高雄高等行政法院判決
111年度訴字第154號
民國112年7月13日辯論終結
原 告 陳武良
被 告 臺南市南區區公所
代 表 人 蕭琇華
訴訟代理人 梁凱富 律師
複 代理人 郭怜君 律師
參 加 人 徐松根
徐亨政
上 一 人
訴訟代理人 鄭鴻威 律師
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民
國111年3月11日府法濟字第1110319372號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、參加人徐松根經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政 訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依 兩造之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情 形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請 求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條 第1項、第3項第2款定有明文。而變更或追加他訴是否適當 ，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具 體情事加以衡量。本件原告起訴時狀載訴之聲明為：「訴願 決定及原處分均撤銷。並請被告依法撤銷並塗銷原來違法登 錄於租約登記簿上之耕地三七五租約註記，及撤銷並收回已 發出之違法耕地三七五租約正副本。」（本院卷1第13頁） 嗣經本院審判長闡明後，於民國112年3月16日言詞辯論期日 將訴之聲明更正為：「⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉被告應 塗銷○○市○區○○段（下稱鹽埕段）677-79地號（下稱系爭土 地）土地登記簿上耕地三七五租約註記。」（本院卷2第170 -171頁），核其所為乃本於相同基礎事實，將原為未臻妥適
之訴之聲明更正使符合法定程式，且亦經被告同意，於法要 無不合，自應予以准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
緣原告為系爭土地之所有權人，與承租人徐亨政、徐松根等 2人（下稱參加人），就系爭土地訂有耕地三七五租約（租 約字號：南南租字第708號，下稱系爭租約）。因系爭租約 至109年12月31日屆期，經被告以109年11月25日南南民字第 0000000000號函（下稱被告109年11月25日函）通知原告與 參加人，系爭租約租期屆滿後，有申請續訂租約或收回自耕 者，請於公告期間提出申請。參加人於110年1月5日申請續 租並切結有繼續耕作之事實，原告卻未於期間提出申請收回 自耕，被告乃依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第20 條規定准由參加人續訂租約6年(租約期間：110年1月1日至1 15年12月31日止)，並將審核結果以被告110年10月4日南南 民字第0000000000號（下稱原處分）通知原告及參加人。原 告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
⒈系爭土地係屬建築用地：
⑴系爭土地經改制前臺南市政府（下稱南市）地政科(現稱 地政局）於74年10月11日實施市地重劃後，並經南市都 市發展局（下稱都發局）核定土地使用分區為「住一」 住宅區之建築用地，有地政局75年12月30日南市地劃字 第22878號市地重劃負擔總費用證明書、都發局109年1 月20日109南市都管第01260號都市計畫土地使用分區證 明書、南市77年8月9日 (77)南市地權字第73046號函副 本之影印書（下稱南市77年8月9日函)可稽。而系爭土 地非位於農業區，非屬土地稅法第10條第1項、農業發 展條例第3條第10款所稱「農業用地」，也非屬減租條 例第1條、農業發展條例第3條第11款所稱「耕地」，故 經臺南市財政稅務局核定屬於「一般土地」，並逐年課 徵地價稅在案。
⑵由於系爭土地係在低密度住宅建築用地，依據土地法第8 7條第1項規定「凡編為建築用地，未依法使用者，為空 地」，縱經被告派員實地勘查系爭土地現場作物盎然， 並無荒廢跡象，參加人仍能自任耕作，但因該法條並無 附款或例外規定，其法律性質應屬「帝王條款」，被告 對此規定並無裁量權，更不能以之作為系爭租約續訂之 理由或要求原告收回自耕。則被告以原處分認為原告無
法收回系爭土地為由而拒絕原告申請塗銷是項非法之三 七五租約註記，係屬行政程序法第111條第3、4、6款之 無效處分。
⑶又因系爭土地已非耕地，而屬建築用地，且土地稅法第2 1條亦定有懲罰性之規定（空地稅加徵），以往由於該 條暫停使用，原告對於地價稅尚能負荷，且當時原告尚 有公務員身份，也無法「非法」收回「自耕」；目前原 告年已老邁，且空地稅暫停使用之規定業已取消，原告 一生奉公守法，無法任由被告以不在減租條例適用範圍 的系爭建築用土地，繼續違法訂定系爭租約，故就本件 土地使用爭議事件，提起本件行政爭訟。
⑷是以，系爭土地於被告逕行續約前已是建築用地而非耕 地或農地，依最高法院44年台上字第611號判例、88年 台上字第1號判例意旨，原告依法申請被告註銷系爭租 約登記，於法並無不合。
⒉被告就系爭土地續訂租約程序，有下列違法之處： ⑴無論是合法或被告非法訂定之系爭租約，均係有定期限 之租約，通常是6年要重新訂定，並非無限期的租約， 且非屬永佃權的狀況。由於被告在系爭土地實施市地重 劃前，未經原告同意逕與目前所謂「佃農」之父親訂定 系爭租約（按：當時尚有待耕農之規定），其「租約正 本」在原告出售鹽埕段677-45地號建地並於77年8月6日 提出申請書後，系爭租約正本連同回函即無聲無息，被 告迄今也未提出有收到該復函之證據。由於原告至今仍 未取得系爭租約正本，當然無從參與歷次重新訂約之動 作，卻被違法續約至109年12月31日為止。 ⑵於系爭租約期滿後，原告向被告提出多次的陳情，如以1 10年1月7日及1月8日陳情書請求註銷系爭租約，經被告 110年1月22日南南民字第0000000000號函復在案，但對 於原告主張，均置之不理，或認須向耕地租佃委員會申 請租佃爭議調解。原告無奈提出調解申請書，將被告列 為關係人，並於「申請調解目的」欄內列明「期限業已 屆滿」，但被告於110年3月23日南南民字第0000000000 號開會通知單附件中，於「相關適用法規」故意援用「 期限屆滿前」之減租條例第17條第1項第5款規定；且以 110年4月27日南南民字第0000000000號函報地政局本件 調解程序筆錄中，將系爭土地地目列「旱地」，原告認 為此舉並非見解歧異的問題，被告似有涉及刑責，故原 處分之作成有行政程序法第111條第4款、第5款之無效 事由。
⑶系爭土地之租約爭議已無減租條例之適用： A.被告違法訂定之系爭租約，為通常6年一次期限之定 期租約，例如上次期限是104年1月1日至109年12月31 日屆滿，本次違法訂定租約則自110年1月1日起至115 年12月31日止，然不論是上次或本次訂約期間，皆是 在農業發展條例89年1月4日修正施行後所訂立之租約 ，是依農業發展條例第20條第1項、第21條第2項規定 ，應不適用減租條例規定。惟被告未依法於租賃期限 屆滿時，消滅原告與參加人間租賃關係，逕予續約， 自屬違法。
B.系爭土地在市地重劃前曾經作為防空砲兵高射砲陣地 及兵營，在其移防後市地重劃前，系爭土地及附近土 地一圑紊亂，被告以待耕農身分命原告與參加人之父 訂定租约，在此期間該租约僅係名義上的契約，市地 重劃以後，系爭土地已非耕地而成建地，然被告並未 依法註銷系爭租約登記，因該租約登記簿係被告内部 文件，原告當然不知道，而關於南市77年8月9日函也 直至原告訴願後，才知有其情事，因而原告認為，本 件並無農業發展條例第20條第2項規定之適用。 C.又依司法院釋字第580號解釋，減租條例第17條第2項 第3款、第19條第3項規定於95年7月9日失效，出租人 （即原告）不再有補償（前）承租人之義務。
D.另依減租條例第30條規定：「本條例施行區域，由行 政院以命令訂之。」行政院於40年6月14日以台40（ 內）字第3149號令，指定臺灣省為施行地域。而臺南 市於十多年前升格為直轄市後，已非臺灣省管轄之區 域，且迄今並未經行政院指定為「減租條例之施行區 域」，自無減租條例之適用。故而被告就系爭土地之 租約爭議仍援用減租條例規定，自屬失察之違誤不當 。
⒊被告以「工作手冊」規定為續約處分依據，係屬違法： ⑴與中央法規標準法第3條規定有違：
被告根據內政部109年6月4日台內地字第109263181號函 頒「私有出租耕地109年底租約期滿處理手冊」（下稱 工作手冊）第11頁規定作為核定原處分依據，有被告11 0年9月14日南南民字第0000000000號函之說明可稽（下 稱被告110年9月14日函）。然「工作手冊」係屬行政機 關為求便宜行事之內規，其性質並非法規或命令，不能 作為對外行政處分之依據；況系爭土地並非農地或位於 農業區之耕地，乃係位於住宅區之建築用地，非屬「工
作手冊」之適用範圍，故原處分核屬一違法不當處分。 ⑵與行政程序法第159條規定有違：
工作手冊並無「準則」之名稱，然被告將之視作「行政 規則」作為駁回原告申請之依據，並將與事實無關之建 地作為耕地之認定，顯屬歪曲事實，並且逾越權限及濫 用權力，原處分已屬違法。
⑶目前中央農業主管機關係行政院農業委員會，亦為農業 發展條例的主管機關（農業發展條例第2條規定），惟 被告卻援用内政部函頒之工作手冊為處分依據，顯屬適 用法規錯誤。
⒋被告未查明參加人是否仍具有農民身分且是否有遵期申請 續約：
⑴系爭土地面積僅0.101800公頃，而參加人徐松根尚能行 動時有耕作之事實，但其妻係在○○市○○區○○路「東菜市 」公有市場之攤販，其婿蘇溫清遠住在○○市○○區○○街26 7之17號，彼等無法協助參加人徐松根耕作。另一所謂 參加人徐亨政住在○○市○○區○○○街000巷000弄00號，其 在系爭租約存續期間，從未在系爭土地耕作過，是1位 掛名的佃農，其所訂的切結書如果是真的，豈非與另一 參加人擠在一起耕作，故參加人目前是否具有農民身分 ，有查明之必要。
⑵依被告提示之「私有耕地期滿續訂租約申請書」共2頁， 其上登載之收件日期係110年1月5日10時，然原告發現 被告主管課長上所蓋的是現任民政課長林美瑜的職章， 但被告109年9月21日以前已由黃俊傑擔任被告民政課代 理課長（原告係從網路得知），直到被告110年4月1日 召開耕地租佃委員會調解系爭土地爭議時，仍是黃俊傑 先生擔任民政課代理課長，顯然「私有耕地期滿續訂租 約申請書」至少是110年4月1日以後所補製的，並未符 合被告109年11月25日函求原告及參加人要在公告期間1 10年1月1日起至同年2月17日止（共48天）申請續約或 申請收回自耕之期限規定。又上述相關文件係被告内部 文件，以往從未出現過，原告當然不知有此文件存在， 因而原告並無信賴不值得保護的狀況，然被告此一涉及 偽造文書、背信及瀆職的行為，對原告損害極大，而參 加人涉及其事是否有犯意的聯絡及行為分擔，應交由鈞 院查辦，惟就系爭租約應命令被告依其109年11月25日 函說明六、注意事項㈠，逕為辦理註銷租約登記。 ㈡聲明︰
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉被告應塗銷系爭土地登記簿上耕地三七五租約註記。三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
⒈系爭土地縱使由耕地變更為建地，除非原告已合法終止租 賃契約，否則系爭租約並非當然消滅，仍有減租條例之適 用：
⑴系爭土地為原告所有，原始地目為「旱」，於65年2月1 日起即出租予參加人作為耕地使用。嗣南市於74年10月 11日實施自辦市地重劃，將系爭土地使用區分變更編定 為「住一」都市計畫住宅區，系爭土地即失其原為耕地 或耕地以外農業用地之用途，而非屬耕地或耕地以外之 農業用地。惟在原告依法終止系爭租約前，依土地法第 83條、最高法院64年台再字第80號判例、最高行政法院 100年度判字第967號判決意旨，系爭土地仍得繼續為從 來之使用，即作為耕地之使用，不因此排除減租條例之 適用，或使租約當然消滅。
⑵原告雖援引最高法院44年台上字第611號判例、88年台上 字第1號判例予以主張，惟細譯前開判例事實，均係土 地於承租之初即非屬耕地之狀況，因土地自始即非耕地 ，根本不在減租條例保障之範圍內，亦無信賴保護可言 。然本件系爭土地係於租賃期間變更土地使用區分項目 ，倘若因政策變更即可貿然終止租約，不僅有違對承租 人之信賴保護，亦與減租條例藉由嚴格限制耕地出租人 終止耕地租約及收回耕地之條件以保障承租人權益之意 旨不符；且耕地租約雖有期限，但於契約展延後，實質 上仍屬同一，不因續約後即認為租約性質屬另一全新契 約。是以，原告所引案例事實與本案顯有不同，自無法 比附援引，原告前開主張，應有誤會。
⑶此外，農業發展條例第21條第2項之適用對象為「89年1 月4日修正施行後所訂立之農業用地租賃契約」，而系 爭租約雖然每次期限6年，但自65年2月1日起即已訂定 ，此後不斷續約至今，故本件應屬於農業發展條例第20 條第2項所稱「農業發展條例89年1月4日修正施行前已 依減租條例訂定租約者」，仍悉依減租條例為之。則被 告遵循減租條例第20條規定，於承租人合法申請繼續承 租時，續訂租約，自屬有據。原告主張系爭租約期限屆 滿時，租賃關係消滅，顯有違誤。
⑷又減租條例藉由嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收 回耕地之條件以保障承租人權益，故於耕地租約期滿時 ，出租人如欲收回自耕，須符合減租條例第19條之規定
，倘若出租人於租佃期限未屆滿前欲終止契約，則須符 合減租條例第17條之規定。而其中減租條例第19條第3 項規定雖經司法院釋字第580號解釋宣告違憲，然減租 條例第17條第2項第3款關於補償額度一概為3分之1之規 定僅係應予「檢討修正」，故在未經有關機關檢討修正 前，該補償規定仍應有適用之餘地，非謂出租人一概無 補償承租人之義務。
⒉原告尚未合法終止系爭租約，被告應無權逕行註銷租約登 記：
⑴系爭租約期限屆滿前，被告已以109年11月25日函通知原 告，如欲收回自耕，應填具「私有耕地租約期滿收回耕 地自耕申請書」1式2份並檢具相關文件，於110年1月1 日起至同年2月17日之公告期間申請，嗣後又以110年8 月19日南南民字第0000000000號函及110年8月20日南南 民字第0000000000號函通知原告如主張不予續約，請於 文到15日內補正相關文件，向被告申請收回自耕，逾期 未補正，則視為未申請。然原告除屢次提出陳情書表示 系爭土地已由「耕地」變更為「建地」，不應再適用相 關規定，請求被告註銷外，均未見原告於公告期限內提 出申請書及相關文件，可見原告未依減租條例第19條之 規定於租期屆滿時申請收回耕地，被告當無從逕行註銷 系爭租約登記。
⑵又原告如要依據減租條例第17條第1項第5款「經依法編 定或變更為非耕地使用時」而於租期未屆滿前收回耕地 ，依臺南市耕地租約登記辦法第6條第2項第5款規定， 原告仍應檢具土地使用分區證明書、終止租約意思表示 送達證明文件、土地登記簿謄本及與當事人達成協議補 償或向法院提存補償之證明文件向被告申請租約終止， 此情業經被告以110年7月26日南南民字第0000000000號 函向原告說明綦詳。雖本件審判長於112年3月16日言詞 辯論時諭示：「從原告起訴開始到現在，雖然沒有表達 要『終止』的兩個字，但意思表示的真意就是要終止租約 」等語，然原告對於110年4月1日調解程序筆錄中，就 「五、調解經過」之申請人陳述：「……主張依據三七五 減租條例第17迢（條）第1項第5款變更為非耕地終止租 約。」部分標註「本人並未做此陳述」等語，並據此於 110年5月3日陳情書中主張調解會議係刻意引用減租條 例「屆滿前」的法律規定，意圖引導與會會員及該區公 所相關人員誤予採信，可見原告於112年3月16日前，均 未提出要依減租條例第17條第1項第5款終止契約之意思
表示；且其迄今仍未檢附相關文件向被告提出申請，自 難認原告已依減租條例第17條規定於租期屆滿前合法申 請收回耕地，被告亦無從僅憑土地使用分區證明書，即 逕行註銷系爭租約登記。此外復查無原告有其他合法終 止租約之事由，足見本件原告確實尚未合法終止系爭租 約。
⑶復據減租條例第17條第2項規定：「依前項第5款規定， 終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人 左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未 失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。 三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後 餘額三分之一。」而原告實際應補償多少款項，應由承 租人檢附相關證據方能認定，被告目前僅知系爭土地之 公告現值為30,700元/平方公尺，爰供鈞院參酌。 ⑷原告固曾於77年8月6日提出申請書並檢附租約書正本向 南市申請收回鹽埕段677-45地號之土地（按：系爭租約 耕地原本包含鹽埕段677-45地號及系爭土地，2筆土地 之租約為同一份），惟南市77年8月9日函說明第1項即 記載「復台端77.8.6申請書並檢還三七五租約正本壹份 。」等語，倘若原告當時並未收到系爭租約正本，何以 拖延至今，方稱租約正本並未返還？可見被告當時確實 已經檢還系爭租約正本。退步言之，縱使系爭租約正本 確實有遺失之情，原告仍可填寫申請書，檢附身分證明 文件，向被告申請補發，並不會因而喪失出租人之權利 ，或致其無法合法行使終止權，故原告自不得將租約正 本遺失作為逾期未補正收回申請文件之正當事由。 ⒊參加人已依法申請續租，被告依據減租條例第20條、第5條 准予續租6年，應無違法不當之處：
⑴參加人於110年1月5日提出私有耕地租約期滿續訂申請書 並檢附系爭租約、承租人自任耕作切結書、身分證正本 等文件向被告申請續租系爭土地，被告審核資料符合規 定後，依據減租條例第20條，即應准予參加人續訂租約 ，並無裁量權限，故被告依據減租條例第20條、第5條 准予續租6年，應無違法不當之處。
⑵被告110年9月14日函所述工作手冊規定，僅係告知原告 因其文件有所缺漏，並未合法提出申請之情況，實際上 並未產生任何權利義務之變動，故該函性質應屬作成行 政處分前之觀念通知，此觀諸該函說明三所載「租約核 定結果將另函通知台端」等語自明，原告所指原處分係 依據工作手冊規定而有違法失當之處，核屬誤會。
⑶此外，原告主張減租條例僅以臺灣省為施行區域，在臺 南市升格為直轄市後，應不再適用減租條例。然觀諸減 租條例第3條、第4條、第6條、第11條、第26條均有提 及「直轄市」，可見減租條例並未排除直轄市之適用， 且臺南市政府於100年12月20日亦有依據減租條例第6條 第2項規定訂立「臺南市耕地租約登記辦法」，並報請 行政院核定，目前臺南市區域內之耕地仍有持續適用減 租條例之情況，足認原告所指應屬誤會。
⒋參加人並無無法自任耕作之情況，系爭租約仍屬有效： ⑴參加人徐松根雖因車禍行動不便（道路交通事故當事人 登記聯單可證），但有家人幫忙務農，並在治療後亦由 自己下田耕作，實無將耕地轉租他人耕作之情形；參加 人徐亨政本人則身體健朗，對系爭土地在管理上及農業 生產上仍親自管理耕作，其子女亦都能幫忙耕種，渠等 於申請續租時皆提出承租人自任耕作切結書，表明渠等 確實有繼續自任耕作之情，並經被告派員至現場實地勘 查，確認系爭土地種滿作物，並無荒廢跡象，有現場照 片可參（本院卷1第303頁、111年7月拍攝照片，本院卷 2第83-93頁）。原告未舉證參加人有何不自任耕作之情 形，應認定參加人仍有繼續自任耕作之行為，系爭租約 仍屬有效，原告前開主張，無足憑採。
⑵又參加人所提出「私有耕地期滿續訂租約申請書」確為1 10年1月5日收件，因原告嗣後不斷陳情，要求被告註銷 系爭租約，故被告延至110年9月間才將前開申請書送地 政局備查，當時為林美瑜擔任被告民政課課長，自應由 其負責核章，故並無原告所稱事後補製、偽造申請書之 情。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨：
㈠參加人於68年9月間向出租人（即原告）承租系爭土地，雙方 並依據減租條例訂立系爭租約，最近1期租約自110年1月1日 起至115年12月31日止。
㈡參加人對於系爭土地每年應繳納的地價稅、年租金都有按時 繳予原告（本院卷2第135、143頁），然而109年後原告就不 願收受參加人送繳之地價稅與年租金，參加人曾以存證信函 （本院卷2第139頁）通知原告前來領取未果，參加人只好將 109年地價稅額新臺幣（下同）81,550元其中3分之1稅額27, 184(參加人負擔部分）加上年租金5,000元，共計32,184元 提存於臺灣臺南地方法院，110年度稅額、111年度稅額亦同 提存於法院（本院卷2第137、141頁）。其中繳納稅金部分
，因原告不願告知各年度地價稅是多少錢，可能繳納金額有 誤差，造成參加人之困擾。
㈢系爭土地本屬耕地而依減租條例再行編定為非耕地用地（建 地），亦無礙於原耕地租賃關係存在，原告僅得依減租條例 第17條第1項第5款規定終止租約，並依同條第2項規定補償 予參加人尚未收穫農作物之價額、終止租約當期之公告土地 現值，減除土地增值稅後餘額三分之一後收回土地，或依農 業發展條例第16條第1項第5款規定分割為原告與參加人雙方 單獨所有，方屬正途。況依參加人計算，系爭土地公告現值 為31,522,600元，土地增值稅額約為983萬餘元，則原告依 法應補償參加人共約714萬元，僅占系爭土地公告現值之22. 6%；依此金額比例計算，原告將相當於系爭土地面積22.6% 之230平方公尺土地分割予參加人2人，亦屬可行之解決方案 ，○○市○○○○區公所、新市區公所等機關，迄109年間亦仍在 推廣此一解決租佃爭議之方法，並無原告所擔憂已無從執行 之情況。況參加人於原告繼承系爭土地以來，已在繳納地租 之外，陸續支付原告約40萬元用以繳納地價稅，更無意向原 告索討尚未收穫農作物之價額，顯然參加人尚能與原告協商 終止租約後之補償方案，並不會提出原告不能負擔要求，如 原告願善意與參加人協商，參加人亦願意讓步，僅需原告提 供適當之補償即願協議終止租約以平糾紛，不會堅持依法請 求補償，附此指明。
㈣被告依減租條例第20條及工作手冊規定准許參加人續訂租約 ，其中工作手冊之法律性質係行政規則，在別無特殊實證情 況下，原則上得作為認定事實之準據，為實務上一貫之見解 ，原告泛稱採用工作手冊係便宜行事云云，核屬無由。至於 臺南縣市合併升格為直轄市後，臺南市政府即以100年12月2 3日府法規字第00000000000號令依減租條例第6條第2項授權 訂定臺南市耕地租約登記辦法，顯然臺南市當屬減租條例適 用之範圍，原告主張臺南市改制為直轄市後不適用減租條例 ，亦屬無據。
㈤原告主張其於70年間即未收到租約正本，惟被告已舉證曾將 租約正本交還原告，原告未舉證證明有未收受租約正本之事 實；則依常理，原告若無收受，應於相當期間內即會向被告 索取租約正本，斷無可能遲至30多年後方主張未收受租約正 本，原告上開主張即屬無由。
㈥又原告於本訴中自承系爭土地上種植有木瓜樹等作物，被告 亦詳細調查發現參加人或其家人均有實際於系爭土地上耕作 ，原告主張參加人未自任耕作，即與事實不符。五、爭點︰
㈠被告以原處分准由參加人續訂系爭租約，是否適法？ ㈡原告請求被告塗銷系爭土地登記簿上耕地三七五租約註記， 是否適法？
六、本院之判斷：
㈠前提事實：
上述爭訟概要欄所載之事實，有被告109年11月25日函（本 院卷1第201-207頁）、參加人110年1月5日提出續訂租約申 請書、承租人自任耕作切結書（本院卷1第295-299頁）、系 爭耕地租約（本院卷2第131-133頁）、原處分（本院卷1第3 1頁）、訴願決定（本院卷1第39-65頁）附卷可證，此部分 事實堪以認定。
㈡系爭耕地租賃契約有減租條例之適用：
按減租條例40年6月7日制定公布（全文30條）時，其第29條 即規定「本條例之施行區域由行政院以命令定之。」嗣經行 政院於40年6月14日指定臺灣省(不包括福建省之金門縣、連江縣) 為減租條例施行區域，則彼時屬省轄市之臺南市自在減租條 例行使之法域。次按農業發展條例第20條第1、2項規定：「 （第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後所訂立之 農業用地租賃契約，應依本條例之規定，不適用耕地三七五 減租條例之規定。本條例未規定者，適用土地法、民法及其 他有關法律之規定。（第2項）本條例中華民國89年1月4日 修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他 法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外， 其權利義務關係，租約之續約、修正及終止，悉依該法律之 規定。」經查，系爭土地現在雖依都市計畫土地使用分區為 「住一」住宅區（本院卷1第209頁），然在都市計畫公布之 前，系爭土地仍屬農業用地，且已於68年9月依減租條例規 定，在原告與參加人間訂立有系爭耕地租賃契約，有系爭耕 地租約附卷可稽（本院卷1第300頁），洵堪認定，則依農業 發展條例第20條第2項規定，關於該土地之權利義務關係、 租約之續約、修正及終止，自應依減租條例等相關規定續為 認定適用，不受89年1月4日修正施行後之農業發展條例或99 年12月25日臺南縣市合併改制為直轄市之影響，則原告主張 臺南市已升格，已非減租條例施行之區域云云，尚屬無據。 ㈢現行減租條例第17條第1項第5款、第2項終止租約應予補償之 合憲性：
按司法院釋字第580號解釋意旨略以：「72年12月23日增訂 之減租條例第17條第2項第3款關於租約期限尚未屆滿而農地 因土地編定或變更為非耕地時，應以土地公告現值扣除土地 增值稅後餘額之3分之1補償承租人之規定，乃限於依土地法
第83條所規定之使用期限前得繼續為從來之使用者，方有其 適用。土地法所規定之繼續使用期限，係為保護土地使用人 既有之法律地位而設之過渡條款，耕地出租人如欲於期前終 止租約，減租條例第17條第2項第3款即賦予補償承租人之義 務，乃為平衡雙方權利義務關係，對出租人耕地所有權所為 之限制，尚無悖於憲法第15條保障財產權之本旨。」是以， 減租條例第17條第2項乃係針對出租人依同條第1項第5款規 定終止租約時，所為應由出租人給予承租人補償之規定；易 言之，耕地租約在租賃期限未屆滿前，經依法編定或變更為 非耕地使用時，出租人雖得予以終止租約，但應給予承租人 補償。至該號解釋文雖另以：「惟不問情狀如何，補償額度 一概為三分之一之規定，有關機關應衡酌憲法第22條保障契 約自由之意旨及社會經濟條件之變遷等情事，儘速予以檢討 修正。」但對於減租條例依法修正前，有關補償承租人之義 務並無改變，仍應依減租條例第17條第2項規定辦理。是原 告主張減租條例第17條第2項出租人終止租約收回耕地應給 予承租人補償之規定，已經大法官宣告違憲云云，並無可採 ，應予說明。
㈣系爭租約非於租約屆滿時當然消滅，原處分適法有據： ⒈耕地租約之法定更新：
⑴減租條例：
A.第1條：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未 規定者，依土地法及其他法律之規定。」
B.第20條：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條 例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約 。」
⑵耕地三七五租約清理要點：
A.第5點：「耕地租約期滿，出租人未申請終止租約， 而承租人申請繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應 准續訂租約。」
B.第9點：「耕地租約有左列情形之一，出租人、承租 人申請終止租約，經查明屬實者，准予辦理租約終止 或註銷登記。……（五）出租耕地全部經依法編定或變 更為非耕地使用時。……。」
⑶臺南市耕地租約登記辦法：
A.第2條：「（第1項）耕地租約之訂立、變更、終止或 換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日 起30日內，向當地區公所申請。（第2項）前項租約 登記，出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明 理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記，除有下列
情事之一者得逕行登記外，區公所應通知他方於接到 通知之日起20日內提出書面意見，逾期未提出者，由 該管區公所逕行登記：……。」
B.第7條：「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收 回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事 實者，應申請租約續訂登記。」
C.第8條：「申請租約續訂登記者，應填具申請書，並 檢具原租約。」
D.第10條：「(第1項)區公所受理耕地租約登記之申請 ，應於受理日起10日內審查完竣，將審查及登記結果 通知雙方當事人，並報請臺南市政府備查。(第2項) 前項登記應登載於登記簿，並依下列規定辦理後，將 租約發還申請人：一、租約訂立或換訂登記，應在租 約加蓋區公所關防。二、租約變更登記，應在原租約 後加貼附表，將變更內容予以註記。三、租約終止登 記，應在租約加蓋終止之戳記。四、租約續訂登記， 應在租約加蓋續訂之戳記。」
⑷綜合上開規定可知，耕地租約於租期屆滿時，除出租人 依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂 租約；故租約期滿時，承租人如有請求續租之事實，縱