臺北高等行政法院判決
111年度都訴字第2號
112年7月19日辯論終結
原 告 鴻運瀝青化學股份有限公司
代 表 人 陳敏行 (董事長)
訴訟代理人 林奕辰 律師
陳俊瑋 律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌（部長）
訴訟代理人 吳兆原 律師
上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
宣告「變更土城都市計畫（第三次通盤檢討）（第二階段）都市計畫案」無效。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴時，被告之代表人原為徐國勇，於訴訟進行中 變更為花敬群、林右昌，茲據被告新任代表人具狀聲明承受 訴訟（本院卷二第327至332頁），核無不合，應予准許。二、事實概要：
㈠原告所有之重測前臺北縣土城鄉大安寮段大安寮小段277-4地 號土地（重測後為新北市土城區大安段755地號，下稱755地 號土地），位處新北市政府於民國61年4月26日發布實施「 土城都市計畫」（下稱61年都市計畫）之編號Ⅳ-13計畫道路 （下稱系爭計畫道路）範圍，系爭計畫道路於該處工業區之 都市計畫邊陲地帶規劃囊底路提供迴車之功能，改制前臺北 縣政府之後陸續進行全面性通盤檢討，先後於70年2月23日 發布實施「土城都市計畫通盤檢討計畫書」、75年3月3日發 布實施「變更土城都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）案 」、79年10月19日發布實施「變更土城都市計畫（第一期公 共設施保留地專案通盤檢討）案」及82年7月7日發布實施「 變更土城都市計畫（第二次通盤檢討）案」。755地號土地 嗣經前臺灣省政府77年8月11日府地四字第75739號函准予徵 收，改制前臺北縣政府於78年5月2日北府地四字第253267號 函公告徵收，並於80年10月29日辦竣所有權移轉登記。惟前 述囊底路因77年高速公路興建計畫未留設系爭計畫道路之迴
車道，遭高速公路邊坡阻隔而無法迴車，致系爭計畫道路迄 今未能完成開闢。
㈡新北市政府考量原計畫圖發布實施已逾40年，書圖老舊、精 準度不足，嗣擬定「變更土城都市計畫（第三次通盤檢討） 」，經新北市都市計畫委員會（下稱新北市都委會）審議決 議視實際發展需求，分階段報由被告核定後，依法發布實施 ，並自100年1月3日起辦理公開展覽。「變更土城都市計畫 （第三次通盤檢討）（第一階段）」案（下稱第一階段都計 案）經新北市都委會通盤檢討審議通過，提經被告都市計畫 委員會（下稱被告都委會）106年3月21日第896次會議審議 ，決議除部分變更暫予保留外，其餘通過部分與原公開展覽 草案不一致部分應補辦公開展覽及說明會，故第一階段都計 案自106年7月10日起辦理再公開展覽30日，嗣經被告都委會 108年6月18日第948次會議審議通過，惟就涉及系爭計畫道 路變更內容部分暫予保留，第一階段都計案俟經被告於108 年11月18日台內營字第1080819627號函核定，新北市政府10 8年12月13日新北府城審字第10823468601號函公告，自108 年12月16日起發布實施。依被告都委會第948次會議決議， 就已徵收未開闢之系爭計畫道路未能向南銜接至高速公路涵 洞，造成計畫道路與現狀道路不符之情況，另請新北市政府 研議具體可行之變更方案後，再提會討論，新北市政府遂再 擬定「變更土城都市計畫（第三次通盤檢討）（第二階段） 都市計畫案」（下稱系爭都市計畫），考量現況道路調整計 畫道路線型，依原計畫道路範圍向東拓寬，將原計畫中0.18 75公頃之工業區變更為道路用地，使變更後之計畫道路由15 公尺漸變成36.5公尺，得以順接高速公路涵洞口，並以109 年2月17日新北府城審字第1090243935號函送修正計畫書圖 提交被告都委會109年10月27日第979次會議審議，決議除請 新北市政府補充土地權人相關權益、指定建築線及合法建築 物影響等內容，納入計畫書敘明外，其餘照案通過，系爭都 市計畫遂經被告於110年9月13日以台內營字第1100814173號 函核定，新北市政府110年9月27日以新北府城審字第110180 35352號函公告自110年9月29日起發布實施。原告不服，認 其所有坐落新北市土城區大安段756地號土地（下稱756地號 土地），經系爭都市計畫納入系爭計畫道路範圍內，損害其 財產權，遂提起本件行政訴訟。
三、原告之主張及聲明：
㈠系爭都市計畫作成之程序，未給予原告充分而實質陳述意見 之機會，程序保障已有重大瑕疵：
⒈系爭都市計畫於100年1月3日及106年7月10日舉辦第1次、第2
次公開展覽時，所載變更方案為：「IV-13計畫道路（變更 案第27案）因考量道路系統整體性、必要性及安全性，避免 IV-13計畫道路於未來開發時因北二高而受到限制，因此建 議將IV-13計畫道路下方連接承天路，並向左拓寬5〜6公尺， 為15公尺計畫道路。」新北市政府於107年5月24日審議結果 卻變更為：「……變更後計畫道路寬度由15公尺漸變成36.5公 尺，考量本案確實有順接高速公路涵洞口之需求，交通局建 議變更後實作道路寬度仍維持15公尺寬順接涵洞口，其餘寬 度由植栽景觀綠化方式辦理。」之結論，嗣被告都委會第97 9次會議決議審議通過，決議請新北市政府補充土地所有權 人相關權益、指定建築線及合法建物影響等內容，納入計畫 書敘明外，其餘照新北市政府109年2月17日新北府城審字第 1090243935號函送修正計畫內容通過，並請依照修正計畫書 、圖後，報由被告逕予核定，維持新北市政府審議結果。故 系爭都市計畫將系爭計畫道路寬度由15公尺漸變成36.5公尺 ，而實際上車行寬度仍維持15公尺，未能增加道路面積，其 餘寬度作為植栽景觀綠化之用，亦與迴車功能無關，違反第 1次及第2次公開展覽時所提出之變更方案，程序已有違誤。 ⒉因已遭徵收之755地號土地迄今數十年均未能依土城都市計畫 闢建系爭計畫道路，已違反前臺灣省政府77年8月11日府地 四字第75739號函，所附徵收土地計劃書所載明「計劃進度 ：自公告之日期15年完工」之都市計畫期程。系爭都市計畫 變更系爭計畫道路寬度後，將755地號土地「主要範圍供作 植栽景觀綠化」，將756地號土地部分範圍納入系爭計畫道 路範圍將供作道路用地，嚴重侵害原告權益。原告雖曾於系 爭都市計畫第1次及第2次公開展覽時就變更方案陳述意見， 然被告審議時，從未通知原告陳述意見，系爭都市計畫書僅 有表2載明「公民或團體再公展後逕向內政部陳情意見綜理 表」、表3「公民或團體再公展陳情意見綜理表」，未見被 告及新北市政府審議過程之公民陳情意見書面紀錄及敘明採 納或不採納理由之書面紀錄，則被告是否確實給予原告充分 陳述意見之機會、原告之意見何以未據採納？均無書面紀錄 可稽，顯見系爭都市計畫之作成，並未給予原告充分而實質 陳述意見之機會，程序保障顯有重大瑕疵，自屬違法。新北 市政府於111年始委請杜風工程服務股份有限公司（下稱杜 風公司）設計道路改善平面圖，可知被告於109年進行審議 時，渾然不知新北市政府就系爭計畫道路所為之道路設計內 容為何，被告亦自承其全無審酌，則其審議核定之程序徒具 形式而無法發揮實質程序保障功能。
㈡系爭都市計畫變更IV-13道路計畫之理由，違反行政程序法第
7條之比例原則及都市計畫關於公益性、必要性、適當性及 合法性之要求：
⒈系爭計畫道路於61年即已規劃完成，後段僅為一條迴轉道路 ，所以一直未依原計畫徵收開闢。而80年國道3號高速公路 興建後，該計畫道路更成為一條「無尾而撞牆」之計畫道路 ，根本無開闢之必要，期間歷經多次檢討變更，迄今將近50 年仍遲遲未能開闢。系爭計畫道路屬於計畫區內次要道路， 道路路寬現況為忠承路至中央路段為15米，忠承路以南至國 道3號高速公路涵洞口為約12至8米不等之路寬，涵洞內車道 約8米，路側槽化約6～7米不等，均為雙車道雙向通行，出涵 洞至承天路71巷約8米，則為單車道雙向通行，均為既成事 實，則要拓寬忠承路口以南至涵洞口之路段，只須沿現有承 天路情況拓寛為15米寬之道路即可，根本不須變更都市計畫 將已徵收未開闢之15公尺計畫道路變更為36.5公尺寬。系爭 都市計畫將756地號土地納入計畫道路範圍供作道路用地，7 55地號土地之主要範圍將供作植栽景觀綠化，侵害原告權益 至鉅。
⒉系爭都市計畫變更理由3載明：「交通局建議變更後實作道路 寬度仍維持15公尺寬順接涵洞口，其餘寬度由植栽景觀綠化 方式辦理。」等語，足證變更計畫後之實作道路寬度仍為15 公尺，與原先之計畫道路寬度並無不同，顯無變更之必要。 遑論變更為36.5公尺寬度後，除15公尺寬之道路外，其餘寬 度竟係作為「植栽景觀綠化」之用，故系爭都市計畫已無助 於原開闢道路之目的，且未考量原告之利益，選擇對原告侵 害最小之方案，即除15公尺寬之道路範圍外，其餘寬度皆還 地於民。又變更理由2稱：「考量永和段259地號土地已依原 計畫道路邊界指定建築線，為保障永和段259地號土地所有 權人權益」云云，倘係如此，則只須將計畫道路與永和段25 9地號土地相接部分拓寬即可，不需以系爭都市計畫將系爭 計畫道路範圍向東拓寬由15公尺變成36.5公尺。被告抗辯25 9地號土地所有權人主張已指定建築線云云，未見被告、新 北市政府提出文書資料證明，退步言之，永和段259地號所 有權人倘有指定建築線之必要，新北市政府可於道路改善平 面圖右側開闢一條筆直道路直接連通259地號土地與承天路 、北二高涵洞口，不僅維持該地之建築線，也便利通行，亦 無徵收土地之爭議，為兩全其美之解決方法，何必大費周章 、耗費公帑拆除沿線民宅、工廠，僅為配合該不知所云、邏 輯錯亂之迴轉道設計？徵收土地、拆除廠房之舉，僅以公告 現值計算，至少侵害原告財產權達數億且被迫關閉瀝青工廠 資遣員工，竟僅係為維護鄰地之建築線、供承天路旁之植栽
景觀綠化使用，恐已嚴重悖離都市計畫本旨，不符行政程序 法第7條之比例原則及都市計畫法所要求之公益性、必要性 、適當性及合法性之要求。
⒊監察院調查報告及糾正案指出，61年發布實施土城都市計畫 案所劃設之系爭計畫道路，捨棄順接既有之承天路不用，另 行徵收民地規劃新路線，因系爭計畫道路之迴車道位屬北二 高工程範圍內，於77年4月變更為高速公路用地，惟新北市 政府並未與高公局積極溝通，致高速公路興建計畫仍將通行 涵洞留在承天路上，並未就系爭計畫道路留設迴車道，使其 成為「無尾路」之錯誤設計，而新北市政府於辦理「變更土 城都市計畫（第二次通盤檢討）」案時，未就系爭計畫道路 喪失迴車功能成為「無尾路」，即時納入檢討，將系爭計畫 道路路線予以變更或恢復囊底路迴車道之設計；復延宕辦理 「變更土城都市計畫（第三次通盤檢討）」案之時程，有違 都市計畫法第26條之規定；系爭都市計畫復將系爭計畫道路 寬度變更為36.5公尺，實際車行寬度仍維持15公尺，未增加 道路面積，其餘寬度作為植栽景觀綠化之用，亦與迴車功能 無關，且變更系爭計畫道路之過程，未依法聽取、採納原告 之意見，亦未採取對人民權益損害最小之方法，進行道路路 線之規劃，違反行政程序法第7條比例原則之要求，事後猶 企圖粉飾過往疏失，犧牲人民財產權作為代價，實有疏失。 ⒋被告陳稱系爭計畫道路設計係供公車及大車迴轉之用，為臨 訟置詞，不足為採。部分公車業者先前因承租忠承路邊空地 作為公車發車總站，因此部分公車到承天路終點站後，才會 再順承天路前行並左轉忠承路，進入忠承路旁空地公車發車 總站，進行人員休息及車輛檢查，等待發車，並無公車左轉 忠承路再直接迴轉上北二高。且系爭計畫道路週遭路寬現況 為忠承路至中央路段為15公尺，忠承路以南至高速公路涵洞 口為8至12公尺不等之路寬，均為雙車道雙向通行，若要拓 寬忠承路以南至涵洞口之路段，僅須沿現有承天路拓寛為15 公尺之道路順接即可，道路改善平面圖所示之迴車道，顯然 變更原筆直設計之承天路動線，除原直行車輛動線被迫改為 行走彎道至涵洞外，甚至增加全無功能之迴車道，新北市政 府亟欲開闢此一迴轉道，且不惜以原告鉅額資產為代價，有 無事先進行車流統計及動線規劃？此設計能發揮什麼交通疏 導功能、抑或增加通行危險和不便？能創造或保全之公共利 益為何？泛泛空言，均未見車流量統計數據等客觀憑據，且 系爭都市計畫書圖等文書資料、被告審議過程中均無隻字片 語敘及，不足為侵害財產權之正當理由。更遑論倘要達到迴 轉功能，由道路改善平面圖左側承天路與忠誠路交叉口有15
米道路（相當於4線道）之設計觀之，在承天路與忠誠路交 叉口即可設計同樣之迴轉功能，根本不需要再向755地號及7 56地號土地、北二高涵洞口延伸，造成756地號土地成為槽 化島畸零地、供作景觀植栽，顯違比例原則。此外，被告乃 審查核定、最後把關之單位，豈能以「道路規劃並非主要計 畫必須實質審酌的部分」一語帶過。
㈢法院應將755地號土地一併納入本件審理範圍，倘法院宣告系 爭都市計畫無效，原告即得依土地徵收條例第49條規定請求 廢止徵收：
⒈依據新北市政府於111年委請杜風公司設計之道路改善平面圖 ，可知其係將755、756地號土地均納入系爭計畫道路之範圍 、統一規劃設計，益證兩土地具有不可分關係，依行政訴訟 法第237條之21規定，實難將二者割裂觀之，法院應將755地 號土地一併納入本件審理範圍。
⒉系爭都市計畫倘經法院審認違法而宣告無效，原告即得依土 地徵收條例第49條規定請求廢止徵收。755地號土地係經前 臺灣省政府77年8月11日府地四字第75739號函准予徵收，屬 土地徵收條例於89年2月4日公布施行前所為之徵收，依土地 法第219條、第219條之1規定，原土地所有權人縱於徵收補 償發給完竣後，倘徵收機關未每年通知及公告原土地所有權 人或其繼承人土地使用情形者，原土地所有權人或其繼承人 得於徵收計畫使用期限屆滿之次日起10年內，申請收回土地 ，是原告亦得依法行使收回權，請求新北市政府收回已徵收 但迄今數十年仍未闢建道路之755地號土地。 ㈣聲明：宣告系爭都市計畫無效。
四、被告之答辯及聲明：
㈠原告於系爭都市計畫審議過程已數次陳述意見，經新北市政 府述明未採納理由，並由被告都委會審議後決議，已給予充 分程序保障：
⒈被告106年3月21日第896次被告都委會審議「變更土城都市計 畫（第三次通盤檢討）案」時決議：「本案擬變更內容與原 公開展覽草案不一致部分，為避免影響他人權益，本案經本 會審決後，另案補辦公開展覽及說明會，如公開展覽期間無 人民或團體提出異議，則准予通過；否則應再提會討論。」 本案遂於106年7月10日再公開展覽30日，並於再公展期間有 原告與鄰地永和段259地號所有權人就系爭計畫道路規劃提 出陳情。兩者意見分別經新北市都委會再公展後106年11月2 0日第1次及107年4月16日第3次專案小組研商會議討論並作 成初步建議意見，即建議將已徵收之道路用地（即755地號 土地）維持原道路用地，並向東拓寬至現有工業區建築物邊
界，且敘明不採納原告陳情建議之理由後，經107年5月24日 新北市都委會第87次會議決議通過後，新北市政府便將人民 陳情意見函送予被告。
⒉經被告都委會組成專案小組審查本案，於審酌新北市政府擬 定之案爭都市計畫內容，包括變更位置及範圍、變更理由、 變更位置示意圖及照片等資料後，於第979次會議決議照關 係人（指系爭都市計畫之擬定及發布機關即新北市政府）所 提方案通過。審議過程中，新北市政府城鄉發展局分別函請 原告及鄰地所有人列席107年9月14日召開再公展後第1次專 案小組會議、108年6月18日被告都委會948次會議進行意見 說明，原告亦於107年9月14日會議提出補充陳情內容，嗣經 新北市政府補充理由後，專案小組初步意見係照新北市政府 核議意見（未便採納）並同意新北市政府補充理由。依前開 都市計畫審議過程可知，原告已多次陳述意見，其意見經新 北市都委會專案小組及被告都委會專案小組審議並提出初步 意見後，分別經新北市都委會及被告都委會決議通過，足認 原告已獲得充分程序保障。
⒊依此，被告都委會之審議決定，既係經由不同屬性代表所組 成獨立專家委員會之判斷，基於計畫形成自由，被告都委會 已審酌新北市政府、原告及永和段259地號土地所有權人提 出之資料、陳述意見等，並決議採新北市政府所提方案通過 ，過程中已保障原告參與程序，行政法院應尊重高度專業之 都市計畫判斷（最高行政法院105年度判字第598號判決及10 6年度判字第345號判決意旨參照）。原告另稱於110年9月、 10月間始知悉變更後之內容，此觀107年5月24日新北市都委 會第87次會議紀錄已清楚記載755地號維持原道路用地並採 植栽景觀綠化之，同時向東拓寬至現有工業區建築物邊界。 原告於107年9月14日被告都委會再公展後第1次專案小組補 充意見亦提到「Ⅳ-13變成約40公尺寬的道路，一條30~40公 尺這麼寬的道路……」等語，顯見原告主張不知系爭都市計畫 內容，與事實不符，不足採信。
㈡系爭都市計畫符合比例原則、公益性、必要性與適當性，原 告泛稱其違法無效，洵屬無據：
⒈61年土城都市計畫案規劃將755地號土地作為道路用地，並由 改制前臺北縣土城鄉公所為辦理系爭計畫道路工程，奉前臺 灣省政府准予徵收，經改制前臺北縣政府公告徵收，並辦竣 移轉登記。惟755地號之部分土地現仍為原告廠區作業使用 ，忠承路與承天路交叉路口至高速公路涵洞間，全段尚未開 闢為道路。系爭都市計畫僅係將相鄰755地號之其他地號土 地（包括756地號）約0.1875公頃工業區變更為道路用地，
且變更部分之土地實際上早已開闢為供公眾通行且有公部門 維護管理之道路（承天路）。依原告於再公展陳情意見及本 件訴訟之主張「由高速公路涵洞至忠承路此段之承天路部分 ，原左側道路邊緣已切齊涵洞，建議改由左側向右拓寬15M 」、「要拓寬忠承路口以南至涵洞口之路段，只須沿著現有 承天路情況拓寬為15米寬之道路即可」、「除15公尺寬之道 路範圍外，其餘寬度竟係作為『植栽景觀綠化』之用，其餘寬 度皆還地於民」可知，原告係同意既有承天路（高速公路涵 洞至忠承路段）繼續作為道路使用並拓寬至15公尺寬。原告 實際不服並爭執者，乃755地號土地仍維持道路用地並作為 植栽景觀綠化，即原告期將755地號變更為非道路用地後， 據以請求廢止徵收並發還原有土地。惟755地號土地作為道 路用地乃61年土城都市計畫案之規劃，非系爭都市計畫變更 內容，且原告已非755地號土地所有權人，根本無從置喙該 土地使用分區。再者，系爭計畫道路規劃非原告一人之事， 尚涉鄰地即永和段259地號土地所有人之合法權益。原告訴 求之方案，將755地號土地由道路用地改為工業區；承天路 依現有路況拓寬，不僅影響永和段259地號土地之進出，且 因上開土地已依系爭計畫道路邊界指定建築線，原告方案勢 必將影響既有工業區合法建築之權益。原告與鄰地所有人於 系爭都市計畫審議過程中，已分別向新北市都委會及被告都 委會表達意見，新北市都委會專案小組研商時便要求維護兩 邊權益平衡，被告都委會第979次會議決議亦表明「請補充 土地所有權人相關權益、指定建築線及合法建物影響等內容 」。系爭都市計畫內容最終考量現況道路調整計畫道路線型 ，依原計畫道路範圍向東拓寬至現有工業區建築物邊界，足 以保障合法建築物土地所有權人權益、合法建築物拆遷及後 續增改建無法制定建築線之問題，顯見系爭都市計畫完全符 合比例原則、公益性、必要性與適當性之要求。 ⒉捷運永寧站周遭交通壅塞、車輛迴轉問題早已為民眾持續關 心之重要議題，新北市政府交通局曾於108年8月14日辦理「 研商本市土城區承天路與中央路口交通壅塞改善事宜」會勘 ，會勘結論明載「經現場勘查後，現況車流量多，尖峰時段 易造成壅塞，且考量周邊工業區轉型發展與開發及民意需求 殷切，承天路南段（承天路4巷至國3公速公路口）拓寬及開 闢至永和街有必要與需求性，請養護工程處於9月底完成評 估」，故原告稱新北市政府未為任何評估，與事實不符。因 當時案爭都市計畫尚在審議中，新北市政府養護工程處表示 將待都市計畫核定發布實施後進行研議拓寬改善細節。嗣系 爭都市計畫發布實施後，養護工程處啟動設計程序，依市區
道路及附屬工程設計規範為設計，將公有土地以及現況作道 路使用之私有土地納入規劃設計範圍，並邀集新北市政府下 轄相關權責單位於111年4月27日、同年8月10日辦理基本設 計審查會、經核定後於同年12月27日辦理細部設計審查會， 並依各與會單位所提建議修正設計書圖後同意核定辦理。前 開細部設計審查會亦有邀請原告出席，併此說明。 ⒊所謂「道路系統整體性、必要性及安全性」係新北市政府考 量系爭計畫道路前段（承天路靠近中央路三段）已完成開闢 利用，其東南側之國道3號高速公路範圍雖於82年1月19日完 工通車，惟系爭計畫道路後段範圍未與現有承天路重疊，恐 無法與國道3號高速公路涵洞對接，拓寬道路與國道3號現有 過路箱涵交會處形成之轉彎線型，易造成行車路線改變後影 響行車視線及安全。又若依現有承天路拓寬為15公尺，無法 與忠承路口正交，造成道路路口及線型偏移。另因該區域為 工業區，常有大型車輛進出，常發生大型車輛於忠承路與承 天路口迴轉，或穿越高路公路涵洞後繞行忠義路，造成相關 路口壅塞、交通效率降低及增加貨物運輸時間，在考量交通 動線順暢並兼顧永和段259地號土地已依原計畫道路境界線 指定建築線及其進出之權益，系爭都市計畫依原計畫道路範 圍向東拓寬至現有工業區建築物邊界，使系爭計畫道路順接 承天路以連接高速公路涵洞，採雙向雙車道分流方式分流車 輛，並於高速公路涵洞銜接處透過道路槽化設計，規劃迴轉 車道供車輛使用，將滿足當地工業區大型車輛迴車、既有道 路通行及改善承天路往高速公路方向車輛交織等交通需求， 系爭都市計畫內容實為最佳妥善處理國道3號高速公路涵洞 未能對接、既有合法建築權益及完整道路線形之最適宜方案 。至於植栽景觀部分，係為營造都市友善安全環境，道路設 計依法必須重視景觀、力求美化，且應留設植栽之空間，新 北市政府依法規劃設計，適法有據。前開評估係新北市政府 基於都市計畫擬定執行、直轄市道路之規劃、建設及管理即 地方制度法保障之地方自治事項，被告本應尊重其地方自治 權限，系爭內容未有任何違法，原告亦未具體指明該自治事 項有何違法之情事，僅空言泛稱該道路用地無需求云云，顯 非適法之理由。
⒋承天路（忠承路至高速公路涵洞間）現況應存在兩條道路， 一條為755地號公有土地上之道路，另一條則為現時之承天 路。前者於61年土城都市計畫案劃為道路用地後，依當時市 區道路條例第16條規定，已不得為任何建築行為，原告於64 年2月24日買賣取得該地後，無視法令限制，擅為違章建築 持續至今，然該地依法仍應為道路使用，無庸置疑。後者即
現時之承天路於高速公路未開闢及755地號未徵收前便存在 道路線形而為主管機關養護至今，兩條道路中間之區塊即道 路改善平面圖之中央分隔島，理應存在數十年以上，此從承 天路靠永和段259地號至高速公路涵洞間現況照片便可知悉 。現況未有該分隔島，係因原告違章建築所致，不應因此否 認該區塊應存在數十年之事實。原告佯稱系爭都市計畫造成 756地號土地成為槽化島畸零地云云，顯係混淆該二道路形 成之時間與事實。依此，新北市政府設計符合現場存在二道 路之情形，並參考臺北市及桃園市相關道路設計案例，依都 市計畫法第42條第2項儘先利用適當之755地號公有土地為迴 轉功能設計，內容與事實及法令規定相符。至監察院對行政 機關提出糾正所提出之糾正案文，為其基於監察權之行使所 製作，依照最高行政法院107年度判字第160號判決意旨，其 調查結果之認定不拘束法院於案件審理時對事實認定之職權 行使。原告所提調查報告係由原告向監察院陳訴而啟動，其 內容隻字未提及原告違章建築長期占用國有土地而不拆除， 立場已屬偏頗，且調查報告指摘755地號土地部分，非本件 審查範圍，故監察院調查報告無從作成對原告有利之認定。 ㈢原告請求將755地號土地納入本件審理範圍，不符行政訴訟法 第237條之21規定，洵屬無據：
行政訴訟法第237條之21立法理由明確指出具不可分關係者 限於「都市計畫」，原告主張新北市政府提出之道路改善平 面圖納入755地號及756地號土地，兩者具不可分關係而得納 入本件審理範圍云云，洵屬誤解。又755地號土地作為道路 用地早於61年土城都市計畫案便核定，原告已非上開土地所 有權人，根本無權請求法院審理，況且系爭都市計畫亦無關 755地號土地，原告提起本件訴訟不服之標的係755地號土地 ，原告未有將755地號土地納入系爭都市計畫之公法上請求 權，都市計畫未將上開土地置入其中，依最高行政法院109 年度上字第1093號判決意旨，原告無權據此主張系爭都市計 畫無效。至原告訴請依土地徵收條例第49條規定廢止徵收， 非都市計畫審查程序專章之訴訟程序，依法不得與本件訴訟 合併提起，因此有無符合廢止或撤銷徵收事由，非本訴訟得 以審理範圍，此部分請求顯然違法，應予駁回。 ㈣聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘 為兩造所不爭執，並有：系爭都市計畫書、圖（本院卷一第 43至194頁）、內政部110年9月13日台內營字第1100814173 號函（本院卷二第153頁）、新北市政府110年9月27日新北 府城審字第11018035352號公告（本院卷二第155頁）、被告
都委會第896次、第948次及第979次會議紀錄（本院卷一第1 44至192頁、第93至143頁、第86至92頁）、新北市都委會10 7年5月24日新北市都市計畫委員會第87次會議紀錄（本院卷 一第379至434頁）、變更內容示意圖（本院卷一第75頁）、 新北市政府地政局107年6月13日新北地徵字第1071090734號 函、107年1月23日新北地徵字第1070133698號函（本院卷一 第195至196頁、第205至206頁）、新北市政府111年6月29日 新北府工養字第1114848318號函（本院卷一第197至201頁） 、監察院112年1月18日函暨調查意見（本院卷二第287至309 頁）、都市計畫套繪地籍圖（本院卷二第339、341頁）、系 爭計畫道路現場街景照片及道路改善平面圖（本院卷二第35 7至361頁）、臺灣省政府77年8月11日府地四字第75739號函 （本院卷二第383至384頁）、臺北縣政府78年5月2日七七北 府地四字第253267號函（本院卷二第385至386頁）、徵收土 地計劃書（本院卷二第387至395頁）、新北市議會第2屆第3 次定期會總質詢書面答覆表（本院卷二第525頁）、新北市 政府養護工程處108年8月29日新北養二字第1084336670號函 、111年4月27日、8月10日、12月27日道路改善工程設計審 查會簽到簿（本院卷二第529至530頁、第531至533頁）、新 北市政府交通局108年8月14日「研商本市土城區承天路與中 央路口交通壅塞改善事宜」會勘紀錄（本院卷二第527頁） 、新北市政府城鄉發展局108年6月13日新北城審字第108109 5715號函、107年9月10日新北城審字第1071749118號函（本 院卷二第553至556頁）、違章建築拆除時間通知單（本院卷 二第405、407頁）、本院112年度全字第19號裁定、112年度 停字第32號裁定（本院卷二第415至421頁、第423至429頁） 、原告另案請求返還土地民事調解聲請狀及附件（本院卷二 第541至551頁）、永和段259地號建造執照申請書、建造執 照、使用執照申請書、使用執照及建築線指示（定）申請書 圖（本院卷二第593至624頁）、系爭計畫道路原始設計範圖 （本院卷三第29至31頁）、路寬現況示意圖（本院卷三第33 頁）、755地號及756地號土地相對位置及範圍示意圖（本院 卷三第35頁），及系爭計畫道路、承天路及工廠位置示意圖 、空照圖、地籍圖、使用分區圖（本院卷三第37頁、第67至 81頁）等文件可參，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為： ㈠系爭都市計畫之作成，有無違反正當法律程序之瑕疵？㈡系 爭都市計畫是否有利益衡量之瑕疵？㈢本件是否得將755地號 土地納入本案系爭都市計畫之審理範圍，並將相關連之都市 計畫納入宣告無效之標的？
六、本院之判斷：
㈠本件應適用之法令：
⒈按都市計畫法第13條第1款規定：「都市計畫由各級地方政府 或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規定擬定之：一、市計畫由 直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市計畫及鄉街計畫分別由鎮 、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣政府擬定之。」第 18條前段規定：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉 、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。」第19條規定：「（第 1項）主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前 ，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公 開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期 及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於 公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政 府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連 同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。（第2項） 前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形 特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。（第3項 ）該管政府都市計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正 者，免再公開展覽及舉行說明會。」第20條第1項第2款規定 ：「主要計畫應依下列規定分別層報核定之：……二、直轄市 、省會、市之主要計畫由內政部核定。……」第21條第1項規 定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）政 府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及 主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或 新聞電子報周知。」第26條規定：「（第1項）都市計畫經 發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年 內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民 建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其 使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、 作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」 第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、 公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條 至第21條及第23條之規定辦理。」第42條規定：「都市計畫 地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地： 一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、 停車場所、河道及港埠用地。……」第44條規定：「道路系統 、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期 之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者，應 避免穿越市區中心。」依前揭規定可知，都市計畫之市鎮計 畫，應先擬定主要計畫書，主要計畫公布實施後，應繼續完 成細部計畫。主要計畫及細部計畫，均應送由該管政府或鄉
鎮（縣轄市）都市計畫委員會審議，在審議前應公開展覽， 於公開展覽期間，任何公民或團體均得提出意見，由都市計 畫委員會審議，審議結果並應報請上級政府核定後發布實施 。
⒉次按有關道路系統之設置，乃立法者授與都市計畫主管機關 按土地使用分區及交通情形與預期之發展為配置之總體規劃 權力，以滿足地方人口成長及都市發展之需求，係屬計畫高 權之一部分，主管機關於擬定及核定計畫時，應權衡受到計 畫影響之各方利益，使各種公益、私益均受到妥適之考量， 利益衡量原則涉及計畫高權對於不同利益間之衡平，本質上 即為基於憲法比例原則因蘊而生之要求，於法治國原則下， 計畫形成自由之行使應受到利益衡量原則之限制。以本案之 道路系統之劃定而言，主管機關即應在前述法令規定之框架 下，享有計畫形成之自由，惟主管機關對於受計畫影響之已 知或應知之公、私益，未就重要事項進行適當之調查或評估 （未為衡量、衡量不足或衡量錯估），而有利益衡量程序瑕 疵，或衡量不合比例，而有利益衡量結果瑕疵，則仍應受行 政法院之審查。
⒊又都市計畫之劃定，會因此決定「計畫範圍內土地」在使用 上之公法上限制，依此對地主之權益有重大之影響。又計畫
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