臺北高等行政法院裁定
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第540號
原 告 薛水金
被 告 內政部移民署
代 表 人 鐘景琨（署長）
訴訟代理人 黃世華
蕭惟中
上列當事人間建議修訂法令事件，原告提起行政訴訟，本院裁定
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、爭訟概要：
㈠原告受其越南籍媳婦黎慶鸞委託，於民國112年2月23日至被 告北區事務大隊宜蘭縣服務站(下稱宜蘭縣服務站)代辦外僑 居留證延期3年效期事宜，然因其媳婦(目前在越南)之委託 書未經駐外館處驗證，宜蘭縣服務站先權宜准予延期6個月 居留效期（本院卷第151-153頁）。原告爰以112年3月2日申 訴陳情書向宜蘭縣服務站陳情，主張應適用「外國人申請辦 理或展延補發外僑居留證或居留原因變更送件須知」（下稱 居留送件須知）第2點、第3點第3款及第7款規定，委託書免 外館認證等語（本院卷第21-25頁），經宜蘭縣服務站以112 年3月6日移署北宜服字第1128143163號書函復略以：「……二 、有關當事人在國外委託他人辦理居留延期時，應檢附委託 書。爰依據『入出國及移民法施行細則』第41條規定，依規定 應檢附之文件係在國外製作者，應經駐外館處驗證。惟目前 如有外來人口因新冠肺炎疫情影響致無法備齊文件辦理居留 等相關事項，本署特別因應作為先予延長證效6個月。……」 等語（下稱系爭函一，本院卷第37頁）。
㈡原告乃向立法委員陳歐珀服務處(下稱陳委員服務處)陳情， 經陳委員服務處於112年3月16日召開協調會結論，請黎慶鸞 提供經駐外館處驗證之委託書，即可延期3年居留效期；另 有關法規命令與行政規則有疑義一節，請被告研議修正居留 送件須知之可行性（乙證1）。嗣被告以112年3月30日移署 移字第1120042571號函復陳委員服務處有關居留送件須知之 研議情形略以：「……二、由於入出國及移民法施行細則係基 於入出國及移民法授權訂定之法規命令，而居留送件須知係 本署就相關規定之執行細節及技術性事項，本於職權訂定之
行政規則，並不得逾越法規命令所規定之範圍，故未有須知 與施行細則位階一致，後令優於前令之情形，……。三、外國 人申辦延期居留，如係申請人自國外委託辦理，為確認其委 託書之真實性，本署得要求其檢附駐外館處驗證之委託書。 惟考量本案係國內之越南籍配偶黎慶鸞女士，委託其國內親 屬辦理延期居留，並檢附護照及外僑居留證正本等應備文件 ，以及申請人親簽之委託書，已可合理認為確係申請人委託 辦理，本署將協助其辦理延期居留事宜。」等語（下稱系爭 函二，乙證2），並續於112年4月14日許可黎慶鸞申請延長 居留期限至115年2月23日止（本院卷第155-159頁），原告 對於前開申請延期居留之許可處分，並未提起訴願。 ㈢原告以112年4月13日訴願書向被告提起訴願，主張系爭函一 所引入出國及移民法施行細則第41條規定，牴觸居留送件須 知之後法，應修法廢止，協調會議紀錄及系爭函二故意誤植 係研修居留送件須知，『施行細則』或『須知』均完全符合行政 程序法第150條及第159條法規命令之法源依據、性質、適用 對象及效力等要件，新法之居留送件須知得優先適用，被告 無權解釋法令等語（本院卷第121-124頁）。經被告以人民 陳情案件辦理，並以112年4月20日移署移字第1120045477號 函復略以：「……三、關於臺端表示『施行細則』或『須知』均完 全符合行政程序法第150條及第159條法規命令之法源依據、 性質、適用對象及效力等要件，新法『須知』得優先適用一節 ，說明如下：㈠入出國及移民法施行細則係依據入出國及移 民法第96條規定授權訂定，屬行政程序法第150條之『法規命 令』，而上開外國人申請居留送件須知，係本署就外國人申 請居留案件之執行細節所訂定之解釋性規定，屬行政程序法 第159條第2項第2款之『行政規則』。㈡依行政程序法第150條 及第159條規定，法規命令與行政規則效力不同，如有衝突 ，以法規命令為準，故未有位階一致，後令優於前令之情形 。」等語（下稱系爭函三，本院卷第119-120頁）。 ㈣原告以112年4月28日（再）訴願書，向行政院提起(再)訴願 ，案經行政院外交國防法務處以112年5月11日院臺法字第11 20005907號函移請被告卓處逕復（乙證4），被告遂以112年 5月19日移署移字第1120062635號函重申系爭函三意旨（乙 證5）。原告不服系爭函一、二、三，於是提起本件撤銷訴 訟（本院卷第186-187頁）。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
依居留送件須知第3點第3款規定之申請居留目的文件，始需 經駐外館處認證，被告卻以依入出國及移民法施行細則第41
條及居留送件須知第3點第7款規定，委託書亦需經駐外館處 認證為由，僅同意黎慶鸞准予延期6個月居留效期，嗣經原 告向陳委員服務處陳情，經召開協調會後，被告又改稱考量 黎慶鸞為國人配偶，並檢具護照、外僑居留證及委託書正本 等應備文件委託其國內親屬辦理延期居留，已可合理認為確 係申請人委託辦理，而「恩准」辦理延期3年居留效期。惟 原告既已符合居留送件須知第2點規定，被告依法本應准許 ，即不應違法擴張解釋法令，又未依法將原告之訴願書送交 訴願機關，讓原告為此事四處奔波。
㈡聲明（本院卷第186頁）：
系爭函一、二、三均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
系爭函一、二、三係被告回復原告說明本案相關法令規定， 均非屬訴願法第3條規定之行政處分，原告之訴並不合法， 請依法駁回。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、本院的判斷：
㈠行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違 法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法 提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或 延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起 撤銷訴訟。」準此，人民提起撤銷訴訟，以有行政處分存在 為前提，且應先依訴願法提起訴願。而所謂行政處分，依訴 願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，指中央或 地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措 施而對外直接發生法律效果的單方行政行為而言。至於行政 機關所為單純之事實敘述或理由說明，未對人民發生規制性 法律效果者，則僅為單純之觀念通知，尚非行政處分。因此 ，若對非行政處分之觀念通知性質函文提起撤銷訴訟，或未 經訴願即提起撤銷訴訟，均與行政訴訟法第4條規定之訴訟 要件不合，又不能補正，應依修正前行政訴訟法第107條第1 項第10款規定，裁定駁回其訴（最高行政法院111年度抗字 第290號裁定意旨參照）。
㈡觀之系爭函一、二、三之內容（本院卷第37、117-118、119- 120頁），僅係被告就原告112年3月2日申訴陳情書、陳委員 服務處112年3月16日協調會結論、112年4月13日訴願書內容 ，所涉原告於112年2月23日受子媳黎慶鸞委託至宜蘭縣服務 站辦理居留延期事一案之法令適用疑義的陳情意旨，所為之
解釋說明，予以答覆，對於原告並未直接發生公法上權利、 義務取得、變更或喪失之法律效果，性質上為單純之觀念通 知或理由說明，核非屬行政處分，原告對該答覆亦欠缺公法 上權益，自不得對之提起訴願及行政訴訟。是依前揭規定及 說明，原告以非屬行政處分之系爭函一、二、三為程序標的 ，提起本件撤銷訴訟，應認不備起訴合法要件，且其情形無 從補正，應依修正前行政訴訟法第107條第1項第10款規定， 以裁定駁回之。又本件原告之訴既不合法，依程序不合實體 不究之原則，即無庸審究原告實體上之主張，附此敘明。五、依行政訴訟法施行法第18條第1款前段、修正前行政訴訟法 第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78 條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 31 日 審判長法 官 高愈杰
法 官 郭銘禮
法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院高等行政訴訟庭 提出抗告狀並敘明理由（須按他造人數附繕本）。三、抗告時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，抗告人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.抗告人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.抗告人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，抗告人應於提起抗告或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 8 月 31 日 書記官 李虹儒