臺北高等行政法院判決
高等行政訴訟庭第三庭
112年度訴字第162號
112年8月17日辯論終結
原 告 陳啟村
被 告 交通部民用航空局
代 表 人 林國顯（局長）
訴訟代理人 洪尚吟
王俊鈞
陳修君 律師
輔助參加人 桃園市政府
代 表 人 張善政（市長）
訴訟代理人 陳文山
吳慧敏
廖銘祥
上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，經臺灣桃園地
方法院111年度簡字第146號行政訴訟裁定移送前來，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
一、土地徵收條例第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土 地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全 急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協 議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會 未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請 徵收。」據此規定，協議價購乃徵收之法定先行且必經之程 序，倘需用土地人依該條之規定所為之價購，係為達成行政 目的而在徵收前所為之價購，則需用土地人與土地所有權人 依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約 ，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約 ，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行 政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為 替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契 約（最高行政法院109年度裁字第991號裁定意旨參照）。二、需地機關被告辦理桃園航空城機場園區特定區其他搬遷地區 土地改良物徵收案，申請徵收桃園市蘆竹區坑子口段頭前小 段68地號等10,833筆土地上改良物及公有土地上之私有土地
改良物（下稱系爭徵收案），經交通部報請內政部以民國11 0年7月9日台內地字第1100263843號函核准（乙證1，下稱11 0年7月9日函），輔助參加人以110年7月12日府地航字第110 01669031號公告系爭徵收案（乙證2，下稱110年7月12日公 告）後，被告依土地徵收條例第11條第1項規定，與坐落系 爭徵收案內土地（桃園大園區竹圍段海方厝小段204-42地號 ）上，桃園市○○區○○段○○○小段000建號建物（門牌號碼桃園 市○○區○○街00巷0弄0號，下稱系爭建物）之所有權人即原告 達成協議價購，並於110年8月24日簽訂「桃園航空城機場園 區特定區區段徵收案土地改良物協議價購契約書」（本院卷 一第61-64頁，下稱系爭契約）。被告就系爭建物所為之協 議價構，顯係為達成辦理桃園航空城機場園區之行政目的， 而在徵收程序發動後，並在徵收行政處分作成之前所為之價 購，依前揭說明，系爭契約自屬行政契約，本院就系爭契約 所生之爭議，自有審判權。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
被告為系爭徵收案之需地機關，與原告就其所有坐落系爭徵 收案範圍內之系爭建物，於徵收行政處分作成前，達成價購 之協議，並於110年8月24日簽訂系爭契約，約定總價為新臺 幣（下同）661,178元及自動搬遷獎勵金為329,280元，合計 990,458元（下稱系爭價金），原告並於同日就系爭建物之 補償價值申請複估，嗣經被告委請輔助參加人複估結果，與 系爭價金相同，原告因認系爭建物之補償價值遭低估為由， 以111年4月27日解約書（下稱系爭解約書），向被告為解除 系爭契約之意思表示，經被告以111年5月30日航工產字第11 10014944號函知，原告主張之解約事由，並非系爭契約第9 條所列契約解除條件，並無法律上效力（下稱111年5月30日 函），並於111年9月23日將系爭契約之約定總價，匯入原告 帳戶。原告否認主張系爭契約之公法上法律關係存在，於是 提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
原告係因前桃園市市長鄭文燦曾在桃園航空城計畫公開會議 承諾拆遷戶如對拆遷補償金額不滿意，可申請複估直到滿意 為止，故原告於簽訂系爭契約同時，立即提出複估之申請， 系爭建物並非廢棄房屋，輔助參加人委請之華信不動產估價 師聯合事務所（下稱華信估價事務所）查估及複估時，卻以 廢棄房屋估價，被告據此依系爭建物重建價格之25％核算系 爭價金，與鄰居同樣坪數房屋補償皆落在400萬元左右，相
差太多，顯非合理，原告已以系爭解約書主張解除系爭契約 ，茲再以本件起訴狀繕本送達，重申解除系爭契約之意旨。 ㈡聲明：
確認兩造就系爭建物於110年8月24日所簽訂系爭契約之行政 契約關係不存在。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈系爭徵收案前由交通部函送其他區之土地改良物區段徵收計 畫書、徵收土地改良物圖冊、土地使用計畫圖、區段徵收計 畫書提會審查單及相關附表等資料，報請内政部核定系爭徵 收案徵收計畫書。案經110年7月7日内政部土地徵收審議小 組第224次會議審議通過，内政部並以110年7月9日函核准徵 收，輔助參加人以110年7月12日公告。而被告就系爭徵收案 土地改良物之查估補償作業，係委由輔助參加人依「桃園市 興辦公共工程地上物拆遷補償自治條例」（下稱系爭拆遷補 償自治條例）與「桃園市興辦公共工程建築改良物拆遷補償 標準」（下稱系爭拆遷補償標準）等規定辦理，被告前依土 地徵收條例第11條第1項規定辦理協議價購時，悉以前開自 治法規查定之補償價款加計5％為協議價購價格，並檢送系爭 徵收案範圍内私有土地改良物所有權人協議價購歸戶清冊， 與私有土地改良物權利人辦理協議價購作業，並於109年6月 23日起辦理94場次協議價購會議。原告就其所有之系爭建物 繳交協議價購同意書，於110年8月24日與被告簽訂系爭契約 ，於111年9月23日具領雙方合意之協議價購價金661,178元 在案。
⒉原告雖於110年8月24日就系爭建物提出補償費重新查估之複 估案，然經輔助參加人委請之華信估價事務所於110年9月22 日赴現場複估後，發現系爭建物屋況與107年1月24日原調查 表查估狀況不符，原告又當庭承認其係於「110年8月24日後 、110年9月22日前」始整理系爭建物，故複估維持原查估成 果，於法有據，原告自無由主張增加價金或複估未增加價金 即解除契約。
㈡聲明：
原告之訴駁回。
四、輔助參加人陳述要旨：
系爭徵收案之土地改良物查估作業，係由被告委請輔助參加 人辦理。系爭建物(調查表編號：2-1工區A010541)位於航空 城機場園區範圍內，前經輔助參加人委託華信估價事務所於 107年10月5日發函通知訴外人即原所有權人盧春玉，訂於10 7年10月24日辦理建物現場查估，查估當時系爭建物呈現房
屋廢棄且現況不堪使用之狀態，故依系爭拆遷補償標準第2 條附表二評點基準表運用須知第10點規定，依系爭拆遷補償 標準第2條重建價格25％計算，並經輔助參加人核定補償費查 估成果。嗣原告於109年9月繳交房屋稅籍證明書，主張其為 系爭建物之所有權人，輔助參加人考量稅籍資料非所有權證 明文件，無從據以修正所有權屬。其後，系爭建物經輔助參 加人以110年7月12日公告徵收在案，原告復於110年8月24日 就系爭建物再提出變更所有權人及補償費重新查估之複估申 請，由華信估價事務所就該複估案訂於110年9月22日赴現場 複估後，據以修正權屬，並因現場與107年10月24日第一次 查估之建物狀況不符，因無從確認為輔助參加人110年7月12 日公告當時之建物屋況而維持原建物補償費查估成果，並無 違誤。
五、爭點：
被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，是否適法有 據？原告以系爭價金遭低估而解除系爭契約，主張契約關係 不存在，是否有理由？
六、本院的判斷：
㈠前提事實：
上開爭訟概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭契 約、系爭徵收案土地改良物所有權人議價價購歸戶清冊、土 地改良物權屬異動聲明書、印鑑證明、土地建物查詢資料、 土地改良物協議價購價款轉帳同意書、存摺封面影本、切結 書、桃園航空城地上物協議價購相關文件及證件收取清單、 系爭徵收案土地改良物複估申請書、協議價購價款分配協議 書（本院卷一第61-87頁）、系爭解約書（本院卷一第231頁 ）、被告111年5月30日函（甲證1）、被告111年1月5日航工 產字第11050336872號函（乙證14）、被告111年9月27日航 工產字第1115023519號函（乙證15）、原告帳戶之匯款明細 （本院卷一第515-516頁）可查，堪信屬實。 ㈡原告提起本件確認訴訟，具有確認利益：
⒈確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確 認判決之法律上利益者，不得提起之，為行政訴訟法第6條 第1項前段所規定。所謂有即受確認判決之法律上利益，係 指原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判決確定，即 將受不利益之效果（最高行政法院95年度判字第1931號判決 意旨參照）。
⒉原告以被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，明顯低 估為由，主張系爭契約業據其以系爭解約書合法解除，惟為 被告所否認。則兩造間就系爭契約是否業經原告合法解除，
而契約關係已告消滅，既有爭執，則該公法上法律關係存否 即屬不明確，原告目前所處之不確定法律狀態，若不尋求判 決確定，即將受不利益之效果，故原告提起本件確認訴訟， 具有即受確認判決之法律上利益，先予說明。
㈢被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，核屬適法有據 ，原告單方解除契約，並非合法：
⒈應適用的法令及法理的說明：
⑴土地徵收條例第48條準用第31條第1項、第3項規定：「（第1 項）建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建 價格估定之。……（第3項）建築改良物及農作改良物之補償 費，由直轄市或縣 (市) 主管機關會同有關機關估定之；其 查估基準，由中央主管機關定之。」土地徵收條例之主管機 關內政部依土地徵收條例第31條第3項規定之授權，所訂定 建築改良物徵收補償費查估基準之第4點規定：「建物重建 價格之核算以拆除面積乘以重建單價計算。其拆除面積之計 算，以建物各層外牆或外柱面以內面積計算，重建單價依建 物主體構造材料及裝修材料由直轄市或縣 (市) 政府另定之 。」第7點規定：「直轄市或縣 (市) 政府應依本基準並參 酌當地實際狀況，自行訂定該直轄市或縣 (市) 辦理建物徵 收補償費查估之依據。」
⑵系爭拆遷補償自治條例第1條規定：「為興辦公共工程，辦理 地上物補償費、遷移費、獎勵金、補助費、救濟金及特別救 濟金發給，特制定本自治條例。」第2條規定：「本自治條 例所稱地上物，包括合法建築改良物（以下簡稱合法建築物 ）……。」第4條第1項第1款規定：「本自治條例所稱合法建 築物，指下列建築物及雜項工作物：一、依法完成所有權登 記之建築物。」第8條規定：「（第1項）拆遷合法建築物， 應發給補償費。（第2項）前項補償費，應按第一次召開用 地及土地改良物拆遷補償協議價購會、徵收公告當時或重劃 計畫書公告日，該合法建築物之重建價格估定之。」第10條 規定：「公共工程用地內合法建築物所有權人於需用土地人 規定期限內騰空點交完竣，經查明屬實者，……加發補償費百 分之50之獎勵金。」第19條規定：「各項建築物查估作業， 得由需用土地人委託專業機構依本自治條例及相關規定辦理 查估。」第20條第1項規定：「第8條建築物重建價格……第10 條……獎勵金……之查估及發放作業規定，由本府另定之。」 ⑶輔助參加人依系爭拆遷補償自治條例第20條第1項規定，訂定 之系爭拆遷補償標準第2條第1項前段、第2項、第3項規定： 「（第1項）合法建築改良物（以下簡稱合法建築物）重建 價格依補償面積乘以總評點乘以評點計值計算；……（第2項
）前項總評點依評點基準表（如附表一）及評點基準表運用 須知（如附表二）查估之。（第3項）第1項價格不予折舊， 亦不因地區、地段之不同而有所差異。（第4項）查估認定 上有重大困難或爭議時，其拆遷補償費得委託具公信力之專 業機構核實查估，……。」其附表二第10點規定：「其他：房 屋廢棄且現況不堪使用者依本標準第2條重建價格百分之25 計算。」第3條第1項、第2項規定：「（第1項）前條第1項 所稱評點計值，以新臺幣12.1元為基數。（第2項）前項基 數得由桃園市政府（以下簡稱本府）依每年7月份行政院主 計總處公布營造工程物價總指數調整，並自當年9月1日執行 。」
⑷兩造簽訂之系爭契約所附系爭建物協議價購歸戶清冊備註3記 載：「本表所列協議價購總價，係以桃園市政府委託不動產 故價師查定之土地改良物補償總價額，其中建物拆遷補償費 （救濟金）及自拆獎勵金再加計5％方式計算。」準此，系爭 建物應按徵收當時該建築改良物之重建價格估定，如查估時 之現況，屬廢棄且現況不堪使用者，應依系爭拆遷補償標準 第2條重建價格25％計算拆遷補償費，再加計5％為協議價購總 價。
⒉系爭建物查估及複估經過：
⑴系爭徵收案前由交通部報請内政部核定，經110年7月7日内政 部土地徵收審議小組第224次會議審議通過，内政部以110年 7月9日函核准徵收（乙證1）。需地機關被告就系爭徵收案 內土地改良物之查估補償作業，係委由輔助參加人依系爭拆 遷補償自治條例及系爭拆遷補償標準等規定辦理，並經輔助 參加人所屬工務局委任之華信估價事務所至現場查估，並通 知地上物所有權人到場會勘（乙證6），嗣由輔助參加人以1 10年7月9日府地航字第1100161285號函檢送建築改良物補償 拆遷清冊予各土地改良物所有權人等（乙證10），並以110 年7月12日公告徵收及建築改良物補償拆遷清冊等，公告期 間自110年7月15日起至110年8月13日止（乙證2）。 ⑵系爭建物(調查表編號：2-1工區A010541)位於系爭徵收案範 圍內，為2層加強磚造，原登記為盧春玉所有，原告於109年 5月28日因買賣移轉登記為所有權人，並變更為房屋稅籍之 納稅義務人（本院卷一第73-75頁、丙證1）。華信估價事務 所前以107年10月5日華估地上物字第H18S071-T1071005號函 通知當時之系爭建物所有權人盧春玉，訂於107年10月24日 辦理建物現場查估，並經華信估價事務所於是日辦理入內查 估作業，系爭建物當時無人設籍亦無人居住，雖尚有房屋外 觀，但建物結構材料已遭侵蝕、門、窗缺損、內外牆面剝落
、屋頂及地板明顯殘破、內部髒亂、無堪用家具、垃圾堆置 ，客觀上顯非可供人一般生活居住使用之狀態(丙證4)，且 該狀態與原告於109年間購入時之現況相同，此為原告所不 否認（本院卷一第271頁）。足見系爭建物未據妥善管理維 護，現況結構、粉裝破損，無法立即使用，且修繕(非簡易 修繕)不符合經濟效益，與輔助參加人110年5月26日桃園航 空城計畫廢棄房屋補償專案報告會議結論（本院卷二第173 頁）之廢棄房屋認定標準相合，故華信估價事務所判斷為廢 棄房屋，而依系爭拆遷補償標準第2條附表二第10點規定， 以該標準第2條重建價格25％計算補償價格，並經輔助參加人 核定(丙證5)，即非無據。
⑶原告於110年8月24日簽訂系爭契約時，雖以系爭價金遭嚴重 低估及所有權人變更為由，於同日就系爭建物提出補償費重 新查估複估之申請（丙證2），兩造於系爭契約第1條亦加註 ：「契約簽訂後，如複估成果有所修正，契約價金以修正後 金額為準。」（本院卷一第61頁）。惟經華信估價事務所於 110年9月22日赴現場複估，發現系爭建物屋況與原調查表查 估狀況顯有不同(丙證4、6)，而原告係於110年8月24日申請 複估後、110年9月22日華信估價事務所於110年9月22日赴現 場複估前，為提高複估單價，始自行整理粉刷牆面、清除垃 圾、擺放他戶搬遷時丟棄之家具及電器，而為華信估價事務 所於110年9月22日赴現場複估時之狀態（丙證6），此據原 告自承在卷（本院卷一第271頁）。足見系爭建物複估時之 現況，顯係華信估價事務所於107年10月24日首次查估後， 甚至於輔助參加人110年7月12日徵收公告期滿後，原告始於 系爭建物完成牆面油漆並設有簡易家具等增加之項目，自不 屬查估時之漏估項目，故華信估價事務所於複估後，僅修正 系爭建物之權屬，而維持原建物補償費查估成果（丙證5、 本院卷二第133-171頁），核與上開土地徵收條例第31條第1 項規定相符，並無違誤。是被告依系爭建物重建價格之25％ 核算系爭價金，核屬適法有據。又系爭契約係由原告於110 年8月24日與被告所簽立，當時系爭建物所有權人即為原告 ，有系爭契約及土地建物查詢資料（本院卷一第61-64、73- 75頁）可稽，並無因所有權人變更而影響契約效力。 ⑷至於原告指訴同位於系爭徵收案範圍內，其子所有門牌號碼 桃園市○○區○○里0鄰○○00-0號建物，與系爭建物狀態類似（ 本院卷一第301-311頁），申請複估後，卻非以廢棄房屋計 算補償價格（本院卷二第131頁），案經輔助參加人所屬航 空城工程處查明後，確認不符系爭拆遷補償自治條例及系爭 拆遷補償標準相關規定，已循行政程序更正中，後續將函請
被告續處，此據輔助參加人陳明在卷（本院卷一第325頁） ，故不足作為有利於原告之認定。是原告以系爭解約書表示 系爭建物查估及複估金額相同，與鄰居相同坪數房屋之補償 落在400萬元左右，相差太多，系爭價金明顯遭低估為由， 據以主張解除系爭契約（本院卷一第231頁），既不屬系爭 契約第19條所定契約解除條件（本院卷一第63頁），亦與其 他法定解除契約要件不合，是原告單方解除契約，並非合法 。
㈣綜上所述，被告依系爭建物重建價格之25％核算系爭價金，並 無違誤，原告主張系爭建物之補償價值遭低估，其已依法解 除系爭契約，訴請確認兩造就系爭建物於110年8月24日所簽 訂系爭契約之行政契約關係不存在，為無理由，應予駁回。七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料 經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要 ，一併說明。
中 華 民 國 112 年 8 月 31 日 審判長法 官 高愈杰
法 官 郭銘禮
法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院高等行政訴訟庭 提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內 補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者， 應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附 繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者， 逕以裁定駁回。
四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟 法第49條之1第1項第3款）。但符合下列情形者，得例外不 委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 (一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備法官、檢察官、律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其代表人、管理人、法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 (二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 8 月 31 日 書記官 李虹儒