高雄高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第二庭
111年度訴字第436號
112年7月25日辯論終結
原 告 許秀郎
被 告 內政部
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 林岳標
楊淑伶
輔助參加人 澎湖縣政府
代 表 人 陳光復
訴訟代理人 吳逸民
郭世彥
上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國111年11
月3日院臺訴字第1110190990號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
被告代表人原為徐國勇，於本件訴訟中變更為林右昌，並據 其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 貳、實體方面
一、爭訟概要：
㈠輔助參加人依都市計畫法第26條規定擬定「變更馬公都市計 畫（第三次通盤檢討）（第一階段）案」（下稱系爭變更計 畫），報經被告以民國104年11月17日台內營字第000000000 0號函（下稱原處分）核定後，輔助參加人據以104年12月11 日府建城字第00000000000號公告發布實施。其中變更內容 明細表編號第10案（下稱系爭變更計畫第10案）：「原計畫 為道路用地（0.04公頃），新計畫為商業區（0.03公頃）及 道路用地（0.01公頃）」，其附帶條件為：「1.依據『澎湖 縣都市計畫土地使用分區及公共設施用地檢討變更回饋審議 原則』規定，本案應回饋50％之公共設施用地。2.北側應併公 有土地至少保留4公尺人行步道。3.本案回饋公共設施用地 部分除捐贈人行步道用地外，不足部分應改以繳交代金補足 。」上開第10案變更結果，所涉道路用地即訴外人呂昆陽等
人所有坐落○○縣○○市○○段611-1地號土地（下稱系爭土地） 上原定11公尺計畫道路變更為4公尺人行道。 ㈡原告自106年4月10日起，以系爭變更計畫第10案任意變更原 告所有房屋（基地坐落○○縣○○市○○段610-7地號土地）面臨 之計畫道路（下稱系爭道路）寬度，從原來11公尺計畫道路 變更為4公尺小巷，將使原告房屋受有價值減少之不利影響 等為由，屢向輔助參加人陳情，請求撤銷系爭變更計畫第10 案，惟經輔助參加人函復略以：原告非系爭變更計畫第10案 所涉土地所有權人，且所陳非屬事實，又系爭道路變更為4 公尺後，原告所有土地建築權益未受影響等語，原告不服， 提起訴願，遭被告106年11月28日台內訴字第0000000000號 訴願決定（下稱前訴願決定）不受理，原告繼之提起行政訴 訟，經本院107年度訴字第43號裁定以不合法駁回其訴，原 告提起抗告，經最高行政法院108年度裁字第318號裁定廢棄 發回更審，本院再以108年度訴更一字第3號裁定駁回，原告 仍不服，提起抗告，復經最高行政法院109年度裁字第2110 號裁定廢棄發回更審，本院110年度訴更二字第5號判決將前 訴願決定撤銷並闡明訴願管轄機關為行政院，被告遂將本件 移送至行政院，行政院受理訴願後，以111年11月3日院臺訴 字第0000000000號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，原告於 是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
1.系爭變更計畫第10案成案經過，據輔助參加人稱係因「本案 前於馬公都市計畫劃定時為道路用地，惟擴大暨修訂馬公都 市計畫時未經指明變更，即重繪過程予以繪製為商業區。」 因發生錯誤，找原地主商議，進而變更系爭道路，如此說詞 ，瀆職違法明確；被告及行政院不問是非，駁回原告所請， 亦有違法。又原告店舖住宅建造，以系爭道路申請建築線指 示，並於74年建造完成，此時系爭道路未繪製為商業區，且 輔助參加人曾受議員質詢時表示優先開闢系爭道路，故無所 謂系爭道路繪製為商業區之錯誤。
2.於44年10月11日公告馬公都市計畫，於62年12月發布實施馬 公擴大暨修訂都市計畫，自62年起算，依都市計畫法第15條 及第17條規定，其都市計畫實施進度以5年為一期，最長不 得超過25年，即最晚至88年以前，系爭道路應開闢完成，顯 有行政怠惰，被告及輔助參加人所為系爭變更計畫，於法有 違。
㈡聲明︰訴願決定及原處分（有關系爭變更計畫第10案，系爭道 路原定11公尺計畫道路變更為4公尺人行步道）均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
1.第三次通盤檢討案，其面積涵蓋全馬公都市計畫區範圍，非 個案零星變更，依都市計畫法第26條第1項及第19條第1項規 定，都市計畫辦理通盤檢討時，應納入人民建議作為各級都 市計畫委員會審議變更之參考，故系爭道路之地主（當時為 訴外人呂昆陽、薛景文、王永文等3人）向輔助參加人提出 陳情，納入人民陳情案中討論。系爭道路於62年發布都市計 畫時劃歸商業區，至第三次通盤檢討時輔助參加人辦理更正 ，因該道路迄未開闢，其接臨北側民福路、南側臨海路，形 成T字型路口，變更理由為系爭道路之南北兩側現有已通行之道路 ，路口距離過近，故予以縮減道路寬度，改供人行步道使用，此 經各級都市計畫委員會審議通過，並由被告審查核定，依法 發布實施，並無違法。
2.系爭道路兩側均有建築物，道路縮減係由原告對向側作寬度 縮減為4公尺，即原告一側並未改變，仍可指定建築線申請 相關建築行為，對原告建築權利並無影響。又系爭道路實施 進度部分，依都市計畫法第17條規定，都市計畫發布實施後 ，應由輔助參加人依照實際狀況、地方財力，訂定分區發展 優先次序，而都市計畫係對土地合理規劃，於62年、76年及 92年均辦理一定期限內通盤檢討，非原告所稱以62年12月發 布實施馬公擴大暨修訂都市計畫為準。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、輔助參加人陳述要旨：
都市計畫辦理通盤檢討時，一般是由民眾陳情後始發現問題 ，再為整體考量、規劃。於都市計畫公開展覽後之縣都市計 畫委員會審議執行階段，均由都市計畫委員評估目前都市計 畫規劃是否符合現況，非由輔助參加人直接變更計畫。於變 更計畫時，首要考慮不能影響原有建築線，保留道路兩側土 地所有權人有空間據以建築，即使11公尺道路變為4公尺人 行步道，仍可指建築線，亦無影響建蔽率、容積率，無損原 告之權益。因輔助參加人長期財政困難，徵收11公尺道路所 需經費甚高，亦為審議時考量因素之一。
五、爭點︰
被告以原處分核定系爭變更計畫第10案是否適法？原告訴請 撤銷有無理由？㈠
六、本院之判斷︰
㈠前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，有系爭變更計畫第10案（處分卷 2第151頁）、原處分（處分卷1第3頁）、最高行政法院109
年度裁字第2110號裁定（ 本院卷第47至53頁）、本院110年 度訴更二字第5號判決（本院卷第33至45頁）、訴願決定（ 處分卷1第7至17頁）等附卷可稽，並經本院依職權調取上揭 本院110年度訴更二字第5號歷審全卷核閱屬實，應堪認定。 ㈡應適用法令︰
1.都市計畫法
⑴第3條：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市 生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要 設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。 」
⑵第5條：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之 發展情形訂定之。」
⑶第7條：「一、主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及 主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。二、細部計畫：係 指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實 施都市計畫之依據。」
⑷第8條：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。 」
⑸第15條：「（第1項）市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其 實際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及 經濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三 、人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之 推計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、 名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、 主要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八 、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍 使用之公共設施用地。九、實施進度及經費。十、其他應加 表明之事項。（第2項）前項主要計畫書，除用文字、圖表 說明外，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一； 其實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。」 ⑹第18條：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、 縣轄市都市計畫委員會審議。……」
⑺行為時（109年1月15日修正公布前）第19條第1項：「主要計 畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直 轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽 30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點 登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載 明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都 市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併 報請內政部核定之。」
⑻第20條第1項第3款：「主要計畫應依下列規定分別層報核定 之：三、縣政府所在地及縣轄市之主要計畫由內政部核定。 」
⑼行為時第21條第1項：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄 市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30 日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地 點及日期登報周知。」
⑽第26條：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意 變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1 次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非 必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市 計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項 之實施辦法，由內政部定之。」
⑾第28條：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開 展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第 21條及第23條之規定辦理。」
⑿第44條：「道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分 區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都 市計畫之區域者，應避免穿越市區中心。」
2.都市計畫定期通盤檢討實施辦法
⑴第1條：「本辦法依都市計畫法（以下簡稱本法）第26條第2 項規定訂定之。」
⑵第2條：「都市計畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本 法第15條或第22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫 發布實施已屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」 ⑶第4條第1項：「辦理主要計畫或細部計畫全面通盤檢討時， 應分別依據本法第15條或第22條規定之全部事項及考慮未來 發展需要，並參考機關、團體或人民建議作必要之修正。」 ⑷第16條：「都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或 建議，除有本法第24條規定之情事外，應彙集作為通盤檢討 之參考，不得個案辦理，零星變更。」
⑸第24條第1項：「道路用地按交通量、道路設計標準檢討之， 並應考量人行及自行車動線之需要，留設人行步道及自行車 道。」
3.都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則 第5點第13款：「各項公共設施用地檢討變更原則如下……十 三、道路用地：（一）道路系統之檢討調整應配合交通主管 機關之交通建設計畫及預算，調整後應不影響交通系統之完 整性。（二）計畫道路之縮小或撤銷應以無具體事業及財務 計畫且不影響建築線之指定者優先處理。（三）整體開發地
區周邊之道路用地，應配合整體開發地區道路系統及開發分 配建築基地情形，例如部分配回較大建築基地地區，周邊地 區之計畫道路如無留設必要者，應予檢討變更。」 ㈢得心證理由：
1.按都市計畫係由主管行政機關依據都市現在及既往情況之認 知，於進行調查、評估、分析、評價、預測在時間推移下都 市未來發展形態及所追求之價值目標，就一定地區內有關都 市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重 要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，於 改善居民生活環境及維繫世代發展等各方需求，以專業、多 元、彈性及綜合之手段，事前就所設定之都市發展目標可能 涉及之問題、有關之解決方法、步驟或措施等加以討論規劃 ，以實現其預設目標之計畫決定，此觀都市計畫法第1條、 第3條及第5條規定可明。都市計畫之訂定及變更，依上開都 市計畫法規定，原則會歷經計畫之擬定、公開展覽、舉行說 明會、審議、核定或備案及發布實施等程序，且係在一定地 區內就有關都市生活所需重要設施作有計畫之發展，並對土 地使用作合理規劃，以改善居民生活環境，並促進有計畫之 均衡發展，其中主要計畫所擬定的指導計畫，作為擬定細部 計畫之準則 ，性質上具指導性、綜合性、長期性、全盤性 之計畫，視都市為整體，就有關都市發展的諸多因素，予以 綜合考量。
2.都市計畫決定是以達成未來目標為目的，為帶有預測性、創 造性之規劃行為，與傳統行政機關面對已發生或是目前待解 決之個案，依據法令從事，而立即呈現成果之行政行為有別 。立法者多以訂定目標性、指示性之框架規範，至於計畫目 標之設定，以及如何達成該目標或應如何具體化履行該任務 ，則交由行政機關以自我負責方式規劃。基此特性，行政機 關對於達成目標之規劃，自具手段綜合性及可選擇性，而對 計畫內容享有一定範圍之形成自由，無形成自由之規劃即無 計畫可言。惟該計畫性行政行為之公權力行使，並非因此不 受節制，仍應受到立法者事先設定之指示及事後之司法審查 ，加以控管，以保護人民權益。在計畫決定自由與相對之下 會壓縮該形成自由之控管界限，由立法者界定。司法則在計 畫決定所追求之目標是否合法、合理必要，及實現目標的手 段上有無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則 ，或違反其上位計畫，並應符合一般得為法源之行政法一般 原則，及其程序上有無踐行法律規定之正當程序，確保公眾 及其他機關意見之實質參與而得展現不同立場或利益等進行 全面合法性審查。復因都市計畫之規劃者在進行規劃及計畫
決定時，必須綜合考量前述各項需求及政策、財政等各種複 雜因素，權衡受到計畫決定影響且相互牽動之各方公私利益 ，評估各種可行性，而為適切之比較衡量。故行政機關享有 之計畫形成自由，必須建立在計畫內容形成過程中對於可能 受計畫決定影響之利益及對達成計畫目標手段必要性進行比 較衡量，使各方公私利益於計畫內容處於衡平狀態，從而形 成計畫決定，而為計畫形成自由之合法界限。由於計畫行為 之特性，立法者對於行政機關如何實現計畫目標，及應如何 具體化及實現該目標所涉及各方立場與不同利益間應如何調 和、權衡，採取開放態度，將此具有高度政策、行政與專業 之評估與判斷，授權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高 權，故司法機關對行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量 原則，僅能有限度的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無 瑕疵，包括未為衡量、衡量不足、衡量評價錯誤及衡量不合 比例原則等違反利益衡量原則情事。是除該決定有前述違法 情事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重（最高行政法院109 年度上字第684號判決意旨參照）。
3.「馬公都市計畫」係以日治時期都市計畫為基礎，於44年10 月11日發布實施，計畫範圍大致涵蓋現今第一漁港、舊市區 ，51年6月間第二漁港興建完成，於51年7月23日發布「馬公 擴大及變更計畫案」，62年間馬公市區面臨快速發展之壓力 ，於62年12月1日發布實施「馬公擴大暨修訂都市計畫」，其 後因漁船數量增加及大型化，泊地及碼頭均已不敷使用，第 三漁港於70年起興建，歷時7年，為配合該漁港興建完成， 於76年12月發布實施「馬公擴大暨修訂都市計畫（第一次通盤 檢討）」，78年間規劃在第三漁港周圍填築新生地，82年該 漁港新生地完工，產生大量的住宅、商業、工業、漁業、機 關、文教、公園、停車場等用地，解決重大建設所需用地不 足之問題，其後陸續辦理數次計畫個案變更，此有卷附系爭 變更計畫表1-1馬公都市計畫擬定及歷次檢討變更一覽表及 圖1-4馬公商港及周邊港埠示意圖（處分卷2第2、14頁，另 可參照輔助參加人網頁資料-縣政館文化資產類之電子書「○ ○市○○○○鄉土叢書第3輯」第14至17頁）可稽。為使都市計畫 能與都市現況發展相互呼應，於92年9月12日發布第二次通 盤檢討，計畫年限自90年至100年，計畫目標年為100年，考 量澎湖地區擁有多樣性海域資源，生態環境較為敏感，並不 適合大規模開發，近年來定位為觀光發展地區，將以保育地 方資源、發展地方特色為基礎，擴展遊憩空間，以吸引外來 投資，未來應強調離島觀光的獨特性，配合聯外交通系統改 善，因此為進行觀光產業升級、環境與生態之維護，歷經11
次計畫個案變更後，因自第二次通盤檢討發布實施已逾5年 ，且將屆100年之計畫年期，為符都市計畫定期通盤檢討實 施辦法第2條規定，並發揮都市計畫管制與引導都市發展之 功能，輔助參加人自96年起依都市計畫法第26條規定辦理第 三次通盤檢討作業，亦有系爭變更計畫第1章緒論及第2章現 行計畫概述（處分卷2第1、4、8、43頁）附卷足憑。又輔助 參加人於96年10月16日至同年11月14日公告徵求意見，系爭 土地所有權人薛景文、呂昆陽、王永文於96年12月24日以書 面提出陳情：……完成漁人碼頭建設，遊客都以步行來往岸邊 ，因此在不到50公尺左右之街廓，已有二條道路通行；兩側 店面，北邊面臨民福路，南邊是臨海路，往來交通已很便利 ，無需再多一條馬路等語（本院卷第181頁）。另輔助參加 人於98年7月24日起至同年8月22日辦理公開展覽，並舉辦公 開說明會（處分卷2計畫審核摘要表），上開土地所有權人 再提出陳情（表三之編號1，處分卷5第28至29頁），請求將 該道路用地變更為商業區，以符實際需要，經澎湖縣都市計 畫委員會98年12月21日第110次會議審查後酌予採納（處分 卷5第28至29頁），提至被告都市計畫委員會審查，該會於1 02年5月14日第803次會議（第13案附錄1附表1第10案，處分 卷3第115、140頁）、103年7月15日第831次會議（第10案附 表、再公展期間人民或團體陳情意見表編號2，處分卷4第73 、75頁）審議，決議以附帶條件：「1.依據『澎湖縣都市計 畫土地使用分區及公共設施用地檢討變更回饋審議原則』規 定，本案應回饋50％之公共設施用地。2.北側應併公有土地 至少保留4公尺人行步道。3.本案回饋公共設施用地部分除 捐贈人行步道用地外，不足部分應改以繳交代金補足。」方 式通過，惟就有關簽訂協議書之期限並無規範一節尚有疑義 ，嗣輔助參加人將土地所有權人呂昆陽等人協議書（處分卷 2第203至207頁）送請被告審查，被告於104年11月17日以原 處分核定，輔助參加人據以104年12月11日公告發布實施， 於法並無不合。
4.原告雖主張系爭變更計畫第10案成案經過，係輔助參加人道 路用地繪製錯誤為商業區，找原地主商議，變更系爭道路， 明顯違法云云。惟系爭變更計畫乃係通盤檢討之計畫變更， 本院審查原處分之適法性時，應以原處分於104年11月17日 作成時，系爭道路之變更是否符合土地使用分區及交通情形 與預期之發展配置，而符合都市計畫法第26條第1項「對於 非必要之公共設施用地，應變更其使用」之要件。經查： ⑴系爭土地所有權人呂昆陽等人提出陳情書（本院卷第181頁） 略謂：第三漁港開發完成，所有大小漁船遷往之後，第一漁
港往來車子、行人稀少；至今政府又完成漁人碼頭建設，遊 客都以步行來往岸邊，在不到50公尺左右之街廓，已有二條 道路通行；兩側店面，北邊面臨民福路，南邊是臨海路，往 來交通已很便利，更無需再多一條馬路。請准其興建房屋作 為商業用途等語，因上開民眾提出陳情，依都市計畫法第26 條第1項規定「依據發展情況，並參考人民建議作必要之變 更」，輔助參加人於辦理第三次通盤檢討程序時，將上開陳 情意見列為參考併予討論，並經澎湖縣、被告都市計畫委員 會審議通過，程序上並無違誤，已如上述。又系爭道路位於 第一漁港西側，原計畫為道路用地（0.04公頃），變更計畫 為商業區（0.03公頃）及道路用地（0.01公頃）【附四】， 其中檢討變更【附四】之附帶條件內容為：本案應回饋50％ 之公共設施用地；且該地北側應併公有土地至少保留4公尺 人行步道；回饋公共設施用地部分除捐贈人行步道用地外， 不足部分應改以繳交代金補足等情，其變更理由：「1.本案 前於馬公都市計畫劃定時劃為道路用地，惟擴大暨修訂馬公 都市計畫時未經指明變更，即重繪過程中予以繪製為商業區 。2.該計畫道路與南北兩側現有已通行之道路路口距離過近 ，故予以縮減道路寬度，改供人行步道使用。3.道路兩側商 業區基地現已建築，且未由該道路進出，故調整後不影響其 既有權益，故予以變更為商業區。」（處分卷2第151頁）。 而系爭土地所有權人於104年2月24日繳交代金完成，回饋道 路用地部分則於106年11月30日捐贈完成，有繳交代金及土 地捐贈證明資料（本院卷第221至228頁）存卷可佐，是上開 附帶條件均已成就，發生原處分變更計畫之效力，應無疑義 。另依現場照片、空拍圖及地籍圖（本院卷第183至187頁） 所示現場通行狀況：以原告房屋為中心，一側與現有巷道A （即619-3地號土地）相臨，由該巷道往北通往民福路，呈 現Y字型路口，往南連通臨海路並直通港口，且巷道寬度足 以供車輛通行使用；另一側與系爭土地之4公尺人行道相臨 ，人行道兩側均有建築物等情。
⑵由上可知，系爭土地原屬道路用地，具有公共設施用地性質 ，因系爭道路與現有已通行之道路（即現有巷道A、民福路 、臨海路）路口距離過近，且該區為觀光漁港區，街中商店 林立，遊客搭船至此地觀光遊憩，主要以步行為主，且因周 邊港口開發完成，當地整體車流量較少，現有道路系統足以 供公共通行使用，考量實際交通狀況及人行動線之需要，原 定計畫道路已無紓解車潮需求之必要性，為促進都市土地有 效開發利用，提升觀光旅遊環境及遊憩設施品質，依都市計 畫定期通盤檢討實施辦法第24條及道路用地變更作業原則規
定，被告、澎湖縣都市計畫委員會視現地實際交通狀況，並 配合觀光發展定位而變更土地使用配置及管制，賦予適當機 能性，認為原計畫道路非屬必要，予以縮減道路寬度，變更 為4公尺人行道，核與都市計畫法第26條第1項通盤檢討變更 計畫之構成要件該當，且變更計畫之理由已充分說明，其理 由亦具體明確，並無出於錯誤之事實認定或不完全之資訊而 為判斷，本院應予尊重。至原告主張其所有建物於74年間係 依11公尺之系爭道路申請建築線指定，取得建築執照，本件 係輔助參加人道路用地錯繪為商業區，找原地主商議，變更 程序不合法云云，惟輔助參加人否認曾逕洽地主協商乙節（ 本院卷第264頁），且本件係依民眾陳情辦理，業如上述， 參酌被告陳述：系爭道路於62年馬公擴大及修訂都市計畫發 布實施時，錯誤劃為商業區，第三次通盤檢討時才辦理訂正 等語（本院卷第261頁），此與上開陳情人所述輔助參加人 將系爭道路土地劃入商業區，其因而承買，嗣輔助參加人通 知更正一節（處分卷5第28頁）大致相符，應可採信。又原 告建物一側與現有巷道A相臨，得據以申請指定建築線並取 得建築執照，且系爭道路於變更計畫後，道路縮減寬度係由 原告建物對向側一方縮減，均不影響與原告建物鄰接系爭道 路部分，亦無損及原告建築法上之權益，此經輔助參加人陳 明在卷（本院卷第265頁）。況不論系爭道路有無曾錯誤劃 入商業區、或原告建物建築時是否以系爭道路指定建築線， 均無礙該道路現非屬必要之計畫道路，依同法第26條第1項 規定應變更其使用之認定。原告上揭主張，均無可取。 5.另原告主張於44年10月11日公告馬公都市計畫，於62年12月 發布實施馬公擴大暨修訂都市計畫，自62年算起，依都市計 畫法第15條及第17條規定，其都市計畫實施進度以5年為一 期，最長不得超過25年，最晚至88年以前，原計畫道路應開 闢完成，系爭變更計畫為違法變更云云。但查： ⑴都市計畫法第5條規定，都市計畫應依據現在及既往情況，並 預計25年內之發展情形訂定之。同法第15條第2項規定，計 畫實施進度以5年為一期，最長不得超過25年。而所稱25年 ，係指計畫之預測時間及實施進度年期之最長限度，而非謂 該都市計畫年期或壽命僅25年。另同法第26條第1項規定， 其旨在都市計畫係接續性發展，其計畫年期長達25年，為適 應社會經濟發展快速變遷需要，應定期辦理通盤檢討，條文 所稱3年或5年，則指計畫之通盤檢討之年限，但不能因計畫 超過25年及未於3年內或5年內檢討或變更，而認為該計畫失 其效力（參照最高行政法院109年度上字第816號判決意旨） 。又都市計畫不因超過25年未實施或未定期通盤檢討而失其
效力，故內政部102年11月29日台內營字第10203489291號函 頒都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則，其第1點前 言背景說明為：「監察院於本（102）年5月9日審議通過糾 正本部及各級地方政府有關『各級都市計畫權責機關任令部 分都市計畫公共設施保留地長達3、40年迄未取得，嚴重傷 害憲法保障人民之生存權與財產權』，理由及事實略以：『…… 都市計畫編定公共設施用地，最長應於25年內完成，逾25年 仍未取得開發之公共設施用地，理應限期檢討，對不必要的 部分應儘速解編，如逾3、40年仍不取得使用，更表示已無 公共設施用地保留之必要。……長久以來，各級都市計畫權責 機關任令部分都市計畫公共設施保留地長達3、40年迄未取 得，嚴重傷害憲法保障人民之生存權與財產權，內政部及各 級地方政府實有嚴重怠失。』」，據此解決都市計畫劃設公 共設施用地長達3、40年，而權責機關遲未依計畫實施或未 主動辦理變更土地使用管制之問題。
⑵系爭土地原編訂為計畫道路，目的在紓解第一魚港車潮需求 ，屬公共設施之道路用地，因周邊港口開發完成，大幅減少 車流量，當地交通系統已足供公眾通行使用，且產業結構轉 型為觀光旅遊業，以島嶼觀光為特色推廣，往來遊客以步行 為主，對於計畫道路之需求不具有急迫性及必要性，業經本 院審認如前，而系爭土地自編訂為公共設施用地後，在無實 際需求之情況下，逾數十年均未開闢為道路，益證該計畫道 路按原訂規劃已無必要，依都市計畫法第26條規定及都市計 畫公共設施保留地檢討變更作業原則，核有變更其使用之空 間，而非執著或拘泥於早期不合現況之都市計畫。依上開說 明，馬公都市計畫（含其後擴大暨修訂都市計畫）有關系爭 土地編訂為計畫道路，逾25年仍未實施，該計畫雖非違法而 失其效力，然計畫所編訂之公共設施用地，將妨礙土地所有 權人及鄰近居民對於該地之合理使用，影響重大，尚非妥適 ，輔助參加人應辦理檢討變更。於第三次通盤檢討時，輔助 參加人參考民眾陳情意見，將本案送請澎湖縣、被告都市計 畫委員會，重新討論系爭土地原訂規劃之合理性與妥當性， 經委員會充分討論後，該委員會基於行政專業所為變更計畫 之決定，屬計畫性之行政裁量，亦未見其判斷有何恣意濫用 及其他違法情事，本院自應尊重其判斷。是系爭變更計畫第 10案，將系爭土地之編訂為適當之調整，令其更符合整體馬 公都市規劃，並解決長久以來冗贅的公共設施保留地問題， 於法並無不合。原告前揭主張，核屬其對於法令之誤解，委 無足取。
七、綜上所述，原告之主張，均無可採。系爭變更計畫第10案變
更系爭土地為4公尺人行道及商業區，並無違法，原處分並 無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無 理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造 其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果 不生影響，無一一論述之必要。
八、結論︰原告之訴無理由。
中 華 民 國 112 年 8 月 22 日 審判長法 官 孫 國 禎
法 官 曾 宏 揚
法 官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第49條之1第1項）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第3項、第4項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所需要件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人。 1.當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授。 2.稅務行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格。 3.專利行政事件，當事人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人。 (二)非律師具有右列情形之一，經本案之行政法院認為適當者，亦得為訴訟代理人。 1.當事人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人。 4.當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，當事人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 8 月 22 日 書記官 鄭 郁 萱