臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
111年度訴更一字第70號
112年9月7日辯論終結
原 告 大川航運股份有限公司
代 表 人 俞全國（董事長）
訴訟代理人 王國傑 律師
複 代理 人 謝宜蓁 律師
被 告 交通部航港局
代 表 人 葉協隆（局長）
訴訟代理人 洪明儒 律師
複 代理 人 江怡欣 律師
上列當事人間商港法事件，原告不服交通部中華民國109年12月2
8日交訴字第1090024742號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以1
10年度訴字第223號判決後，最高行政法院以111年度上字第213
號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告所屬本國籍雜貨船舶「大川輪」(下稱系爭船舶或大川輪 )，自民國108年8月1日14時許駛離高雄港，目的港為金門縣 烏坵港，108年8月2日沉沒於烏坵港南方約0.5浬處（經緯度 024⁰58.797′N、119⁰26.965′E）。經被告多次邀集原告及相 關單位召開系爭船舶海事案應變會議（下稱應變會議），自 108年8月3日至109年5月19日計召開13次應變會議，會議結 論多次要求原告進行系爭船舶殘骸移除打撈作業，並經數次 展延期限。
㈡於109年4月28日第12次應變會議結論，被告同意備查原告所 提殘骸移除計畫，請原告於109年7月15日前完工；於109年5 月19日第13次應變會議結論，被告再次重申，請原告應每日 提送施工日報表，於109年7月15日前完工，未能於期限內移 除，將依法裁處。且被告於109年6月19日以航中字第109321 1590號函（下稱109年6月19日函或系爭前提處分）通知原告 ，請原告依第13次應變會議結論辦理，於109年7月15日前完 船體殘骸移除作業，若無積極作為將依法裁處。詎原告屆期 仍未進行船舶殘骸移除打撈作業。
㈢被告認為原告未於限期內完成打撈、移除船舶，已違反商港 法第53條第1項規定，依同法第67條（第13款）規定，以109
年7月23日航中字第1093211823號函及所附裁處書，對原告 裁處罰鍰新臺幣（下同）50萬元（下稱原處分）。原告不服 ，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。經本院110年 度訴字第223號判決（下稱原判決）駁回，原告不服，提起 上訴，經最高行政法院111年度上字第213號判決（下稱發回 判決）將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：
㈠被告作成原處分前，並未有效作成課予船長或船舶所有人行 政法上限期作為義務（即前提處分），被告主張以應變會議 中之發言為前提處分，然應變會議中之發言並未對外產生法 效性，不能作為行政處分，則原處分因前提處分不存在，即 屬違法之行政處分：
⒈船舶於商港區域外因海難或其他意外事故致擱淺、沉沒或故 障漂流者，依商港法第53條第1項規定，被告應先命令船長 及船舶所有人採取必要之應變措施，並限期打撈、移除船舶 及所裝載貨物至指定之區域；此限期打撈移除命令性質為負 擔處分，倘船長或船舶所有人未遵期履行該負擔處分所課予 之作為義務而違反該規定時，被告或指定機關始得依同法第 67條第13款規定處以罰鍰。
⒉被告主張其作成原處分前所為之前提處分，係第13次緊急應 變會議紀錄，惟比較第12次及第13次應變會議紀錄內容及所 載日期相同可知，第13次會議紀錄僅係第12次會議內容之重 申，並非獨立之行政處分。且若13次會議結論係本件前提處 分，則第12次相同之會議結論如何定性，即生疑義。而無論 依第12次應變會議紀錄或第13次應變會議紀錄，均僅係被告 中部航務中心（下稱中部航務中心）金門辦事處（被告方為 行政機關得作為主體)召集各相關單位進行會議之發言紀錄 。又參與者並無被告及原告之法定代理人等具有可代表機關 組織對外權限之人，縱使認中部航務中心得為行政處分作成 之主體，然該次應變會議中之主席為「中部航務中心專門委 員李和曉」，非中部航務中心之主任，則此時內部單位之承 辦人於會議中所為之發言，並不能對外發生法效。且前揭發 言非針對船東，原告之員工僅為列席者之一，尚有許多其他 行政機關列席及發言，如認緊急應變會議之結論即可作為行 政處分，則被告已至少作成13個行政處分，復加上與會之各 行政單位之發言，均等同已作成無數次行政處分，是會議中 之發言意見並非行政處分，與會者僅為意見之表達及交換。 ⒊又緊急應變會議參與者有多方單位，議事內容僅涉及海難事 件之緊急應變協商及各單位提出之應變意見，但各出席者之 發言是否成為定案，尚待後續公文之往返及交換。應變會議
中之結論全未依行政程序法第96條第1項規定作成，無法查 知處分相對人對象為何人，亦無揭示行政處分之主旨、事實 、理由及其法令依據。此外，會議紀錄亦無被告首長或其代 理人署名、蓋章，發文字號以及救濟教示方法，自不可能單 以會議過程中之發言，即得成為針對原告作成之行政處分。 故所謂緊急應變會議應僅係被告為研議系爭船舶後續應變及 處理措施交換意見，召開會議協商過程之發言紀錄，並未直 接發生法律之規制效力。
⒋況被告於111年12月27日之準備程序中，主張「被告認為以函 檢送第12次應變會議即是通知原告，命令其依限期移除船舶 殘骸」後，竟又於112年3月28日之準備程序中主張「限期移 除的依據是第13次應變會議的內容」、「因為原告說沒有收 到第12次的會議紀錄，所以現在才會主張以第13次會議紀錄 送達通知作為前提處分」，說詞反覆，更可證明被告自始即 未作成前提處分，被告主張以會議記錄為前提處分云云，僅 係臨訟任意編就之詞，自不可採。雖被告抗辯其有以109年5 月25日航中字第1093211374號函將第13次應變會議紀錄寄送 予原告，惟觀前揭函文內容並無任何行政處分之具體內容， 僅係曾召開緊急應變會議之事實通知，不生法效性，亦不得 作為行政處分。是以，被告就命令船舶所有人「採取必要之 應變措施」及「限期打撈、移除船舶」均未先作成合法有效 之前提處分，更遑論有何形式存續力可言。
㈡被告主張前提處分已於109年5月19日第13次應變會議以口頭 告知作成，具備行政處分之要件云云，顯已違反行政行為明 確性原則：
⒈依行政處分明確性原則，前提處分既係以命原告應履行船舶 所有人於發生擱淺事故時之採取應變措施及打撈移除之公權 力措施，若未履行即有遭行政罰之後果，其規制內容及法律 效果自應明確，且其明確程度必須使原告能立即知悉所受應 履行之確切行為為何及被告要求其限期改善之範圍，如此方 符合行政處分明確性原則。又行政法律關係之相對人因行政 法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作 為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。 ⒉被告稱前提處分之內容為13次應變會議紀錄，該次會議紀錄 係立基於109年4月28日第12次應變會議中，原告提出之「殘 骸移除計畫」，惟觀原告於109年4月20日會議前致被告之函 文內容載明「計劃係預定性質，業者保有最終修改之權利， 俟計劃方式大致核定，始能與業者議價及訂約」及附件之「 大川輪」大坵南方0.3浬沉沒船體移除施工計劃書（下稱殘 骸移除計畫）記載「殘骸移除工作時間預定需60作業天，作
業時間受海況風浪影響時……故作業時間會因海況不佳往返台 中港拖行延誤工期」，原告顯然事先已言明該計畫僅係草稿 性質，委託打撈之專門業者、殘骸移除之具體時間排程均未 確定。且船舶打撈移除作業專業性極高，仍需審查配置船員 之專業性，包含船體移除作業流程水下探測作業人員配置、 切割作業員配置、工作船及拖船用於船體移除作業之適格性 並明確列出船名清單、切割及吊掛作業之機具設置、海床清 理及恢復作業、第三方海事公證單位及環境檢測單位之配合 ，而確立打撈移除作業前、中、後階段之計畫。被告當不能 僅依殘骸移除計畫之概要性草稿即決斷殘骸移除計畫已達明 確可執行之程度，被告主張依據殘骸移除計畫作成打撈移除 之前提處分云云，顯有違行政處分明確性，亦不符期待可能 性原則。且本件船體殘骸移除工程尚有聘請大陸籍拖船之需 要及可能，又因該海域係由軍方管理，故還須經國防部同意 核准，由此益徵船體移除施工計畫書內容及所載事項仍有許 多變因，自非屬明確可於60日內執行之計畫甚明，被告主張 顯屬率斷，自不可採。
㈢被告未先作成有效前提處分，並未有使其生效之法定程序， 受處分人無法知悉上開負擔處分之內容，自亦無從對其不服 而提起行政爭訟之權利，被告顯係為逃避上級機關及司法機 關之審查，上開情形已涉及憲法第15條、第16條所保障之財 產權、訴願權及訴訟權，被告顯已違反憲法正當法律程序之 誡命，並侵害人民訴願權、訴訟權以及財產權，原處分亦因 前提處分不存在，即屬違法之處分。
㈣被告作成原處分前，未依行政程序法第102條及104條規定給 予陳述意見之機會，被告逕以109年7月15日為完工期限，未 顧及本件打撈移除工程是否有實際上完成相關工程之期待可 能性，亦致使原告無機會提供相關事證以供被告為合理之行 政處分內容，有悖於憲法上保障之正當法律與正當行政程序 原則。
㈤原告向被告提出系爭船舶之移除計畫僅為「預定性質」，原 告從未在移除計畫中承諾以109年7月15日為完工期限，該完 工期限仍未定案。被告主張該完工期間為先由原告提出後經 被告同意，嗣後再怠不履行，已曲解事實之嫌。且原告積極 配合被告進行海難處理之相關作業，就殘油移除之部分，原 告已積極採取如緊急應變會議所載之緊急應變措施，遵期於 109年5月9日完成抽油，以限制或縮小污染影響範圍而減輕 危害，並非放任漏油擴散。顯見被告未依司法院釋字第641 號解釋及行政罰法第18條之規定，就本件原告違反行政法上 義務之程度及相關法規是否有得以減輕或免除裁罰之規定為
適當、充分之衡酌，未按比例原則為妥適之決定而形成過苛 之處罰，違反罪責相當原則，已屬裁量濫用及裁量怠惰之處 分。
㈥海商法第21條之責任抗辯，於行政機關課予公法上義務之案 件，義務人依商港法負有法定之債時，亦有適用。蓋我國沉 船打撈所負之債務，惟有主管機關依商港法第53條得以造成 債務之發生，一般個人並無要求沉船打撈移除之權利，因此 實無被動行使抗辯權之餘地，否則海商法第21條責任限制關 於沉船打撈之項次將永無適用餘地。
㈦專門委員李和曉並無決行「命船舶打撈移除之行政處分」之 權責：
⒈依被告以109年5月25日航中字第1093211374號函檢送系爭船 舶第13次緊急應變會議紀錄，惟該函簽核處之局長欄位係由 「局長/張家豪代為決行」，專門委員李和曉則用印於承辦 單位欄位；且李和曉於歷次應變會議均未曾表明「代理及決 行」之意，依法自非代理主任職務，亦不符合被告主張之事 務權限。
⒉被告當庭確認以第13次應變會議時金門辦公室專門委員李和 曉之發言主張作為命原告限期移除船體之行政處分，惟觀其 所提出之依據即中部航務中心109年4月1日簽稿說明一記載 「依據本中心……主任指示事項辦理修正本中心109年2月24日 前簽作業流程（如附件：1093210447號簽）」，被告並未提 出1093210447號簽呈，故中部航務中心之主任裁示應辦理何 業務而有此份公文，已有疑義。再依說明二、㈡「中心主任 授權專門委員視業務需要決行金門辦公室事務」；㈣、㈤均係 詳述「差勤」、「公文分文」、「差假系統」等事務，且公 文通知單位為「人事室」、「資訊室」、「金門辦公室」可 知，中心主任所授權之範圍應僅涉及「金門辦公室之人事、 分文等行政事務」授權專門委員辦理，與本案「打撈移除行 政處分之核定」顯然無涉。
㈧中部航務中心及其下金門辦公室，均無單以自身單位名義對 外執行被告權責事項之法源依據，當亦無作成本件打撈移除 之前提處分的權限：
⒈無論是權限委任或委託，均有向公眾或特定對象公布之必要 ，惟被告除未先予作成前提處分外，現竟以一紙未向民眾公 告之109年4月1日之內部公文，主張金門辦公室專門委員李 和曉有代被告作成打撈移除行政處分之權限云云，實難認其 有何執行之合法權限，顯侵害民眾行政救濟之權利。另依被 告辦事細則第10條之1第7款規定，航安組（隸屬於被告而非 航務中心）掌理事項包含「打撈業務之監督及管理」，再次
證明打撈業務之監督及管理仍由被告辦理，各航務中心僅係 承被告指示執行辦理之單位，無單獨作成打撈移除行政處分 之權限。被告所提之「業務劃分暨分層負責明細表」係方便 被告管理各單位分工辦理事項內容之規定，並未將被告打撈 業務之權限授予任何內部單位，自不待言。
⒉退步言之，縱依被告所提之「業務劃分暨分層負責明細表」 第33頁二、㈢「打撈移除計畫之審查核定」權責劃分仍應經 「第一層/局長」，被告主張基此「業務劃分暨分層負責明 細表」二、㈡「沉船、物資打撈工作進度之管制」僅由「第 三層/科長」決行即可云云，顯混淆「作成打撈移除行政處 分」與「作成處分後打撈移除作業之專案管理」二事，被告 所指僅係「作業管制」而非「行政處分」，此亦可參照明細 表同頁「三、引水業務及引水人管理：㈡引水人業務之監督 、管理及處分」，兩者所使用之規範文字不同，不可混為一 談。而本案待證事實係釐清「被告有無先作成打撈移除之前 提處分」，故被告之主張顯與客觀事實有所扞格。況有關打 撈移除事務之行政處分，應以被告為作成處分之主體，縱李 和曉有代理中部航務中心主任之權能，亦無權能代表被告作 成行政處分。是被告稱以應變會議中之發言為打撈移除之前 提處分云云，並不對外發生法效性。
㈨至被告主張其有以機關名義函知原告，亦曾於109年6月19日 發函告知原告云云，除上開函文已經被告自認非屬前提處分 外，且上開函文係由中部航務中心作成，而未達被告；又中 部航務中心並無作成前提處分之權限，已如前述，益徵被告 尚未作成前提處分，而僅停留在各單位內部討論階段。為此 ，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤 銷。
三、被告答辯略以：
㈠被告已於109年5月19日於第13次會議中作成課予限期移除船 體作為義務之前提處分，且該前提處分應屬明確、並已通知 原告對外生效：
⒈依行政程序法第95條第1項規定，行政處分原則並無一定之作 成方式，只要關係人得以從行政機關之作為，依其作成之形 式或種類，或參照其他相關之各種情形等，足以使關係人知 悉行政處分已經作成、已發生法律上之效果者，即可歸屬於 行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不 得聲明不服之文字而有異。而有關商港法第53條第1項所定 ：「命令船長及船舶所有人採取必要之應變措施，並限期打 撈、移除船舶及所裝載貨物至指定之區域」之處分，並非依 法須做成書面的行政處分，而得以非書面之方式為之。
⒉再者，於受處分人受通知之時，通知則並無一定之形式，口 頭告知、書面郵寄、當面交付等均無不可，只要使受處分之 相對人處於可以了解之狀態，即已完成通知，並生外部效力 。即如擔負行政機關之通知如已跨出行政內部領域且已到達 收受人，此時即不得任意否認該處分之存在並受其內容之拘 束。原告所有系爭船舶於108年8月2日發生沉船，兩造自108 年8月3日起至109年7月23日止，已歷經13次應變會議。被告 於109年4月28日第12次應變會議中同意備查原告提出之「殘 骸移除計畫」，並限期命原告於109年7月15日前完工，且載 明未能期限內移除，將以違反商港法第53條並依同法第67條 予以裁處。嗣於109年5月19日第13次應變會議，原告除有派 代表參與該次會議外，受原告委託進行船體移除及殘油移除 作業之大漢公司亦有出席，該次會議中，被告再次命原告公 司於109年7月15日前完成系爭船舶殘骸移除工作，並表示未 能期限內移除，將以違反商港法第53條並依同法第67條予以 裁處。原告既已派代表及受任人參與該次會議，於被告命渠 等應限期移除系爭船舶殘骸時，即已完成對原告通知課予其 限期移除系爭船舶殘骸義務，此際應認課予原告限期作為義 務之前提處分，已處於原告可以了解之狀態，該課予義務之 通知並已到達原告，而足認對外直接對原告發生法律效果， 並非如原告所說僅限於被告內部單位之討論。
⒊此外，被告亦非僅經單一次的會議即作成課予原告限期作為 義務之前提處分，於第13次應變會議前，有關系爭船舶沉船 事故，被告已召開12次會議，被告於各次會議後，另以機關 名義以函文檢附會議記錄寄送予原告，以原告自陳「每次均 派員如期參與應變會議」之情形觀之，當無推諉稱無從知悉 之理。於第13次應變會議後，被告另以機關名義以109年5月 25日航中字1093211374號函文將命原告限期移除系爭船舶殘 骸之會議記錄寄送予原告，原告並有收受，此從原告起訴狀 所附該次會議紀錄即可得知。
⒋被告嗣後復以109年6月19日函要求原告應於109年7月15日前 完成系爭船舶殘骸移除工作，如無積極作為，將以違反商港 法第53條規定進行裁處。原告則以109年6月29日大川字第10 90015號函（下稱原告109年6月29日函），稱知悉「『大局』1 09年6月16日來函」（該函文中記載6月16日應為誤載），亦 可證明原告明確知悉對其課予限期移除系爭船舶殘骸處分之 行政機關為被告，並明確知悉其負有於109年7月15日前移除 船體之義務。況原告前審亦不否認被告有合法通知原告限期 於109年7月15日移除沉船，是就被告已於第13次應變會議課 予原告限期移除系爭船舶殘骸之義務，除當面通知原告代表
及受任人外，亦以書面函文通知原告。原告辯稱被告並未作 成課予限期作為義務之有效前提處分等云云，並非可採。 ⒌又行政程序法第95條第1項已規定行政處分得以書面、言詞或 其他方式為之，並非必以書面作成之行政處分始符合明確性 之要求。被告於第12次應變會議同意備查原告自己提出之沉 沒船體移除施工計畫書，該計畫中對於應該移除之船舶為何 ，該船舶位置何在等均有記載，被告命原告於109年7月15日 完成移除系爭船舶殘骸工作，且未完成移除，將以違反商港 法第53條並依同法第67條予以裁處在第13次會議均已告知原 告，並無何不明確之處。原告另辯稱該計畫為草稿性質無法 執行等云云，惟原告提出之殘骸移除計畫，係以大漢公司製 作之沉沒船體移除施工計畫書為基礎而修改而成，而大漢公 司係專業之海事工程公司，自不可能無法依據伊自行製作之 沉沒船體移除施工計畫書施工之理，是以沉沒船體移除施工 計畫書並無原告所說無法執行之情形。又依據大漢公司製作 之沉沒船體移除施工計畫書，殘骸移除工作時間預定為15日 ，遠低於原告提出之沉沒船體移除施工計畫書的60日，是以 移除系爭船舶殘骸工作時間應屬充裕，縱有因海象等因素未 能如期完成，亦僅為申請展延工期之問題，而非可因此反認 被告未作成課予作為義務之處分或原告不負移除船體之義務 。
㈡被告於109年5月19日第13次應變會議，已作成命原告限期移 除系爭船舶船體殘骸之處分，當日出席會議之原告，亦已於 當日知悉系爭前提處分之內容及其所應負限期移除之義務與 違反之效果，縱認被告於前提處分未告知原告救濟期間，原 告亦得於1年之期間內提起訴願救濟。惟迄至111年1月20日 於原判決前，原告均未曾對系爭前提處分，提起訴願救濟， 是前提處分業已發生形式確定力，依據行政程序法第110條 第3項規定，前提處分既未遭撤銷、廢止，亦未因其他事由 而失其效力，其效力繼續存在，為有效的行政處分。本件原 告起訴係以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之前提處分 為訴訟客體，則前提處分之實質合法性，應非本案審理之範 圍，有效之前提處分的構成要件效力，即應受到尊重，自不 容原告於本件訴訟再爭執前提處分之合法性。
㈢另原告主張於原處分（即後行政處分）未予其陳述意見之機 會云云。惟被告於109年5月19日第13次應變會議課予原告限 期移除系爭船舶殘骸義務時，已告知如未依限移除，將以違 反商港法第53條並依同法第67條予以裁處。嗣被告以109年6 月19日函要求原告應於109年7月15日前完成系爭船舶殘骸移 除工作，如無積極作為，將以違反商港法第53條規定進行裁
處。原告則以109年6月29日函稱伊有權主張海商法第21條之 限制責任，而拒絕履行移除船舶殘骸之義務。經被告於109 年7月6日函告原告其主張於法不合，並請原告依限移除系爭 船舶殘骸，否則將以違反商港法第53條並依同法第67條予以 裁處。由此足認原告確實已清楚知悉，如未能於109年7月15 日完成船體殘骸移除工作，被告將依法裁處；且自原告所有 系爭船舶於108年8月2日發生沉船事故以來，兩造自108年8 月3日起至109年7月23日止，已歷經13次應變會議，原告既 自承每次會議均有參與，又何來被告未給予其陳述意見之機 會？況依行政程序法第103條第5款之規定，行政處分所根據 之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意 見之機會。而於109年7月23日被告作成原處分前，原告確實 未依前提處分履行其移除船體殘骸之義務，被告縱有未予原 告陳述意見之機會，亦難謂原處分有何違法之瑕疵。 ㈣原告復辯稱伊得主張限制船舶所有人責任云云，惟按海商法 第21條規定，船舶所有人責任限制制度，旨在使船舶所有人 面臨因船舶所生債務之債權人向其索償時，得以責任限制事 由被動對抗債權人之請求，使該請求權僅得獲得有限之滿足 ，故債務人如欲主張船舶所有人責任限制，相對而言，必先 有債權人向其行使船舶債務清償請求權。此項責任有限因具 權利對抗之性質，於被告依法代履行而對原告行使費用補償 請求權之前，原告僅具有單純期待之法律上地位，尚無從主 動主張或行使之。
㈤原告復主張被告逕處最高額罰鍰為裁量濫用及裁量怠惰云云 。惟本件自108年8月2日發生沉船起至被告裁處原告（原處 分日109年7月23日）止，兩造已召開高達13次應變會議，且 被告多次給予原告寬限期間，督促原告儘速履行，然原告不 斷藉故延宕，先表示無移除之必要；嗣後又藉故延展移除期 限；最後甚至拒絕移除，現更辯稱其所提出之殘骸移除計畫 僅為草稿性質無法據以執行，足見原告並無意處理，就被告 對其課予之作為義務虛應故事，推卸其應盡之義務，全然無 視商港法第53條第1項之規定，主觀上之可非難性亟高。又 系爭船舶船體為鋼材質料，且非屬小型之船舶，經日久鏽蝕 作用下，船體崩解離析自屬可期，殘骸碎片因而易隨海流飄 移四散，對我國海域生態環境及船舶航行安全之危害程度與 範圍不可謂為不大；且沉船位置海域為烏坵鄉重要之漁業資 源所在，沿岸盛產之天然紫菜和野生漁獲為烏坵鄉民主要經 濟收入，該輪污染將嚴重衝擊鄉民經濟來源，造成鄉民重大 經濟損失；亦恐影響新烏坵碼頭之興建與軍民運補，行為侵 害國家法益甚重，而被告命原告打撈、移除系爭船舶之期限
，距船難發生時已逾11個月，期間並多次催促原告打撈、移 除系爭船舶未果後，被告為維護海域安全，督促原告履行義 務，始處以最高罰鍰50萬元，並無原告所謂裁罰係出於恣意 與裁量濫用之情形。
㈥依被告暫行組織規程第5條第1項及被告編制表所載，專門委 員之官職等高於科長，為薦任至簡任第9職等至第10職等之 公務人員。次依各機關職務代理應行注意事項第3點規定及 銓敘部100年7月25日部銓三字第1003421582號函釋，中部航 務中心主任於金門辦公室之代理人，得由機關預為排定現職 人員代理。依被告簽稿會核單（文號：1093210843）說明二 、㈡「中心主任授權專門委員視業務需要決行金門辦公室事 務」及㈣⒈「專門委員（具有差勤及公文資訊系統之中心專門 委員核稿及金門辦公室虛擬科長權限雙重身分）」，可知李 和曉具有科長身分，而航安業務中有關沈船物資打撈工作進 度之管制，為由科長層級核定之事務，可由專門委員作成命 原告限期移除船體殘骸之行政處分，並無違反事務權限。為 此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有第12次應變會議紀錄（原處分卷第41 頁）、第13次應變會議紀錄（原處分卷第44頁）、109年6月 19日函（本院卷第87頁）、原處分（原判決卷第43至44頁） 、訴願決定（原判決卷第46至56頁）、原判決（原判決卷第 393至407頁）、發回判決（本院卷第13至19頁）等影本在卷 可稽，自堪認為真正。本件爭執事項厥為：被告作成原處分 前有無作成前提處分？是否有對外生效發生構成要件效力之 前提處分存在？原告對該前提處分有無提起救濟？原處分有 無裁量濫用或裁量怠惰之違法？
五、本院之判斷：
㈠按商港法第3條規定：「本法用詞，定義如下：一、商港：指 通商船舶出入之港。……。四、商港區域：指劃定商港界限以 內之水域與為商港建設、開發及營運所必需之陸上地區。…… 」第53條規定：「（第1項）船舶於商港區域外因海難或其 他意外事故致擱淺、沉沒或故障漂流者，航港局應命令船長 及船舶所有人採取必要之應變措施，並限期打撈、移除船舶 及所裝載貨物至指定之區域。（第2項）前項情形，必要時 ，航港局得逕行採取應變或處理措施；其因應變或處理措施 所生費用，由該船舶所有人負擔。（第3項）第1項擱淺、沉 沒或故障漂流船舶之船長及船舶所有人未履行移除前或有不 履行移除之虞，航港局得令船舶所有人提供相當額度之財務 擔保。未提供擔保前，航港局得限制相關船員離境。」第67
條規定：「有下列情形之一者，由航港局或指定機關處船舶 所有人或船長新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：……。十三 、違反第53條第1項規定。」
㈡被告作成原處分前，已作成命原告限期於109年7月15日完成 殘骸移除之前提行政處分：
⒈按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所 為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方 行政行為。」「（第1項）行政處分除法規另有要式之規定 者外，得以書面、言詞或其他方式為之。（第2項）以書面 以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理 由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。」行政程序法第92 條第1項、第95條分別定有明文。次按行政機關行使公權力 ，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行 政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續 行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423 號解釋意旨可資參照）。
⒉經查，原告於108年8月5日派員出席第3次應變會議時，已表 明委託大漢公司處理系爭船舶船體移除及殘油移除作業，且 大漢公司亦有派員出席該次應變會議乙情，有第3次應變會 議紀錄、簽到單及原告108年8月5日出具之委託書在卷可憑 （原處分卷第7至9頁、第52頁）。而原告有於109年4月21日 （被告收文日）向中部航務中心提出殘骸移除計劃，亦有原 告109年4月20日大川字第109009號函暨函附大川輪殘骸移除 施工計劃書在卷可考（原處分卷第55至57頁）。又被告於10 9年4月28日召開之第12次應變會議，業經大漢公司派員出席 ，該會議結論為：原告所提『殘骸移除計畫』同意備查；請原 告於109年7月15日前完工並於移除後出具第三方公正單位報 告送被告備查，未能期限內移除，將以違反商港法第53條並 依同法第67條予以裁處等情，此有第12次會議紀錄及簽到單 在卷可稽（見原處分卷第41至43頁）。被告又於109年5月19 日召開第13次應變會議，亦經原告及大漢公司均派員出席， 該次會議紀錄載明會議結論為：被告已多次發文要求原告務 必進行殘骸移除打撈，且於第12次緊急應變會議核定同意原 告所提殘骸移除計畫；再次重申，請原告應每日提送施工日 報表，於109年7月15日前完工並於移除後出具第三方公正單 位報告送被告備查，未能期限內移除，將以違反商港法第53 條並依同法第67條予以裁處等情明確，亦有第13次會議紀錄 及簽到單在卷可稽（原處分卷第44至47頁），被告並於109 年5月25日以航中第1093211374號函檢送該次會議紀錄予原 告及大漢公司（本院卷第77頁）；嗣中部航務中心再以109
年6月19日函（本院卷第87頁）通知原告：「主旨：請貴公 司（按即原告）『大川』輪沉沒烏坵海域迄今尚未進行移除， 請加速辦理該船殘骸移除作業事宜，請查照。說明：一、依 據本中心（即中部航務中心）於109年5月18日第13次應變會 議結論辦理。二、請貴公司於109年7月15日前完船體殘骸移 除作業，若無積極作為將依商港法第53條規定進行裁處」； 原告則以109年6月29日函（原判決卷第41頁）覆中部航務中 心有關辦理系爭船舶移除進度，並於該函說明欄載明：「一 、大局109年6月16日（按應為同年月19日之誤繕）來函敬悉 。二、我司日前提出之沉船移除計劃，雖經大局核准在案， 惟經向廠商詢價，皆遠超過我司依海商法第21條規定，有權 主張船舶所有人責任限制之數額，……。為此，我司同意將上 述船東責任限制金之全數繳交大局，由大局依法進行上述沉 船之移除作業。」則綜觀上開各次應變會議紀錄及原告與被 告（或中部航務中心）間往來之各函文內容可知，原告就於 109年4月28日第12次應變會議中之會議結論至遲於109年6月 29日即已知悉其所提出之殘骸移除計劃，業經被告核准在案 ，且被告係命其於109年7月15日前完成系爭船舶殘骸移除打 撈作業，未能於期限內移除，將依法裁處，系爭前提處分已 合法到達原告，原告已處於可以了解之狀態等情無誤。況且 ，原告於本件起訴狀已陳明其並未拒絕履行本件船骸移除義 務，實係依海商法第21條規定計算之責任限制數額，無法召 請廠商辦理系爭船舶之船骸移除作業，其應無故意或過失未 履行船骸移除義務等語（原判決卷第15頁）。由此益徵，原 告對於被告確有命其期限履行移除系爭船舶殘骸義務乙事， 知之甚詳。故原告於本件訴訟經發回更審後始更異前詞諉為 不知此義務存在，並無可採。至於系爭前提處分並未告知救 濟期間，此乃屬原告如另提起救濟時，是否符合行政程序法 第98條第3項規定之問題（亦即原告如自系爭前提處分送達 後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為），並不影響 系爭前提處分仍屬有效之行政處分。原告既未就系爭前提處 分提起救濟，其於救濟期間經過後，亦已具形式存續力。 ⒊雖原告另主張應變會議中之發言並未對外產生法效性，不能 作為行政處分，前提處分違反行政行為明確性，原處分之前 提處分並不存在云云。惟按商港法僅於第53條規定，船舶於 商港區域外因海難或其他意外事故致擱淺、沉沒者，被告應 命令船長及船舶所有人採取必要之應變措施，並限期打撈、 移除船舶，然並未就該命令之形式另為要式之規定，則被告 所為前提處分並不以書面為必要，縱使僅以言詞或其他方式 為之，核與行政程序法第95條規定無違。況查，被告召開第
12次及第13次應變會議之目的，既係為處理系爭船舶船骸移 除事宜，原告及受原告委託之大漢公司均有派員出席第13次 應變會議，且被告已以109年6月19日函通知原告應限期履行 船骸移除義務，原告至遲於109年6月29日即已知悉其所提出 之沉船移除計劃，業經被告核准在案，被告確有命其於109 年7月15日前完成系爭船舶殘骸移除打撈作業，未能於期限 內移除，將依法裁處等情，已如前述，足認被告所為之前提 處分並無違反行政行為明確性可言。是以，原告此部分主張 ，並非有據，自無足採。
⒋原告尚主張：其於109年4月20日提出之殘骸移除計畫僅為草 稿，就打撈業者及打撈合約之內容均尚未確定及提出，殘骸 移除之具體時間及排程均未確定，復因本件船體殘骸移除工 程尚有聘請中國籍拖船之需要及可能等原因，自非屬明確可 於60日內執行之計畫，被告依據殘骸移除計畫作成命原告打 撈移除之前提處分，顯有違行政處分明確性，亦不符期待可 能性原則云云。惟按「（第1項）從事打撈沉船或物資及為 船舶解體等相關作業時，應依航港局核准之作業計畫施工， 不得損害港灣航道各項設施或影響船舶航行安全。（第2項 ）前項作業未能如期完工，應於期限屆滿7日前敘明理由， 申請展期。」商港法第55條定有明文。經查，原告所提出之
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