18條第4項中段「坐落用地」範圍之認定，應 以改制前行政院農業發展委員會（下稱農委會）104年5月13 日函釋為適當，至兩造爭執系爭土地登記是否有效，非屬本 件審理範圍。被上訴人以原處分否准上訴人申請之理由雖有 不當，然結論並無二致，訴願決定依訴願法第79條第2項予 以維持，亦無違誤。上訴人訴請撤銷原處分及訴願決定，並 請求被上訴人作成解除系爭土地7,172.96平方公尺套繪管制 之行政處分為無理由，應予駁回等語，乃判決駁回上訴人在 原審之訴。
四、本院查：
㈠按農業發展條例第18條規定：「（第1項）本條例中華民國89 年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需 興建者，經直轄巿或縣(巿)主管機關核定，於不影響農業生 產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興 建農舍。（第2項）前項農業用地應確供農業使用；其在自 有農業用地興建農舍滿5年始得移轉。但因繼承或法院拍賣 而移轉者，不在此限。（第3項）本條例中華民國89年1月4 日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得 依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條 例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中 華民國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農
舍而需興建者，亦同。（第4項）第1項及前項農舍起造人應 為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移 轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複 申請。（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面 積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可 條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵 行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。……。」內 政部及農委會基於該條第5項規定之授權，會銜修正發布之 農業用地興建農舍辦法第2條第1項第3款前段規定：「依本 條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且 其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核 定：……三、申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25 公頃。……。」第9條第2項第3款前段規定：「興建農舍應符 合下列規定：……三、申請興建農舍之農業用地，其農舍用地 面積不得超過該農業用地面積百分之10，扣除農舍用地面積 後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且 其面積不得低於該農業用地面積百分之90。……。」第12條規 定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管建築機關於核發建 造執照後，應造冊列管，同時將農舍坐落之地號及提供興建 農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記， 並副知該府農業單位建檔列管。（第2項）已申請興建農舍 之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪 圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未 經解除套繪管制不得辦理分割。（第3項）已申請興建農舍 領有使用執照之農業用地經套繪管制，除符合下列情形之一 者外，不得解除：……三、農舍用地面積與農業用地面積比例 符合法令規定，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後 ，該農業用地面積仍達0.25公頃以上。（第4項）前項第3款 農舍坐落該筆農業用地面積大於0.25公頃，且二者面積比例 符合法令規定，其餘超出規定比例部分之農業用地得免經其 他土地所有權人之同意，逕依變更使用執照程序解除套繪管 制。（第5項）第3項農業用地經解除套繪管制，或原領得之 農舍建造執照已逾期失其效力經申請解除套繪管制者，直轄 市、縣（市）主管建築機關應將農舍坐落之地號、提供興建 農舍之所有地號及解除套繪管制之所有地號清冊，囑託地政 機關塗銷第1項之註記登記。」上開農業用地興建農舍辦法 ，係內政部及農委會依據農業發展條例規定之授權，為辦理 農業用地興建農舍所會銜訂頒細節性及執行性之法規命令， 經核與農業發展條例規定意旨相符，爰予援用。 ㈡由於農業發展條例89年修正施行前，部分縣市政府係依據申
請人檢附之無農舍證明文件，以其所有農業用地為申請範圍 核發農舍建築執照，農業發展條例修正施行後，因開放農業 用地自由買賣及有條件分割，農民前以所有多筆農業用地或 整筆農業用地申請興建農舍，經依規定分割、移轉，另有農 業用地因依法變更為其他分區或使用地等情形，均需依申請 變更使用執照程序，刪除超出農舍建築面積與農業經營用地 面積比值之部分農業用地解除套繪管制，以符合實際情形， 並避免農舍與原使用執照所有農業用地不同所有權人之情況 ，又依農業用地興建農舍辦法第3條第1項第3款規定：「申 請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。……」乃 規定已領有農舍使用執照之農業用地扣除擬解除套繪之農業 用地面積後，須大於0.25公頃，以避免原申請興建農舍之農 業用地已大於0.25公頃或不足0.25公頃規定者，再不當細分 申請解除管制，影響農業用地使用管制及農業生產效率（農 業用地興建農舍辦法第12條第3項第3款及第4項修正理由參 照）。故已申請興建農舍領有使用執照之農業用地經套繪管 制者，除該農舍用地面積與農業用地面積比例符合法令規定 外，經依變更使用執照程序申請解除套繪管制後，需其農業 用地面積仍達0.25公頃以上，且該農舍坐落之該筆農業用地 面積仍大於0.25公頃，始得解除該超過部分土地之套繪管制 ，以避免農地遭不當細分，致影響農業用地使用管制及農業 生產效率。
㈢經查，訴外人楊連池前於70年9月14日經光明段767地號土地 所有權人楊英傑同意，合併當時楊連池所有之系爭土地作為 配合耕地，以起造人名義向被上訴人申請興建系爭農舍，經 被上訴人分別核發70年11月5日彰鹽鄉建字第0000號建築執 照及70年11月20日彰鹽鄉建字第0000號使用執照在案。而光 明段767地號土地面積原為735平方公尺，嗣於83年2月22日 分割後，面積縮減為685平方公尺；系爭土地則為系爭農舍 之配合耕地，面積為9,690.3平方公尺，兩筆土地面積合計 為10,375.3平方公尺（685＋9,690.3＝10,375.3），固已大於 0.25公頃，然因系爭農舍所坐落之光明段767地號土地面積 僅685平方公尺，小於0.25公頃，仍不符合上開解除套繪管 制之要件。原判決因認被上訴人以原處分否准上訴人解除系 爭土地套繪管制之申請，並無不合等情，核無違誤。是上訴 人主張原判決認農業用地興建農舍辦法第12條第4項所稱之 「農舍坐落該筆農業用地面積大於0.25公頃」，即應指農舍 所坐落之該一筆農業用地須大於0.25公頃，而不包括配合耕 地。本件系爭農舍坐落之該筆農業用地面積僅685平方公尺 ，小於0.25公頃，仍不符合上開解除套繪管制之要件等由，
混淆農業用地面積、農舍用地面積與農舍建築面積等概念， 有違農業發展條例第18條第4項後段「已申請興建農舍之農 業用地不得重複申請」、農業用地興建農舍辦法第12條第3 項第3款規定等要件，增加法無明文之限制，與憲法第15條 規定意旨不符，有適用法律錯誤、判決理由不備或矛盾之違 法云云，均無可採。
㈣綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原 審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背 法令求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 10 月 26 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 梁 哲 瑋
法官 李 君 豪
法官 林 惠 瑜
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 10 月 26 日 書記官 林 郁 芳