最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第561號
上 訴 人 社團法人台灣環境保護聯盟
代 表 人 葉國梁
訴訟代理人 呂冠輝 律師
上 訴 人 楊木火
楊貴英
余清寶
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
被 上訴 人 中央選舉委員會
代 表 人 李進勇
上列當事人間公民投票法事件，上訴人對於中華民國110年5月26
日臺北高等行政法院109年度訴字第806號、第815號合併判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人社團法人台灣環境保護聯盟（下稱上訴人環保聯盟） 之代表人由劉志堅變更為葉國梁，業據新任代表人具狀聲明 承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、訴外人○○○於民國108年3月4日以其為提案人之領銜人，檢具 公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊，向被上 訴人提出全國性公民投票案，提案主文為「您是否同意核四 啟封商轉發電？」（下稱系爭公投提案）。經被上訴人108 年3月19日第527次會議決議審議通過，並先後函請戶政機關 查對，認符合公民投票法（下稱公投法）所規定之提案人人 數及連署人數。嗣被上訴人108年12月13日第537次委員會議 決議「系爭公投提案成立，並依序編號為全國性公民投票案 第17案（下稱公投第17案）」，被上訴人即以108年12月13 日中選綜字第1083050614號公告公投第17案成立（下稱原處 分）。上訴人環保聯盟、上訴人楊木火、楊貴英、余清寶（ 下稱上訴人3人，與上訴人環保聯盟合稱為上訴人）不服， 以其等為利害關係人，分別提起訴願，經決定不受理，先後 提起行政訴訟，並均聲明：訴願決定及原處分均撤銷。分別
經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第806號（上 訴人環保聯盟部分）、第815號（上訴人3人部分）受理，經 原審合併辯論並合併判決駁回。上訴人仍不服，提起本件上 訴，上訴人環保聯盟聲明為：原判決廢棄；訴願決定及原處 分均撤銷。上訴人3人聲明為：原判決廢棄；訴願決定及原 處分均撤銷或發回原審。上訴人3人嗣於111年7月25日具狀 減縮聲明為：原判決廢棄；確認原處分違法或發回原審。 三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載 。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)依憲法第17條、第136條、公投法第1條前段規定、司法院釋 字第645號解釋理由書意旨，公投法即提供人民對重大政策 等直接表達意見之管道，協助人民行使創制、複決權，與憲 法無違，則人民透過創制或複決方式進行公民投票，本質上 為國民主權之參政權行使。此時公民投票人所行使之公民投 票制度內容，係人民參政權之具體實現，使公民直接參與國 家權力之運作，進而促進國民多數意見呈現，係憲法上「權 力」分立、相互制衡之機制，而非公民投票權人之「權利」 。而立法設計僅於駁回公民投票提案、認定連署不成立或於 法定期間內不為決定之情形，依公投法第53條第1項規定， 由提案人之領銜人得依法提起行政爭訟，並未賦予於公民投 票案成立公告之情形，持反對意見者提起行政爭訟之權利。 是公投法僅賦予提案人之領銜人於一定情形下有提起司法救 濟之主觀公權利，未採一般人均得提起救濟之公益訴訟制度 。
(二)行政訴訟屬保障人民主觀權益之救濟程序，除行政訴訟法第 9條維護公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原 告有主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟，利用法院救 濟其權利之訴訟權能。是具體訴訟中具訴訟實施權者，得以 自己名義為原告或被告，而受本案判決之資格，此即行政訴 訟上所謂「當事人適格」。至司法院釋字第469號解釋理由 書對於「保護規範理論」，如法律規範目的僅在保障一般人 之公共利益，且經綜合判斷結果亦不足以認為有保障特定人 之意旨，即難認個人得主張有主觀公權利受損害，自無訴訟 權能可言。關於公民投票相關案件，何人可提起、如何提起 行政爭訟，依107年1月3日修正公布之公投法第6章公民投票 爭訟，關於公民投票無效之訴及確認公民投票案通過或不通 過之訴，以檢察官及提案人之領銜人為提起者（第48、50條 ），投票權人發覺有構成公民投票無效、公民投票案通過或 不通過無效之情事時，僅係向檢察官舉發（第51條），再參
上揭公投法第53條第1項規定之說明，均足徵投票權人所行 使者為「權力」而非「權利」，公投法僅賦予提案人之領銜 人有提起司法救濟之主觀公權利。
(三)上訴人環保聯盟主張自70年代起推動反對核四興建及反核公 投，成員有核四周邊居民，上訴人環保聯盟之學術委員高成 炎教授前代表上訴人環保聯盟領銜提出公民投票案「你是否 同意『廢止核四計畫，其廠址作為再生能源（地熱、海洋能 、太陽能等）發電、觀光、研究、博物館等用途』的政策？ 」，與系爭公投提案立場相反，上訴人環保聯盟屬原處分之 利害關係人云云。上訴人3人主張其等乃核四附近居民，位 於緊急應變計畫區範圍內，對於核四是否安全、能否商轉， 具有身體健康、生命安全等利害關係云云。然公民投票係賦 予有公民投票權人行使公民創制之權力，並無侵害上訴人權 利或法律上利益。且公投法所規範之「公民投票」行為，目 的在補強民主代議制度功能上之不足，著重呈現國民多數意 見，非呈現國民個人法益之保護，故無法結合「保護規範」 理論，導出「投票權人依公投法而享有爭執舉辦公民投票決 定行政作為之主觀公權利」。復公民投票權人對於公民投票 案，既可自行決定是否要到場投票，及投票時圈選內容為何 ，個人意志表達不受任何外力掌控。上訴人3人所稱之損害 ，均屬推測公民投票結果若為「同意」後，所可能發生違反 上訴人環保聯盟反核之理念及可能造成上訴人3人因核四是 否安全之疑慮，進而導致可能產生身體健康、生命安全等利 害關係。然公民投票結果為何均屬未定，上開預測、可能發 生之結果亦僅屬上訴人之推測及疑慮。另依公投法第7條、 憲法第3條、國籍法第2條規定，公投法第7條規定有公民投 票權者，指自然人，上訴人環保聯盟為社團法人，非自然人 ，自無公民投票權，其非原處分之法律上利害關係人甚明等 語。
五、本院按：
(一)上訴人環保聯盟部分：
⒈提起訴訟請求法院裁判，應以有權利保護必要為前提，亦即 尋求權利保護者，得以經由向法院請求裁判之方式，以實現 其由法律所保護之利益，此乃基於誠實信用原則，主要在維 護法院訴訟功能不被濫用。是如請求人之請求於法律上並無 實益時，其訴即無值得保護之利益，而屬欠缺權利保護之必 要，無再請求法院裁判之必要。又權利保護必要屬於一般實 體裁判要件，其具備與否，行政法院不問訴訟進行至何階段 ，均應依職權調查，如有欠缺，即應予駁回。
⒉經查，系爭公投提案經被上訴人於108年12月13日以原處分公
告成立，上訴人環保聯盟於原審訴請撤銷原處分，經原判決 於110年5月26日駁回其訴，上訴人環保聯盟嗣於110年6月25 日提起上訴。上訴期間，系爭公投提案於110年12月18日完 成投票，並經被上訴人於110年12月23日公告該提案不通過 。系爭公投提案歷經各階段程序之進行，最終已完成公民投 票，其中公告公民投票案成立之原處分，其規制內容業已實 現（執行）且無可回復原狀，是上訴人環保聯盟所提本件撤 銷訴訟已無實益而無保護之必要，揆諸前開說明，應予駁回 。
(二)上訴人3人部分：
⒈上訴審程序不得為訴之變更、追加或提起反訴，固為行政訴 訟法第238條第2項所明定，惟當事人將撤銷訴訟轉換為續行 確認訴訟，既非增加訴訟之請求，亦無增加事實認定之問題 ，本於同一行政處分，並無妨礙雙方之攻擊防禦；另訴訟 程序之進行，屬於聲明之減縮，而不屬上開規定所指訴之變 更，故即使在法律審之上訴程序亦仍應許為此訴訟類型之轉 換。本件上訴人3人以系爭公投提案雖已於110年12月18日完 成投票，並於110年12月23日公告該提案不通過，原處分於 原審判決後已執行完畢，據以減縮聲明為確認原處分違法， 核無不合，是此部分上訴應以減縮後聲明為範圍，先予敘明 。
⒉在具體之訴訟事件中，具備為正當當事人之資格，而得適法 受本案判決之資格，此即行政訴訟上所謂「當事人適格」。 我國行政訴訟法基本上係以保障主觀公權利為其功能取向， 以落實憲法第16條保障人民訴訟權，使人民權利受侵害時， 均得依法定程序提起訴訟接受公平審判。故行政訴訟法第2 條規定，公法上之爭議，除法律別有規定外，均得依本法提 起行政訴訟。但行政訴訟既屬保障人民主觀權益之救濟程序 （行政訴訟法第1條參照），則除法律有特別規定而例外開 放之公益訴訟外，行政訴訟法上其他訴訟種類，均以原告有 主觀公權利受損害為前提，方有提起訴訟而利用此程序救濟 其權利之訴訟權能。又提起撤銷訴訟者（含由撤銷訴訟轉換 為確認行政處分違法訴訟，下同），除行政處分之相對人外 ，利害關係人亦得提起。惟此所指利害關係，乃係法律上利 害關係而言，不包括事實上利害關係，亦即其權利或法律上 利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟 上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非所謂法律上利 害關係。至於是否有法律上利害關係之判斷，在第三人以對 授予他人利益之授益行政處分為撤銷訴訟之對象時，除非法 律有明文賦予該第三人有提起撤銷訴訟之訴訟權能，否則應
以第三人主張該授益行政處分所違反之法規範，有保護第三 人之目的，第三人始得據該法規範提起撤銷訴訟（保護規範 理論）。
⒊關於公民投票相關案件，何人可提起、如何提起行政爭訟？9 2年12月31日制定公布之公投法（下稱修正前公投法）於第7 章「公民投票爭訟」，就領銜人之提案受否決者規定由領銜 提案人提起者（第55條第1項規定）、立法委員或議員認經 核定之提案有違憲或違法情事所提起者（第55條第2項規定 ）、公共設施之設置或管理機關就有關公共設施重大政策之 公民投票案所提起者（第55條第3項規定）；而公民投票無 效之訴，係規定由檢察官及公民投票案提案人之領銜人提起 （第56條規定），至（確認）公民投票案通過或否決無效之 訴，亦係規定由檢察官或公民投票案提案人之領銜人提起（ 第58條規定）；另於第59條規定投票權人發覺有構成公民投 票無效、公民投票案通過或否決無效之情事時，得於投票結 果公告之日起7日內，檢具事證，向檢察官舉發之（即單純 投票權人僅有檢舉權）。嗣於107年1月3日修正公布之公投 法第6章「公民投票爭訟」，有關公民投票無效之訴及確認 公民投票案通過或不通過之訴，同原規定仍以檢察官及提案 人之領銜人為提起者（第48、50條）；第51條同原規定，投 票權人發覺有構成公民投票無效、公民投票案通過或不通過 無效之情事時，係向檢察官舉發；主管機關駁回公民投票提 案、認定連署不成立或於法定期間內不為決定者，規定提案 人之領銜人得依法提起行政爭訟（第53條第1項）。至公投 法刪除原第55條規定，其立法理由中之說明記載：「㈠公民 投票案經主管機關之核定並非最終決定，仍需進行連署達一 定門檻後經公民投票最後決定，此時賦予立法機關就該案得 提起行政爭訟之權，並無實益。㈡如前述，公民投票案經投 票決定後乃為國民總意志之具體展現，在公民投票案經主管 機關核定之際，卻賦予代議機關就該案提起行政爭訟之權， 無非藉以干擾公民投票案之進行（同條第4項規定參照）， 實有違公民投票制度直接民權之立法意旨。㈢行政爭訟之決 定與公民投票之決定發生相矛盾時，如何處理？本項之規定 不僅違反憲政原理，且以立法機關介入公民投票程序事項判 斷之爭議，徒然治絲益棼。」等語（立法院公報第106卷第1 13期院會紀錄參照）。可知，修正前公投法原就提案階段（ 公民投票結果公告前）得由領銜提案人、立法委員或議員提 起之規定業已刪除，現行公投法就何人有訴訟權能，僅規定 在公民投票結果公告後，檢察官、提案人領銜人得提起行政 爭訟，且未採取一般人均得提起救濟之公益訴訟制度（行政
訴訟法第9條參照）。另明定於有公民投票無效或公民投票 案通過或不通過無效之情事，係由檢察官或領銜提案人提起 訴訟，一般投票權人僅具舉發權。是依前述公投法規定及修 法理由，無論在公民投票結果公告前或後，公投法並未賦予 領銜提案人或檢察官以外之一般人訴訟權能。
⒋上訴人3人不服訴外人○○○所提系爭公投提案，經被上訴人以 原處分公告成立，循序提起行政訴訟，就其主張系爭公投提 案違反公投法第9條第8項規定（公民投票案之提出以一案一 事項為限）之違法，公投法已明文就各級選舉委員會辦理公 民投票違法，足以影響投票結果之虞的情形，限於檢察官或 提案人之領銜人得提起公民投票無效之訴。又公投法第9條 第8項規定旨在為期連署人對於公民投票案，能明確表達其 連署意願，爰規定公民投票案之提出，以一案一事項為限（ 參見該條文之立法理由），並無保護特定人之目的，上訴人 3人不得以系爭公投提案違反該規定，主張有提起撤銷原處 分之訴訟權能。另上訴人3人主張系爭公投提案檢具之理由 書所載內容諸如：第1頁「2014年，核四通過試運轉測試」 、第2頁「2年內可以放燃料發電，3年內做完熱測試就可以 商轉」、第2頁「核一、二、三廠原始儀控設計為類比系統 ，都可以抽胎換骨為數儀控……怎麼可能有找不到備品的問題 ？」、第2頁「核四活動斷層謊言」、第3頁「廠房S斷層問 題，非屬核能法規定義之能動斷層」等，均與事實不符，被 上訴人未予釐清即公告成立，其事實認定與法律概念涵攝顯 有錯誤，而其等為居住在核四廠緊急應變區之居民，受有輻 射污染之風險，自有法律上利害關係等為其起訴之主要理由 ，並提出各項反駁理由請求原審查明。惟上訴人3人並未具 體指出系爭公投提案之理由書所載內容不實，究違反如何之 法律，而該法律有保護特定人之利益，使得上訴人3人得據 以提起撤銷訴訟撤銷之。本件上訴人3人若認系爭公投提案 之理由書所載內容，有諸多與事實不符之處，應循公投法所 定前開途徑宣揚其主張、理念，獲得選民之認同，而非在公 民投票之各階段程序進行期間，透過司法審查介入公民投票 提案正反意見之紛爭，破壞司法權針對個案保護與事後救濟 行使之制度，有違背權力分立原則。況且，系爭公投提案經 公告成立後尚須經過投票，是否通過猶未確定，倘使通過後 ，尚須經權責機關依公投法第30條規定處理，殊難想像上訴 人3人有何權利或法律上利益，會僅因系爭公投提案成立而 直接受到損害，是系爭公投提案之成立難謂使上訴人3人之 權利或法律上利益遭受侵害。原審就此亦採相同見解，以原 判決論明：公投權人對於公民投票案，仍可自行決定其是否
要到場投票、圈選內容為何，其個人意志表達並不受外力掌 控，是上訴人3人所稱之損害，應屬其等推測公民投票結果 可能發生之影響，並非上訴人3人主觀權利或法律上利益所 受損害。況原處分作成時，任何人均無法預知公民投票之結 果，自難認原處分本身有何一定會導致上訴人3人預期之投 票結果。因此，上訴人3人主張其權利或法律上利益受害與 原處分間，也無合理的因果關聯。且公投法亦無明文採事前 救濟制度，倘所有公民得於無具體實際損害情況下有訴訟實 施權，亦可能破壞司法權針對個案保護與事後救濟行使之原 則，而違背權力分立，並過度干預、侵害行政機關之法律提 案及政策制定權。上訴人3人主張其等乃核四所在附近之居 民，位於緊急應變計畫區範圍內，對於核四是否安全、能否 商轉，具有身體健康、生命安全等利害關係云云。然上訴人 3人主張所稱之損害，均屬推測公民投票結果若為「同意」 後，所可能發生違反上訴人環保聯盟反核之理念及可能造成 其等因核四是否安全之疑慮，進而導致可能產生身體健康、 生命安全等利害關係。然公民投票結果為何均屬未定，上開 預測、可能發生之結果亦僅屬上訴人3人之推測及疑慮，均 非上訴人3人主觀權利或法律上利益所受損害，因認上訴人3 人並無提起本件訴訟之權能，其當事人不適格，乃駁回上訴 人3人於原審之訴，業已敘明判斷之依據及得心證之理由， 並就上訴人3人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指 駁，核無違誤，並無判決違背法令、判決不備理由或理由矛 盾之違法。
⒌上訴人3人雖援引核子反應器設施管制法、核子事故緊急應變 法等規定，主張其等為核四所在新北市貢寮區之居民，對於 核四是否安全、能否商轉，顯然具有身體健康、生命安全等 利害關係等語。惟查，環境影響評估法（下稱環評法）係為 預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保 護之目的所制定之規範（環評法第1條規定參照）。環評法 有關環境影響評估之規定，基於環境與生命之永續發展，除 具有保護環境利益（公共利益）外，寓有保障開發行為可能 影響範圍之當地居民生命權、身體權、財產權，不因開發行 為而遭受顯著不利影響之規範意旨。是以，開發單位為開發 行為前應提出環境影響說明書，由專業委員為環評審查，該 項審查程序是否落實踐行，以及主管機關是否確實監督把關 ，攸關開發行為對於環境及當地人民所可能產生危害評估之 正確性，以及風險降低之可能性，當地居民就此審查程序之 踐行，具有法律上利害關係。此與植基於國民主權本於參政 權行使權利之公投法，其規範目的及內容均不同，自難以附
近居民在環評程序中就開發行為中具有法律上利害關係，即 認在公投法中當然具有當事人適格。又公民投票舉行聽證之 目的，係在提供全國性公民投票案提案人之領銜人及利害關 係人陳述意見、提出證據及發問之機會，以釐清相關爭點並 協助提案人之領銜人進行必要之補正。而公投法僅賦予提案 人之領銜人於一定情形下有提起司法救濟之主觀公權利，未 採一般人均得提起救濟之公益訴訟制度，已如前述，是當地 居民縱基於利害關係而參加聽證，亦難因此就公民投票案認 有當事人適格。上訴人3人主張被上訴人藉說文解字方式， 以107年○○○提案主文與系爭公投提案僅差一字一標點符號、 行政自我拘束原則為由，通過系爭公投提案，被上訴人未依 公投法第10條舉行聽證，實質損害當事人權益，故上訴人3 人應具備原告適格，核係其等一己主觀之見解，並不足採。
(三)綜上所述，原判決將原處分均予以維持，而駁回上訴人3人 在原審之訴，其論述理由雖未臻完備，惟其結論並無不合。 另原判決駁回上訴人環保聯盟在原審之訴，經核結論並無違 誤。上訴人所執其他實體理由，已無審究之必要，上訴論旨 ，仍執前詞指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁 回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 9 月 7 日 最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 侯 志 融
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 9 月 7 日 書記官 蕭 君 卉