高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴更一字第34號
民國112年9月14日辯論終結
原 告 有限責任高雄市凱旋計程車運輸合作社
（原名：有限責任高雄市亞太計程車運輸合作社）
代 表 人 吳建楚
被 告 高雄市政府交通局
代 表 人 張淑娟
訴訟代理人 郭敏慧 律師
上列當事人間公路法事件，原告不服高雄市政府中華民國109年7
月31日高市府法訴字第10930768700號、第10930768800號訴願決
定，合併提起行政訴訟，經本院109年度訴字第354號判決後，原
告不服，提起上訴，經最高行政法院110年度上字第678號判決廢
棄，發回本院更為審理，判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第 3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二 、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政 訴訟法第111條第1項及第3項第2款分別定有明文。查原告起 訴時之聲明原為：「訴願決定1、2（即高雄市政府民國109 年7月31日高市府法訴字第00000000000號、第10930768800 號訴願決定）及原處分（即被告108年2月13日高市交運監字 第00000000000號函、108年4月30日高市交運監字第0000000 0000號函，分別下稱被告108年2月13日函、108年4月30日函 ）關於註銷牌照缺額部分均撤銷，並求為判決原告可以由新 社員遞補原處分之牌照缺額。」（原審卷1第11頁）嗣於112 年9月14日言詞辯論期日變更聲明為：「訴願決定(高雄市政 府109年7月31日高市府法訴字第00000000000號、第1093076 8800號訴願決定)及原處分(被告108年2月13日函、108年4月 30日函)關於註銷牌照缺額部分均撤銷。」被告已陳明其對 於上開訴之變更並無意見（本院卷第382頁）。本院認原告 上開訴之變更、追加，請求基礎事實同一，核無礙於訴訟終
結及當事人之防禦，尚屬適當，依上述規定，自應准許。二、原告於108年間雖係依有關計程車管理之相關法規函報被告 同意備查入社新社員謝素秋、陳正明遞補出社社員葉耀信、 柳嘉華牌照缺額，本屬依法之申請案；但被告以遞補期限已 逾社員廢照及註銷牌照之日起10年為由，以108年2月13日函 、108年4月30日函分別逕行註銷葉耀信、柳嘉華之牌照缺額 ，並告以無法再被遞補（原審卷1第107、113頁），故原處 分即上開2函之規制作用實在於「逕行註銷牌照缺額」。且 謝素秋、陳正明早已歷經多次入出社、遞補他人牌照缺額（ 本院卷第393頁），如原告再聲明命被告准許當年入社之新 社員謝素秋、陳正明分別遞補出社社員葉耀信、柳嘉華牌照 缺額，對原告而言已無實益，現實上也不可行，原告所欲者 乃恢復有牌照缺額可供遞補之狀態（本院卷第346頁），故 本件訴訟類型以撤銷訴訟方式，將原處分即上開2函「逕行 註銷牌照缺額」之效力撤銷，回復至有牌照缺額可供遞補之 狀態，即可符合原告訴求，而非課予義務訴訟，附此敘明。貳、實體事項：
一、爭訟概要:
(一)原告以合作社組織經營計程車客運服務業，其於107年12月2 4日召開第7屆第41次理事會，會中決議同意謝素秋等5人申 請入社，並分別遞補出社社員葉耀信等5人牌照缺額之議案 ，於108年1月24日分別報請高雄市政府社會局及被告備查。 前開決議同意入社部分經社會局同意備查在案，然被告就遞 補牌照缺額審查結果，就入社新社員謝素秋遞補出社社員葉 耀信牌照缺額部分，因葉耀信於入社期間戶籍遷出合併改制 前之高雄市，已不具高雄市汽車運輸業經營資格，且其汽車 運輸業營業執照、計程車牌照業經高雄市監理處於96年8月3 0日逕行廢止及註銷，乃作成108年2月13日函（下稱原處分1 ）略以：被遞補之出社社員葉耀信於96年間，因計程車駕駛 人執業登記證已被高雄市政府警察局廢止處分在案，其汽車 運輸業營業執照已由原管轄機關高雄市監理處於96年9月18 日（被告嗣於訴願期間更正為96年8月30日）依法逕行廢止 ，依高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例（下稱高雄 市計程車合作社自治條例）第5條第1項（原處分1漏載第1項 ）第2款、行為時高雄市計程車運輸合作社社員牌照遞補審 查作業要點（下稱91年牌照遞補要點）第4點規定，葉耀信 牌照缺額遞補期限為106年9月17日（被告嗣於訴願期間更正 為106年8月29日），該牌照缺額已逾期未遞補而逕行註銷， 無法再被遞補。原告不服原處分1關於逕行註銷葉耀信之牌 照缺額部分，提起訴願，經高雄市政府109年7月31日高市府
法訴字第10930768700號訴願決定駁回。(二)原告另於108年4月22日召開第7屆第46次理事會，會中決議 同意陳正明等5人申請入社，並遞補出社社員柳嘉華等5人牌 照缺額之議案，遂於108年4月23日分別報請高雄市政府社會 局及被告備查。前開決議同意入社部分經社會局同意備查在 案，然被告就遞補牌照缺額審查結果，就入社新社員陳正明 遞補出社社員柳嘉華牌照缺額部分，因柳嘉華之計程車牌照 已於96年11月5日辦理一般報廢（無需執行註銷），遂作成1 08年4月30日函（下稱原處分2，與原處分1下合稱原處分） 略以：被遞補之出社社員柳嘉華因計程車駕駛人執業登記證 已被高雄市政府警察局廢止處分在案，其汽車運輸業營業執 照已由原管轄機關高雄市監理處於98年1月16日（被告嗣於 訴願期間更正為98年1月23日）依法逕行廢止，依高雄市計 程車合作社自治條例第5條第1項（原處分2漏載第1項）第2 款、91年牌照遞補要點第4點規定，柳嘉華牌照缺額遞補期 限為108年1月15日（被告嗣於訴願期間更正為108年1月22日 ），該牌照缺額已逾期未遞補而逕行註銷，無法再被遞補。 原告不服原處分2關於逕行註銷柳嘉華之牌照缺額部分，提 起訴願，經高雄市政府109年7月31日高市府法訴字第109307 68800號訴願決定駁回。
(三)原告仍不服，合併提起行政訴訟，經本院（下稱原審）109 年度訴字第354號判決（下稱原判決）駁回。原告不服，提 起上訴，經最高行政法院110年度上字第678號判決（下稱發 回判決）廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、縣市合併前原管轄機關高雄市監理處99年1月20日高市監三 字第0000000000號函（下稱99年1月20日函）係辦理葉耀信 等社員出社案申請備查之函文，並載明：「說明：四、本次 申請出社社員……葉耀信……96年8月3日（註：應為30日）經廢 止汽車運輸業營業執照在案；其缺額得遞補新社員，期限至 本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。」等語 ；而高雄市監理處11月3日高市監三字第0000000000號函（ 下稱99年11月3日函）為辦理柳嘉華社員出社案申請備查之 函文，並載明：「說明：二、本次出社社員柳嘉華君停業中 ，原領牌、執照已辦理報廢登記，所領汽車運輸業營業執照 業於98年1月23日經本處廢止；其缺額得遞補新社員，期限 至本件發文之日起10年內為之，逾期逕行註銷其缺額。」等 語，即本件爭執事項牌照缺額之遞補期限所為認定。上述函 文縱非行政處分(假設非自認，容後詳述)，仍明白認定缺額
遞補期限分別為109年1月19日及同年11月2日，則依發回判 決意旨，信賴基礎只要是行政行為，未必是行政處分，仍有 信賴保護原則之成立。
2、原告信賴高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函所載 期限，於108年1月24日及同年4月22日始遞補該2缺額，竟遭 現管轄機關即被告於同年2月13日、4月30日重新認定業已過 期而無法遞補，原告並因無法補正，將被永久註銷車額。然 上述函文認定之期限明確，且此類牌照遞補對原告乃時常發 生，本可以即將到期之缺額先為遞補，不用等到108年才遞 補，足見原告確因信賴該等函文意思表示之效力而為具體信 賴行為，亦無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護 之情形，應有信賴保護原則之適用。
3、高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函是行政處分： 上開函文係依據牌照遞補要點有關遞補時效期限起算時點所 作成，亦即此「核備」係屬缺額遞補時效期限起算時點，具 規制效力，此觀該等函文第二段結論「期限至本件發文之日 起10年內為之」，而非送達日即明，自屬行政處分無疑。 4、行政程序法第50條規定，與行政訴訟法第196條「撤銷不法 之處分而恢復原狀」，兩者為不同概念。參諸最高行政法院 92年度判字第270號判決意旨，可知行政程序法第50條回復 原狀之規定乃係指已具備申請要件者而言。本件原告請求撤 銷原處分之目的，係確認葉耀信及柳嘉華缺額牌照均未過期 而可遞補。
(二)聲明︰訴願決定及原處分關於註銷牌照缺額部分均撤銷。三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、高雄市監理站99年1月20日函、99年11月3日函所為遞補時點 記載，不具有法效性而非行政處分，非屬信賴基礎，當無信 賴保護原則之適用：
(1)原告前以99年1月20日亞太計合字第099003號函、99年11月1 日亞太計合字第099032號函，分別將沈玉堂等17人及柳嘉華 1人等經原告社務會議通過同意出社乙情，連同名冊一併報 請公路主管機關予以備查。由於高雄市監理處99年1月20日 函、99年11月3日函並非為原告向被告申請遞補牌照缺額事 項所為之准駁，對於遞補牌照缺額申請期限之認定並未發生 法律效果。此一備查程序之目的，僅係為使被告得以知悉原 告合作社社員生有異動情形，俾便事後於必要時得採行其他 監督方法之行政管理措施，核與社員是否發生出社之法律效 果無涉，未直接發生法律效果。則依最高行政法院103年9月 份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，上開2函非屬行政處分
，發回判決亦肯認被告前開主張尚非無據。 (2)又高雄市政府計程車運輸合作社社員牌照遞補審查要點（下 稱101年牌照遞補要點，已於110年11月15日廢止）第1點、 第3點規定，允許當計程車運輸合作社之社員因自請退社或 除名等情形而出缺時，主管機關已將該社員牌照註銷並產生 牌照缺額後，合作社得於規定時間內招募或爭取適格駕駛人 遞補入社。然而，有關新增社員能否合法遞補入社之相關事 宜，例如牌照缺額遞補期限之起迄期間為何、是否有在期限 內申請遞補等，均須俟合作社向被告申請遞補牌照缺額，並 經被告為准駁之意思表示時，始發生法律效果。是以，高雄 市監理處99年1月20日函、99年11月3日函雖分別載有葉耀信 及柳嘉華等人因出社而發生牌照缺額遞補之起計日期，然因 原告尚未向被告申請遞補缺額，故此部分記載對原告並不發 生法律效果，未具法效性，自不屬行政處分。又本件亦未涉 及法規變更，依最高行政法院98年度判字第172號判決見解 ，自無信賴基礎，不適用信賴保護原則。
2、本件不適用於行政程序法第50條回復原狀之規定，縱有適用 該條規定，亦已逾越10日之申請期間，不得再為申請，自不 生回復原狀之效果：
本件並無任何客觀上之障礙致使原告於原有申請期間內陷於 不能提出申請之狀態，僅原告對於申請遞補缺額之期限有所 誤認，以為享有更長之申請期限；而實際上，在原告本得提 出申請之10年期間內，並未存在客觀不能申請之障礙事由， 此與行政程序法第50條規定未符。且被告已分別以101年11 月30日高市交運監字第00000000000號函、同年12月5日高市 交運監字第00000000000號函，兩度作成內容正確之行政處 分，此為原告所明知。由此可見，原告對於行政實務之認識 並非期待不可能，自不得免除原告遲延期間之責任，應無回 復原狀之適用。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
(一)高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函關於期限之說 明是否為行政處分？
(二)上述高雄市監理處2函若非行政處分，是否有信賴保護原則 之適用？
(三)若無信賴保護原則之適用，是否可以適用行政程序法第50條 回復原狀之規定？
五、本院之判斷︰
(一)前提事實︰
爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有原告108年1
月24日亞太計合字第108103號函附107年12月24日原告第7屆 第41次理事會議紀錄（原處分卷1第6、7頁）、原告108年1 月份社員（入社）月報清冊（原處分卷1第8頁）、被告108 年1月24日高市交運監字第00000000000號函（原處分卷1第5 頁）、被告108年2月13日函（原審卷1第103至107頁）、高 雄市政府109年7月31日高市府法訴字第00000000000號訴願 決定書（原審卷1第21至42頁）、原告108年4月23日亞太計 合字第108108號函附108年4月22日原告第7屆第46次理事會 議紀錄（原處分卷2第4、5頁）、 被告108年4月30日函（原 審卷1第109至113頁）、高雄市政府109年7月31日高市府法 訴字第00000000000號訴願決定書（原審卷1第45至66頁）、 原判決及發回判決（本院卷第15至33頁）附卷可稽，且為兩 造所不爭，堪以認定。
(二)應適用之法令︰
1、行政程序法
(1)第50條：「（第1項）因天災或其他不應歸責於申請人之事由 ，致基於法規之申請不能於法定期間內提出者，得於其原因 消滅後10日內，申請回復原狀。如該法定期間少於10日者， 於相等之日數內得申請回復原狀。（第2項）申請回復原狀， 應同時補行期間內應為之行政程序行為。（第3項）遲誤法定 期間已逾一年者，不得申請回復原狀。」
(2)第117條：「「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分 機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之 。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重 大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形 ，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所 欲維護之公益者。」
(3)第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保 護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分 者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使 行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政 處分違法或因重大過失而不知者。」
2、公路法
(1)第39條之1第1項：「計程車牌照應依照縣、市人口及使用道 路面積成長比例發放。」
(2)第56條第2項：「計程車客運服務業以合作社組織經營者，其 籌設程序、核准籌備與廢止核准核備之要件、社員資格條件 、設立最低人數、業務範圍、管理方式及營運應遵守等事項 之管理辦法，由交通部會同內政部定之。」
3、汽車運輸業管理規則第94條：「（第1項）凡取得個人經營計
程車客運業牌照申領許可者，應在核發牌照或汽車運輸業營 業執照前繳驗左列有效之證明文件：一、營業小客車駕駛人 執業登記證。二、購車證明或車輛讓渡書。三、投保強制汽 車責任保險之保險證。（第2項）參加計程車運輸合作社之社 員申領牌照或汽車運輸業營業執照者，同前項規定。」 4、計程車運輸合作社設置管理辦法（下稱計程車合作社管理辦 法）
(1)第1條：「本辦法依據公路法 (以下簡稱本法) 第56條第2項 規定訂定之。」
(2)第4條：「本辦法所稱計程車運輸合作社，係指依合作社法、 公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作社主管機關及 公路主管機關視實際需要輔導核准成立，其社員以在核定區 域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社。」(3)第5條：「（第1項）本辦法之合作社主管機關，在中央為內 政部；在地方為合作社所在地之直轄市政府或縣（市）政府 。（第2項）本辦法之公路主管機關，在直轄市為直轄市政府 ；直轄市政府以外區域為交通部，由交通部委任交通部公路 總局辦理。」
(4)第13條：「申請加入計程車運輸合作社為社員應具下列資格 ：一、設籍組織區域內。二、領有當地有效之營業小客車駕 駛人執業登記證或經查證已考取執業登記證尚未領證者。三 、持有有效職業駕駛執照者。」
(5)第16條：「（第1項）計程車運輸合作社成立登記後，應於六 個月內開始營業，並報請該管合作社主管機關及公路主管機 關備查；但因天災、事變或其他不可抗力之事由，得報請該 管合作社主管機關會請公路主管機關核准延期，期間以六個 月為限，逾期廢止其成立登記證及計程車客運服務業營業執 照。（第2項）計程車運輸合作社開業後，應於二個月內辦妥 社員車輛一次領牌，如情形特殊未能如期完成時，得報請該 管公路主管機關會請合作社主管機關同意後准予延期一次， 以二個月為限，逾期廢止其核准未領牌照、成立登記證及計 程車客運服務業營業執照。」
(6)第17條：「（第1項）已領有個人經營計程車客運業營業執照 申請加入計程車運輸合作社者，合作社應報請該管公路主管 機關於其原領行車執照及牌照登記書上，登記合作社名稱， 不另發牌照。（第2項）前項社員退出合作社或喪失社員資格 時，合作社應報請該管公路主管機關於其原領行車執照及牌 照登記書上，登記退社時間，原發牌照不予註銷。」(7)第18條：「（第1項）未領有汽車運輸業營業執照及牌照之社 員，其汽車運輸業營業執照 (格式如附件三) 及牌照之請領
，由合作社檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主 管機關申請。（第2項）前項社員有下列情事之一者，應廢止 其汽車運輸業營業執照並註銷其營業車輛牌照：一、有合作 社法第13條規定情事之一者（註：該條有關社員之消極資格 限制，主管機關考量宜由各合作社審酌其業務特性，於章程 中明定，而不於該法明定，故已於100年6月16日刪除）。二 、死亡。三、除名。四、喪失本辦法第13條應具備資格之一 者。五、自請退社。」
(8)第20條：「計程車運輸合作社新加入社員所需營業之車輛由 社員自備，每一社員以一輛為限。公路主管機關應於牌照登 記申請書及行車執照登載該社員為車輛產權所有人，並註記 所屬合作社名稱。」
(9)第21條：「計程車運輸合作社成立後社員如有入社或退社時 ，應提理事會通過後，檢附理事會議紀錄連同合作社社員增 減月報清冊 (格式如附件四) ，報請該管合作社主管機關及 公路主管機關備查。」
5、高雄市計程車合作社自治條例：
(1)第2條：「（第1項）計程車運輸合作社之社員，應具備下列 各款資格：一、設籍本市。二、年齡25歲以上。三、持有小 型車職業駕駛執照。四、持有營業小客車駕駛人執業登記證 。五、社員必須自備車輛，每一社員以1車為限。（第2項） 領有小型車以上職業駕駛執照者，於換領小型車職業駕駛執 照後，始得申請入社。（第3項）領有身心障礙手冊者，申請 加入不受年齡25歲以上之限制。」
(2)第5條第1項：「計程車運輸合作社社員有下列情事之一者， 應予出社：一、在執業中有汽車運輸業管理規則第93條第1款 至第6款規定之情事者。二、喪失第2條之資格者。三、自請 退社。四、除名。五、死亡。六、有第3條之情事者。」(3)第9條：「計程車運輸合作社申請歇業或解散時，應報請本府 社會局會同高雄市監理處核准，並將成立登記證、計程車客 運服務業執照、汽車運輸業執照及車輛牌照繳回。」6、101年牌照遞補要點：
(1)第2點：「本要點所稱計程車運輸合作社，指依合作社法、公 路法、計程車運輸合作社設置管理辦法及相關法令規定，由 本府社會局核准於本市成立，其社員以小客車出租載客為營 業之運輸合作社。」
(2)第3點：「本市各計程車運輸合作社因其社員經本府社會局核 備除名或社員自請出社，而產生缺額時，得檢附下列文件向 本府交通局請領牌照以遞補該缺額。……。」
(3)第4點：「遞補之新社員資格、入社程序、領照等相關事項，
依計程車運輸合作社設置管理辦法及高雄市計程車運輸合作 社設置管理自治條例等相關規定辦理。」
(4)第6點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員 自請出社之日起10年內遞補之，逾期未遞補者，由本府交通 局逕行註銷之。」
7、91年牌照遞補要點
(1)第2點：「高雄市各計程車運輸合作社之社員，經除名或自請 出社時，所屬運輸合作社得提報新增社員准予請領牌照以遞 補該除名或出社社員原牌照缺額。但領有個人經營計程車客 運業營業執照之社員除名或出社，其牌照缺額不得遞補。」(2)第4點：「牌照缺額遞補期限，自本府社會局核備除名或社員 出社之日起10年內遞補之，逾期逕行註銷。遞補之新社員資 格、入社程序、領照等相關事項依計程車運輸合作社設置管 理要點及高雄市計程車運輸合作社設置管理自治條例規定辦 理。」
(三)公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公 共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採 行事前許可制。依公路法第56條第2項、汽車運輸業管理規 則第91條、第91條之1及第92條等規定，個人欲以駕駛計程 車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛 ，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運 業（即交通公司或車行）、自備汽車參與計程車客運經營（ 即靠行）或為計程車合作社社員。其中計程車合作社，係指 依合作社法、公路法、地方制度法暨相關法令規定，由合作 社主管機關及公路主管機關視實際需要輔導核准成立，其社 員以在核定區域內，以小客車出租載客為營業之運輸合作社 （計程車合作社管理辧法第4條參照）。交通主管機關交通 部為規範計程車合作社籌設程序、核准籌備與廢止核准核備 之要件、社員資格條件等事項，依公路法第56條第2項後段 之授權，會同內政部訂有計程車合作社管理辦法，依該辦法 第5條、第13條、第20條規定，及高雄市政府為輔導與管理 轄區內計程車合作社之申設與運作，依計程車運輸合作社設 置管理要點（於84年9月13日頒布，93年9月8日廢止後，交 通部另訂定前揭計程車合作社管理辦法）第19點規定制定高 雄市計程車合作社自治條例（87年6月26日公布、91年2月25 日修正），由該自治條例第2條第1項規定可知計程車客運業 得以合作社組織型態經營，而合作社制度之目的係在平等互 助之基礎上，共同經營特定事業，以追求社員間經濟之利益 與生活之改善（合作社法第1條規定參照）。基此，計程車 合作社之會員資格設有一定條件，即應設籍在組織區域內，
持有職業駕駛執照，並領有營業小客車駕駛人執業登記證， 且其所需營業之計程車由社員自備，每一社員以一輛為限（ 高雄市轄內計程車合作社尚有年齡之限制），解釋上該等條 件需於社員期間始終具備，否則一旦喪失社員資格，因無法 提供小客車出租載客之服務，將無法達成前揭計程車合作社 經營型態之立法目的。且依計程車合作社管理辦法第4條、 第5條、第16條、第21條及高雄市計程車合作社自治條例第9 條、101年牌照遞補要點第2點、第3點、第6點、91年牌照遞 補要點第4點可知，合作社申設、歇業或解散、社員資格、 入出社事項，有管轄權之權責機關為合作社主管機關即社會 局；汽車運輸業營業執照及牌照之請領、註銷、遞補事項， 有管轄權之權責機關為公路主管機關（原為高雄市監理處， 後改為被告）。
(四)另公路法第39條之1第1項規定：「計程車牌照應依照縣、市 人口及使用道路面積成長比例發放。」係藉由限量發行牌照 政策以抑制計程車無限成長，維繫國內計程車市場之安定性 ，保障現有執業計程車駕駛員的基本工作權及避免國內交通 及社會治安繼續惡化（該條立法理由參照，汽車運輸業管理 規則第91條之2第1項亦有相同規定）。又參諸汽車運輸業管 理規則第94條規定、計程車合作社管理辦法第17條、第18條 、第21條規定及高雄市計程車合作社自治條例第5條第1項規 定可知計程車合作社社員應自備營業之車輛，每一社員以一 輛為限（一個牌照）。又社員牌照之請領，由計程車合作社 檢具社員名冊及社員執業登記證，向該管公路主管機關申請 ，因此社員遭合作社除名或自請退社者，除非有計程車合作 社管理辦法第17條之情形，公路主管機關自應註銷其營業車 輛牌照，合作社所屬之牌照即因註銷而喪失，並無合作社社 員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定。惟衡諸公路法第 39條之1規定之立法目的係藉由限量發行牌照政策，維繫國 內計程車市場之安定性，避免該行業之惡性競爭，以縣市為 單位管制其牌照數量之上限。而計程車客運服務業者以合作 社組織共同經營，計程車合作社基於總量管制需要，在設立 時須申報社員數量，用以管制其牌照數量，並有效回收註銷 已閒置之舊車牌，並非使計程車合作社保有固定數量之社員 牌照。從而，具法規命令性質之計程車合作社管理辦法並無 規範合作社社員退社後得申請遞補牌照缺額之相關規定，而 建構合作社社員牌照缺額遞補制度，係在放寬計程車牌照之 發放，非在限制計程車合作社之財產權、工作權或營業權。 賦予計程車合作社合理的牌照遞補利益，其相關事項受法律 保留原則規範之密度本較為寬鬆。主管機關依職權訂定前揭
牌照遞補要點，雖不若以法律或自治條例加以規範嚴謹，然 因原告係依該要點為請求，自得依其規範內容審查是否符合 所規定之請求權要件，尚無違反法律保留原則之問題。
(五)按有關牌照缺額遞補規定，改制前高雄市政府為因應公路法 第39條之1施行，考量計程車合作社因社員除名、出社，牌 照遭註銷，將導致規模縮減、營運困難等結果，為健全合作 社發展，維持經營規模，設計給予寬限期由新入社社員遞補 出社社員牌照之制度，遂於87年11月20日發布「高雄市計程 車運輸合作社社員遞補作業要點」（下稱87年社員遞補作業 要點），依其第2點、第4點規定，自87年1月3日起，計程車 運輸合作社（下稱計程車合作社）社員出社得遞補新社員， 遞補期限自核備社員出社之日起3個月為之，得展延1次，逾 期逕行註銷該缺額（見原審卷1第67至68頁）。87年社員遞 補作業要點於91年12月12日修正全文並更名為91年牌照遞補 要點，於第4點將牌照遞補期限自3個月延長至10年，逾期則 逕行註銷牌照缺額（見原審卷1第73頁）。嗣高雄縣、市合 併後，復於101年4月11日發布101年牌照遞補要點，於第6點 規定計程車牌照缺額遞補期限為10年，逾期未遞補者，由被 告逕行註銷之；另第4點規定遞補之新社員資格、入社程序 、領照等相關事項，悉依計程車合作社管理辦法、高雄市計 程車合作社自治條例規定辦理（87年社員遞補作業要點第4 點第2項、91年牌照遞補作業要點第4點後段有相同規定）。 依91年牌照遞補要點第2點、第4點及101年牌照遞補要點第3 點、第4點、第6點規定，僅於「除名」、「自請出社」2種 情形得於10年內遞補之，對於其他原因出社者則無規定。惟 當合作社社員喪失資格時，因該社員客觀上已不能合法有效 參與合作社共同經營，且社員身分關係已消滅而應予出社， 故合作社亦面臨社員減少的狀況，此與社員遭合作社「除名 」或「自請出社」之情形完全相同，基於避免合作社因社員 減少、規模縮減，致衍生經營管理問題之考量，兩者並無差 別處理之必要，故現行之牌照缺額遞補相關要點規範顯有法 律漏洞存在。高雄市之計程車合作社社員於喪失計程車合作 社管理辦法第13條各款所定之資格時，其營業車輛牌照遭公 路主管機關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷而產生缺額 時，為免過度影響計程車合作社之經營，被告以目的性擴張 之解釋方式進行規範漏洞之填補，針對此類情形亦准予為牌 照缺額之遞補，對於高雄市之計程車合作社而言亦屬有利， 應予尊重，於法並無不合。
(六)91年牌照遞補要點及101年牌照遞補要點明定之遞補情況為
社員「遭合作社除名」或「自請出社」2類，其遞補期限為 「社會局核備除名或社員自請出社之日起10年內遞補之」。 而高雄市之計程車合作社社員喪失計程車合作社管理辦法第 13條各款所定之資格時，其營業車輛牌照遭公路主管機關註 銷而產生缺額時，仍有遞補制度之適用，已如前述，惟有關 遞補期間自何時起算，因無相關規定規範，仍有疑義。被告 於107年12月13日就「喪失資格之社員牌照缺額遞補之起計 日，是否就是公路主管機關依計程車合作社管理辦法第18條 第2項廢照及註銷牌照之日？或牌照缺額遞補之起計日仍須 俟該合作社依上開管理辧法第21條規定完成提報主管機關退 社除名程序後才能開始起計?」等疑義函詢交通部（原審卷1 第291至292頁），經交通部108年6月10日交路字第10800118 07號函復（下稱交通部108年6月10日函釋）明確表示：「說 明……二、㈡……合作社填充社員之起算日期應以公路主管機關 對社員廢照及註銷牌照之日起算」（原審卷1第159至161頁 ）。衡諸計程車合作社社員之汽車運輸業營業執照、營業車 輛牌照需經廢止及註銷後，始會產生牌照缺額可供遞補，從 而被告以計程車合作社管理辦法第18條第2項註銷牌照之日 起算原社員牌照缺額遞補期限，尚屬合理正當。況依實務現 況，計程車合作社社員實際喪失社員資格之日期通常發生在 前，而公路主管機關廢照並註銷牌照之日期在後，採取後者 之牌照遞補起算日對人民較為有利。再者，當計程車合作社 社員已不具備法定社員資格，客觀上即無法參與共同經營， 若以營業執照經廢止或牌照經註銷後即開始起算10年之缺額 遞補期間，將能有效促使計程車合作社積極確認該社員是否 仍具備法定社員資格、是否仍然持續參與經營，儘快另覓社 員以維繫合作社之運作，以避免計程車合作社將此類已無可 能參與共同經營之人長期置放於社員名單內，刻意拖延向主 管機關報請備查，試圖延長遞補期間之起算時點，則遞補期 限將無限延伸，勢必造成公路法明文規定之牌照管制制度形 同虛設，明顯違背立法者之原意。故被告對於社員因喪失計 程車合作社管理辦法第13條所定資格之一，而遭公路主管機 關依同辦法第18條第2項第4款規定註銷牌照，其牌照缺額遞 補期限起計日已經交通部108年6月10日函釋，且無違相關法 令規定，自得於本件予以適用，經核於法亦無不合。(七)高雄市監理處99年1月20日函、99年11月3日函關於期限之說 明並非行政處分，而是觀念通知
1.按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發 生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語 、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有
異（司法院釋字第423號解釋文參照）。法規或行政機關文 書上使用「備查」或「核備」，究竟是否對具體事件產生規 制作用，形成一定之法律關係、創設權利或課予義務，而成 為行政處分，應視個案而定，不拘泥於所用文字。人民向行 政機關陳報之事項，如在個案中確屬僅供行政機關事後監督 之用，不以之為該事項之效力要件者，則該「備查」用語， 並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政處分（ 最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨 參照）。如前所述，91年牌照遞補要點及101年牌照遞補要 點明定之遞補情況為社員「遭合作社除名」或「自請出社」 2類，其遞補期限為「社會局核備除名或社員自請出社之日 起10年內遞補之」。而高雄市之計程車合作社社員喪失計程 車合作社管理辦法第13條各款所定之資格，其營業車輛牌照 遭公路主管機關註銷而產生缺額時，仍有遞補制度之適用， 遞補期限為「公路主管機關對社員廢照及註銷牌照之日起10 年內遞補之」。且依兩造一致之說明可知，有關計程車合作 社社員出入社及遞補牌照缺額之管理，行政流程上原告會同 時發函通知高雄市政府社會局及被告，由高雄市政府社會局 負責管理合作社社員身分異動；確認有無社員身分後，才會 由被告依公路法相關規定處理申請遞補牌照缺額事宜等情（