高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
110年度都訴字第1號
民國112年9月14日辯論終結
原 告 柯錫佳
訴訟代理人 林亮宇 律師
王雲玉 律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 陳富義
溫碧鋐
林士新
上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院110年4月6日院臺
訴字第1100166847號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、被告代表人原為徐國勇，於本件訴訟審理中陸續變更為花敬 群、林右昌，經被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不 合，應予准許。
二、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他 訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第 2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論 者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者， 訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變 更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第 2項及第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時訴之聲明 為：「確認被告民國109年1月14日內授營都字第0000000000 號函（下稱原處分）核定通過之『擴大及變更原高雄市主要 計畫（第3次通盤檢討）（第3階段）案』都市計畫無效。」 （本院卷1第11頁）嗣於言詞辯論期日，經審判長闡明本件 並無109年7月1日施行之行政訴訟法都市計畫審查程序專章( 行政訴訟法第237條之18至第237條之31)適用(詳如後述)， 遂變更其聲明為：「行政院110年4月6日院臺訴字第0000000 000號訴願決定（下稱訴願決定）及原處分核定通過之『擴大 及變更原高雄市主要計畫（第3次通盤檢討）（第3階段）案 』都市計畫開發方式第2項第2款第2目『重劃區內原屬已合法 建築之商業區土地，重劃主管機關得依市地重劃相關法令規
定，減輕其一部或全部之費用負擔』部分均撤銷。」(本院卷 4第7-8頁)經核原告訴之聲明雖有變更，然其請求之基礎不 變，且經被告表示同意變更（本院卷4第8頁），依前揭規定 ，自應准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
㈠緣高雄市政府（下稱高市府）依行為時（91年12月11日修正 公布）都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更高雄 市都市計畫主要計畫（配合交通部『臺鐵捷運化-○○市區○路 地下化計畫』）案（第二階段：站區及站東）」（下稱系爭 第2階段主要計畫），報經被告99年2月12日台內營字第0000 000000號函核定後，高市府以99年3月1日高市府都一字第00 00000000號公告發布實施，自99年3月2日零時起生效；並於 99年3月2日以高市府都一字第0000000000號公告發布實施「 擬定高雄市都市計畫細部計畫（配合交通部臺鐵捷運化－○○ 市區○路地下化計畫）案（第二階段：站區及站東）」。依 前開公告計畫書規定，系爭第2階段主要計畫範圍為「站區 及站東」，站區及站東地區除學校用地（高雄中學）變更為 道路用地部分以撥用取得用地外，其餘土地均納入整體開發 區，以市地重劃方式辦理開發。高市府遂劃設高雄市第71期 市地重劃區（下稱第71期重劃區），並擬具市地重劃計畫書 ，送經被告核定公告後，以107年3月15日高市府地發字第00 000000000號公告（下稱高市府107年3月15日公告）第71期 重劃區之土地分配各項圖冊。
㈡原告原有96年1月9日買賣取得○○市○○區○○段（下稱長明段）7 4、74-2地號等2筆商業區土地(下稱系爭土地)，因系爭土地 經上揭都市計畫劃入第71期重劃區範圍內，並經重劃後受分 配為高雄市三民區雄中段19地號土地（下稱雄中段19地號土 地）。惟依系爭第2階段主要計畫書「拾、開發方式」㈡⒉規 定：「辦理重劃時，免計公共設施用地負擔，重劃區內原屬 已合法建築之商業區土地僅按受益比例負擔費用負擔，惟得 減輕其一部或全部之費用負擔，減輕比例授權重劃主管機關 依市地重劃相關法令規定辦理，但按原位次分配者，依法計 算重劃負擔。辦理重劃時，原私有商業區土地分配位次由土 地所有權人抽籤決定之，分配區位涉土地細分規定，於本區 之細部計畫中訂定。」（下稱系爭公共設施負擔規定）茲監 察院106年12月14日院台交字第0000000000號函送糾正案文 略以：系爭公共設施負擔規定不符平均地權條例第60條規定 ，應檢討改善。被告即以107年10月23日內授營都字第00000 00000號函請高市府將系爭第2階段主要計畫違反平均地權條
例規定部分檢討改進。高市府於107年10月31日以高市府都 發規字第00000000000號函，將系爭第2階段都市計畫內容中 ，不符「平均地權條例」規定部分納入「擴大及變更原高雄 市主要計畫（第3次通盤檢討）案」修正作業並提請被告都 市計畫委員會（下稱被告都計會）討論。經被告都計會107 年12月11日第936次會議及108年10月29日第956次會議決議 後，高市府依該決議作成「擴大及變更原高雄市主要計畫（ 第3次通盤檢討）（第3階段）案」（下稱系爭第3階段主要 計畫）修正作業，並將系爭公共設施負擔規定修正為：「重 劃區內原屬已合法建築之商業區土地，重劃主管機關得依市 地重劃相關法令規定，減輕其一部或全部之費用負擔。」且 以108年11月28日高市府都發規字第00000000000號函報請被 告核定。被告以原處分核定通過後，高市府復於109年1月31 日以高市府都發規字第00000000000號公告發布實施，並自1 09年2月1日零時起生效。原告不服原處分，提起訴願，遭訴 願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
⒈系爭第3階段主要計畫變更程序未遵守正當法律程序及行政 程序，應予撤銷：
系爭第3階段主要計畫變更系爭公共設施負擔部分，屬都 市計畫中之細部計畫，其擬定及審議機關應為高雄市都市 計畫委員會（下稱高市都計會）。退步言之，縱認屬主要 計畫之變更，亦應先經由高市都計會審議後，連同審議結 果及主要計畫一併報請被告核定。然經查詢高市都計會第 65次會議資料及107年度歷次會議，均未見其就系爭第3階 段主要計畫變更公共設施用地案為審議之紀錄，足證其變 更程序不符正當法律程序及正當行政程序。
⒉系爭第3階段主要計畫內容違反平均地權條例第60條第1項 之規定，亦有違憲法第15條保障人民財產權之意旨： ⑴原告原為系爭土地之所有權人，系爭土地經被告都計會9 6年2月27日第653次會議決議納入第71期重劃區。而系 爭土地原位於○○市○○○○區商業區位置，經系爭第2階段 主要計畫重劃後，原告分配到站東地區的位置，且系爭 土地經重劃後土地公告現值為1平方公尺新臺幣（下同 ）69,558元，然站東地區之土地重劃後公告現值1平方 公尺僅有42,000元，足見經系爭第2階段主要計畫重劃 後，原告未有受益反受有損失，該分配方式已侵害原告 原有之財產權。原告既因系爭第2階段主要計畫之市地 重劃後而受有損失，即顯非平均地權條例第60條第1項
所稱之受益所有權人，是要求原告配合負擔公共設施用 地，實屬無理。
⑵況系爭第3階段主要計畫存有園道用地約4.777公頃、廣 場用地約0.34公頃、公園用地約1.0882公頃、道路用地 約2.5628公頃，合計約8.768公頃之公共設施用地，扣 除抵充之原公有道路、溝渠、河川及未登記等土地面積 後，所計算出公共設施用地平均負擔比率為35.02%。如 依系爭第3階段主要計畫刪除「原本重劃範圍內原屬商 業區及住宅區之土地，免計公共設施用地負擔」之後果 ，將使前開公共設施用地費用成為原告所應負擔者。惟 上開公共設施之所設，均係為解決舊有車站及周邊開放 空間不足等問題。換言之，前開公共設施係針對車站作 為交通節點，為使人流、車流在區內順利運轉，以及將 來車站所衍生之相關交通秩序、景觀設計規劃所準備。 因此，前開設施，顯係供方便公眾往來車站或轉乘接駁 通行使用，為車站附屬設施一環，與重劃區內居民生活 需求並無合理之直接關聯，其主要目的及功能亦非在提 供重劃區內居民之生活需求使用。是以，系爭重劃區內 之廣場用地既係為車站交通秩序及景觀所設計之空間規 劃，主要目的或功能在服務重劃區外不特定公眾的需求 ，不具鄰里性（重劃地區性）之特質，不符合平均地權 條例第60條第1項規定之受益者付費精神，被告將「原 本重劃範圍內原屬商業區及住宅區之土地，免計公共設 施用地負擔」之規定刪除，將使土地所有權人承擔非由 其直接受益之公共設施用地費用，嚴重侵害原告財產權 。
⑶又土地分配面積之計算，係以重劃前土地面積扣除重劃 負擔作為基礎，可見重劃負擔將影響重劃後分配土地之 面積。而平均地權條例第60條第1項僅係就受益者付費 原則之闡釋，並未禁止市地重劃計畫得免除實際上對計 畫內土地所有權人無直接受益之公共設施用地費用。因 此，被告抗辯其係為避免違法方才進行系爭第3階段主 要計畫之變更，不僅係對平均地權條例第60條第1項之 誤解，於本件配合台鐵鐵路地下化之為便利公眾往來車 站或轉乘接駁通行使用所衍生之公共設施規劃，並無對 都市計畫內土地所有權人帶來直接受益，更係違反平均 地權條例第60條第1項受益者付費之原則。
⒊系爭第3階段主要計畫內容有違反禁反言原則、法安定性原 則及行政程序法第8條之情事：
系爭第2階段主要計畫制定時，為推行國家政策而需大量
徵收人民私有土地，主管機關與計畫範圍內土地所有權人 間，已多次開會討論、協調，經年公文往返，遂於歷經高 市都計會、被告都計會之決議後，於系爭第2階段主要計 畫中明定，計畫範圍內之原商業區土地免計公共設施用地 負擔，是人民已付出相當大之精力及時間，且業已對主管 機關「免計公共設施用地負擔」之決議產生信賴。然被告 於系爭第3階段主要計畫中逕變更上述開發方式，無視人 民利益之維護，顯已違反法安定、禁反言及信賴保護原則 。
⒋系爭第2階段主要計畫及第71期市地重劃未遵守正當法律程 序及正當行政程序，且違反行政自我拘束原則、平等原則 ，又未依法行政，應為無效：
⑴高市府於107年3月15日以高市府地發字第00000000000號 函通知原告並同日公告重劃分配結果，其公告期間為10 7年3月26日起至107年4月25日止，原告就系爭公告有異 議，於107年4月24日向高市府及被告提出陳情書。高市 府雖稱有依法查處，然該函文所回應者僅為土地改良物 拆遷補償金部分，就系爭重劃分配結果，並未見有任何 處置，實難認已就原告之異議為查處。則高市府接獲原 告陳情書後，未依法踐行調處程序，而逕自續行後階行 為，已然與法未合，則本件自始從未調處，當更不可能 發生市地重劃效力，已不符正當法律程序及正當行政程 序。
⑵又依平均地權條例第60條之2規定，對土地所有權人就重 劃分配結果提出異議者，僅有踐行合議制之調處程序， 並未規定應先予查處程序，且查處未有異議即無須踐行 調處程序，故市地重劃實施辦法第35條第4項規定，已 逾越母法授權範圍，而對人民權益增列法律所無之限制 ，違反法律保留原則。
⑶系爭第3階段主要計畫所變更之內容，係針對系爭第2階 段細部計畫違平均地權條例部分而為修正。然依市地重 劃實施辦法第9條規定，市地重劃應於辦理細部計畫變 更後始得辦理，設若系爭重劃確係發生重劃效力（假設 語），惟其確定於系爭都市計畫變更前，即細部計畫變 更前，已有不適用法規之違誤，不符依法行政原則。 ⑷復依被告都計會於98年3月10日作成之第702次決議，同 意於系爭第2階段主要計畫重劃後，將原告之土地分配 於原位次，且原告所有系爭土地上已有合法建築物，則 依平均地權條例第61條規定辦理市地重劃作業注意事項 第7點，亦應儘可能按原位置分配，惟高市府與被告於
系爭重劃時，並未依照上開決議及上述注意事項辦理， 逕將原告原有站區之系爭土地改分配至站東區，土地價 值相差達2.14倍之多，其容積率亦不同（站區為820%， 站東區為640%），系爭重劃已不符正當法律程序及正當 行政程序，亦有違行政自我拘束原則而有違平等原則。 ⑸另高市府未依平均地權條例第61條規定辦理市地重劃作 業注意事項第3點及第4點規定做重劃意願調查或協調及 可行性評估，原告所有系爭土地本即為商業區，交通便 利、公共設施完整之區段，本無須進行市地重劃，高市 府未經調查或協調，逕將系爭土地納入系爭重劃，且分 配其他區域之土地予原告，除不符正當法律程序外，亦 形同國家強搶人民財產，與人民爭財。
⒌因被告依照錯誤的都市計畫作成錯誤的土地分配，目前分 配給原告之雄中段19地號土地，遠少於應分配之面積，具 體之數字仍待被告提出分配之計算方式，原告始能確認。 若依據正確的分配方式，則原告應受分配之土地只會有增 加並無減少問題，因此無論目前受分配之土地面積多少， 又是否有移轉，均不影響本件訴訟。基此，為顧及原告與 雄中段19地號土地買受人於契約中之隱私權，且與本件公 法爭執無關，原告於本件訴訟中無提供雄中段19地號土地 買賣契約之必要。
㈡聲明︰
訴願決定及原處分核定通過之「擴大及變更原高雄市主要計 畫（第3次通盤檢討）（第3階段）案」都市計畫開發方式第 2項第2款第2目「重劃區內原屬已合法建築之商業區土地， 重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕其一部或全 部之費用負擔」部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
⒈高市府依都市計畫法第8條、第26條規定辦理都市計畫通盤 檢討，將系爭第3階段主要計畫案經提被告都計會107年12 月11日第936次會議及108年10月29日第956次會議審決修 正通過，由高市府依照決議修正主要計畫書後，經被告依 都市計畫法第20條規定核定，及由高市府依都市計畫法第 21條規定公告發布實施，其變更法定程序均符合都市計畫 法第18條、第19條、第20條、第21條、第26條之規定，於 法並無不合。
⒉因都市計畫法僅規定公共設施保留地得以市地重劃方式取 得，至於市地重劃之執行仍應依平均地權條例及市地重劃 實施辦法等規定辦理。因此，土地所有權人參與市地重劃
時，應依平均地權條例第60條、市地重劃實施辦法第29條 等相關規定，按受益比例計算重劃負擔，不宜於都市計畫 書另行載明減輕負擔之相關規定，以免與現行法令不合， 造成執行上之疑義及民眾誤解，影響開發作業之推動。是 以，本件有關原商業區用地擬減輕重劃負擔部分，因都市 計畫之規定與現行市地重劃法令競合之處，高市府爰於辦 理都市計畫通盤檢討時，將99年3月1日公告發布實施之系 爭第2階段主要計畫書有關商業區辦理市地重劃之部分規 定內容予以修正，以符相關法令規定；並於辦理系爭第3 次主要計畫案時為通盤檢討，且依法公開展覽徵求人民意 見後而為之必要變更，於法並無不合，所為之變更更未侵 害特定人民已獲得之權利，自無信賴保護原則適用之餘地 ，原告主張顯屬無理。
⒊另原告爭執第71期重劃案有違反市地重劃之規定，及執行 事宜涉及平均地權條例、市地重劃實施辦法相關法令規定 等事項，非屬被告原處分核定系爭第3階段主要計畫變更 案之範疇，原告對之提起訴訟部分，於法未合，應為不受 理之決定。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告核定通過系爭第3階段主要計畫開發方式中有關系 爭公共設施負擔規定為第2項第2款第2目「重劃區內原屬已 合法建築之商業區土地，重劃主管機關得依市地重劃相關法 令規定，減輕其一部或全部之費用負擔」之處分，是否適法 ？
五、本院的判斷︰
㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有系爭第2階段主要計畫書「開 發方式」部分(本院卷1第113-114頁)、系爭第3階段主要計 畫書(資料外放)、第71期市地重劃區重劃計畫書(本院卷3第 97-106頁)、被告都計會98年3月10日第702次會議紀錄（本 院卷1第79-82頁）、98年12月8日第720次會議紀錄（本院卷 3第155-160頁）、107年12月11日第936次會議紀錄（本院卷 1第137-142頁）、108年10月29日第956次會議紀錄（本院卷 1第143-164頁）、監察院106年12月14日院台交字第0000000 000號函附糾正案文1份（本院卷1第115-123頁）、原處分( 本院卷1第167頁）及訴願決定（本院卷3第233-244頁）等附 卷可稽，應堪認定。
㈡原告提起撤銷訴訟符合起訴要件：
⒈司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公 法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利
、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致 特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害 者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」釋字第 742號解釋：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通 盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非 行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定 人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利 即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴 訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之 意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」
⒉109年1月15日修正增訂、109年7月1日施行的行政訴訟法第 237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法 人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直 接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利 或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政 機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣 告該都市計畫無效。」行政訴訟法施行法第1條前段規定 ：「本法稱修正行政訴訟法者，指中華民國100年11月1日 修正後，公布施行之行政訴訟法；……。」第14條之5規定 ：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫 ，不適用修正行政訴訟法第2編第5章都市計畫審查程序之 規定。（第2項）修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫 ，具行政處分性質者，於修正行政訴訟法施行後，仍適用 行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」其修法理由 略以：「……二、為明確得適用新增都市計畫審查程序規定 之範圍，第1項明定修正行政訴訟法第2編第5章規定僅適 用於該法修正施行後，始發布之都市計畫，於施行前已發 布之都市計畫，則不適用修正行政訴訟法。三、第2項規 定修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，具行政處分 之性質者，參照司法院釋字第156號、第742號解釋之意旨 ，於修正行政訴訟法施行後，當事人仍應適用原訴願法及 行政訴訟法有關違法行政處分之規定尋求救濟。」據此， 都市計畫於109年7月1日前公告者，沒有行政訴訟法第237 條之18第1項規定的適用；都市計畫具行政處分的性質者 ，仍應適用行政訴訟法有關違法行政處分之撤銷訴訟程序 。
⒊本件被告就高市府函報之系爭第3階段主要計畫以109年1月 14日函核定通過，並由高市府以109年1月31日高市府都發 規字第10900300201號公告發布實施，自109年2月1日零時 起生效等情，有各函文附卷可稽（本院卷1第165-170頁）
。是可認系爭第3階段主要計畫案為修正行政訴訟法施行 前已公告發布的都市計畫，並無行政訴訟法都市計畫審查 程序專章的適用。又系爭第3階段主要計畫就系爭公共設 施負擔規定，將「原本重劃範圍內原屬商業區及住宅區之 土地，免計公共設施用地負擔」之規定刪除，並為使市地 重劃之辦理符合平均地權條例第60條規定作出修正，將使 市地重劃公共設施用地及各項費用受到影響，依前揭說明 ，足認被告109年1月14日函即具行政處分之性質而得為行 政訴訟之爭訟標的，則原告以系爭土地所有權人身分，提 起訴願（有符合訴願前置主義，如下所述），並於110年1 月27日提起本件行政訴訟（見原告起訴狀上本院收文印戳 ，本院卷1第11頁）以資救濟，自屬合法。雖原告嗣後於1 11年8月2日將系爭土地經重劃後受分配之雄中段19地號土 地出賣並登記予訴外人陳天保、陳宜霖，有相關土地所有 權內容及地籍異動索引內容附卷可稽（本院卷2第127-129 頁），惟依行政訴訟法第110條第1項前段規定：「訴訟繫 屬中，為訴訟標的之法律關係雖移轉於第三人，於訴訟無 影響。」之當事人恆定原則以觀，原告仍為本件適格當事 人。
⒋又按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機 關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經 依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不 為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向 行政法院提起撤銷訴訟。」準此，提起撤銷訴訟須先經合 法之訴願程序為前提要件，倘未經合法之訴願程序，遽行 提起行政訴訟，自與法未合，而屬起訴不備其他要件。本 件原告起訴時，訴願機關雖尚未作成訴願決定，但在本院 裁判前，經訴願機關作成訴願決定，則原告起訴之瑕疵因 此而補正，自不宜再認原告之起訴為不合法，逕以裁定駁 回其訴，併予敘明。
㈢系爭都市計畫變更之始末：
⒈系爭第2階段主要計畫變更：
⑴高市府辦理系爭都市計畫時，原於96年10月12日公告公 開展覽之細部計畫中，定有「整體開發區內原私有商業 區土地除不列都市計畫用地變更及市地重劃負擔外，辦 理市地重劃時並以等值、等面積或其他協調方式辦理…… 。」之文字，嗣於97年5月8日高市都計會第325次會議 為系爭第2階段主要計畫及「擬定高雄市都市計畫細部 計畫（配合交通部『臺鐵捷運化-○○市區○路地下化計畫』 ）案（第二階段：站區及站東）」審議時，決議修正上
開文字為：「㈡修正主要計畫說明書有關商業區土地整 體開發原則如下：『計畫範圍內原屬商業區土地：全數 納入整體開發區，以市地重劃方式辦理，辦理重劃時， 免計公共設施用地負擔；重劃區內原屬已合法建築之商 業區土地僅按受益比例負擔費用負擔，惟得減輕其一部 或全部之費用負擔，減輕比例授權重劃主管機關依市地 重劃相關法令規定辦理。……。』」因該決議事涉主要計 畫內容之調整，高市府遂提請被告都計會審議。經被告 都計會97年6月24日第685次會議決議由高市府參酌陳情 民眾意見檢討調整後，再行提會討論。嗣經高市府不斷 調整方案再提被告都計會討論後，終經被告都計會98年 12月8日第720次會議審議修正通過系爭第2階段主要計 畫，報經被告99年2月12日台內營字第0000000000號函 核定，交由高市府以99年3月1日高市府都一字第000000 0000號公告發布實施，自99年3月2日零時起生效；細部 計畫另經高市府99年3月2日高市府都一字第0000000000 號公告發布實施等情，此有高市府都計會97年5月8日第 325次會議紀錄(見訴願卷1第130頁）、被告都計會97年 6月24日第685次會議紀錄（訴願卷1第402-406頁）、98 年3月10日第702次會議紀錄（本院卷1第79-82頁）、98 年12月8日第720次會議紀錄（本院卷3第155-160頁）、 高市府98年3月16日高市府都一字第0000000000號函、9 8年3月17日高市府都一字第0000000000號（本院卷3第1 61-163頁）、99年3月1日高市府都一字第0000000000號 公告（本院卷1第109頁）等資料附卷可稽。 ⑵則系爭公共設施負擔規定於系爭第2階段主要計畫書第拾 點開發方式「二、站區及站東商業區土地整體開發原則 」第(二)點「計畫範圍內原屬商業區土地」之第2小點 規定：「辦理重劃時，免計公共設施用地負擔，重劃區 內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例負擔費用 負擔，惟得減輕其一部或全部之費用負擔，減輕比例授 權重劃主管機關依市地重劃相關法令規定辦理，但按原 位次分配者，依法計算重劃負擔。辦理重劃時，原私有 商業區土地分配位次由土地所有權人抽籤決定之，分配 區位涉土地細分規定，於本區之細部計畫中訂定。」( 本院卷1第114頁)。另於細部計畫書中，則規定計畫範 圍內原屬商業區土地：「1.全數納入整體開發區以市地 重劃方式辦理。2.辦理重劃時，免計公共設施用地負擔 ，重劃區內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例 負擔費用負擔，惟得減輕其一部或全部之費用負擔，減
輕比例授權重劃主管機關依市地重劃相關法令規定辦理 ，但按原位次分配者，依法計算重劃負擔。……。」（訴 願卷1第332、336頁）。
⒉監察院糾正案部分：
⑴依系爭第2階段主要計畫之開發方式，於開發範圍內之土 地擬以市地重劃方式辦理，高市府遂於104年4月7日， 依平均地權條例第56條規定擬具「高雄市第71期市地重 劃計畫書」送經被告核定。經被告於104年5月18日召開 審查會，會議結論略以：「本區和高雄市第85期市地重 劃區（鳳山車站），均有將減輕原住商用地重劃負擔部 分轉嫁增加至原非住商用地土地所有權人之疑慮，是否 符合『平均地權條例』及『市地重劃實施辦法』相關規定， 請高市府詳予釐清，或與原非住商土地所有權人協商取 得同意。」同年10月8日再開審查會議結論略以：「本 案雖○○市○○○○區都市計畫變更案應回饋公共設施用地總 面積僅按原都市計畫廣場、機關用地及鐵道用地等用地 總面積計算所得之結果，原都市計畫商業區用地並無需 負擔回饋公共設施用地，應無重劃負擔部分轉嫁增加至 原非住商用地土地所有權人之情事。惟查市地重劃係由 土地所有權人按其受益比例共同負擔10項公共設施用地 及建設費用，有關重劃負擔費用之計算均應依『平均地 權條例』及『市地重劃實施辦法』等相關規定辦理，倘有 特殊情形擬減輕其負擔者，亦應審慎評估其公平性及不 得因此而增加其他所有權人之負擔。有關原商業區用地 擬減輕重劃負擔部分，因都市計畫之規定與現行重劃法 令似有競合，仍請市府審慎詳予釐清。」(見監察院之 糾正案文內容，本院卷1第119-120頁)。 ⑵高市府爰檢討系爭公共設施負擔規定，並於「變更高雄 市原都市計畫區（三民區部分）細部計畫（第三次通盤 檢討）(第二階段)案」作業期間，因刻正辦理第71期市 地重劃作業，且有計畫土地在市地重劃範圍內，故就因 應系爭第2階段主要計畫公告之開發方式，與市地重劃 相關法令規定扞格之處一併檢討修正，刪除「商業區土 地辦理重劃免計公共設施用地負擔」之記載（訴願卷2 第152頁）。而高市府更於104年12月重新檢送「高雄市 第71期市地重劃區重劃計畫書」時，亦刪除「免計公共 設施用地負擔」之記載，並將土地所有權人之公共設施 用地平均負擔比率，計為35.02％(訴願卷1第454-456頁) 後，送經被告核定。經被告以105年2月4日內授中辦地 字第0000000000號函(下稱被告105年2月4日函）核定，
高市府隨即以105年2月23日高市府地發字第0000000000 0號公告（下稱高市府105年2月23日公告）高雄市第71 期市地重劃計畫書、圖等情，有104年12月高雄市第71 期市地重劃區重劃計畫書（訴願卷1第446-460頁）、被 告105年2月4日函（訴願卷2第35頁)、高市府105年2月2 3日公告（訴願卷1第136頁）、高市府都計會106年11月 24日第65次會議紀錄（本院卷1第51-57頁、訴願卷2第1 35-202頁）附卷可稽。
⑶惟原告就第71期市地重劃之修正部分不服，於106年5月1 9日向監察院陳情。監察院調查後以106年12月14日院台 交字第0000000000號函附糾正案文略以：高市府及被告 辦理變更系爭第2階段主要計畫之審議及核定作業過程 中，均未察覺該主要計畫及細部計畫書中明載整體開發 區內商業區土地辦理重劃時，免計公共設施用地負擔等 文字，不符「平均地權條例」第60條規定，直至被告地 政司審核「高雄市第71期市地重劃計畫書」始發現違反 上開條例規定，並退回高市府重行研議，嚴重斲傷政府 信譽，顯有疏失，爰依法提案糾正等情，有原告陳情書 (訴願卷1第480-488頁)、監院院函文(本院卷1第115-11 7頁)附卷可稽。則系爭公共設施負擔應如何規定，始合 於平均地權條例第60條規定，且無害土地所有權人利益 ，洵為系爭第3階段主要計畫通盤檢討之處。
⒊系爭第3階段主要計畫變更部分：
⑴高市府提變更案及被告審核部分：
依據監察院糾正案文意旨，高市府將系爭第2階段主要 計畫中有關商業區土地辦理重劃時免計公共設施用地負 擔，不符平均地權條例第60條規定部分，納入「擴大及 變更原高雄市主要計畫（第三次通盤檢討）案」為新增 案件，並以107年10月31日高市府都發規字第000000000 00號函（下稱高市府107年10月31日函）提案被告討論( 本院卷1第131-136頁)。被告都計會於107年12月11日第 936次會議決議：除「計畫書中原規定『㈡計畫範圍內原 屬商業區土地【2.辦理重劃時，免計公共設施用地負擔 ，重劃區內原屬已合法建築之商業區土地僅按受益比例 負擔費用負擔，惟得減輕一部或全部之費用負擔，……於 本區之細部計畫中訂定。】』修正為『㈡計畫範圍內原屬 商業區土地【2.重劃區內原屬已合法建築之商業區土地 ，建請重劃主管機關得依市地重劃相關法令規定，減輕 一部或全部之費用負擔。】』。本案變更計畫內容為本 會審議之新增案件，請高市府依都市計畫法第19條規定
補辦公開展覽及說明會，公開展覽期間無任何公民或團 體提出異議或與本變更案無直接關係者，則報由內政部 逕予核定，免再提會審議；如公開展覽期間公民或團體 提出異議且與本變更案有直接關係者，再提會討論，以 資適法。」外，餘准照高市府107年10月31日函送修正 內容通過，並退請高市府依照修正計畫書後，報由被告 逕予核定(本院卷1第139-140頁)。
⑵公開展覽、說明會及再提會討論：
高市府依被告都計會第936次會議決議，補辦公開展覽 、說明會，並於108年8月19日以高市府都發規字第0000 0000000號函檢送「擴大及變更原高雄市主要計畫（第 三次通盤檢討）案」第4次公告公開展覽計畫書暨公展 期間公民或團體陳情意見綜理表予被告審議。經被告都 計會108年10月29日第956次會議決議，准照「補辦公開 展覽期間公民或團體陳情意見綜理表」中，被告都計會 決議欄辦理，並退請高市府併同被告都計會107年12月1 1日第936次會議決議文依照修正計畫書、圖後，報由被 告逕予核定，免再提會討論等語，有高市府108年5月21 日高市府都發規字第00000000000號公告（訴願卷2第40 頁）、108年8月19日以高市府都發規字第00000000000