臺北高等行政法院判決
111年度訴字第583號
112年7月20日辯論終結
原 告 高飄逸
訴訟代理人 嚴怡華律師
被 告 新北市政府社會局
代 表 人 張錦麗（局長）
訴訟代理人 陳若軍律師
吳宜臻律師
上列當事人間老人福利法事件，原告不服新北市政府中華民國11
1年3月17日第1116070035號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
確認原處分無效。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之 變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更 或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准 許：……三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。……」為 行政訴訟法第111條第1、2項及第3項第3款所明定。查原告 於民國111年5月16日起訴時，聲明求為判決：「一、系爭函 （按：即後述之原處分）及訴願決定均撤銷。二、被告應作 成免除原告就高常雄（下稱高君）自102年7月8日起至104年 12月31日止之保護安置費用新臺幣（下同）781,573元返還 義務之決定。三、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第11頁 ）。嗣於112年6月7日追加聲明為：「一、系爭函（按：即 後述之原處分）及訴願決定均撤銷。二、被告應依原告之申 請，准予重開行政程序，作成撤銷新北市政府105年3月29日 新北府社老字第1050495017號函（下稱新北市政府105年3月 29日函）及新北市政府105年5月5日第1050788292號函（下 稱新北市政府105年5月5日函），並應作成免除原告就高君 自102年7月8日起至104年12月31日止之保護安置費用781,57 3元返還義務之決定。三、訴訟費用由被告負擔。」（本院 卷第259頁）。惟經本院於112年7月20日言詞辯論期日當庭 闡明原告其係欲申請行政程序重開，然其請求重開之標的即 新北市政府105年3月29日函、新北市政府105年5月5日函，
其作成機關均非被告，而係訴外人新北市政府，是原告請求 行政程序重開之適格對象應非被告而係訴外人新北市政府， 故原告當庭變更訴之聲明為：「一、確認被告110年3月8日 新北社老字第1100368278號函（按：即原處分）無效。二、 訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第328頁）。經核上開所 為，乃基於情事變更而為之訴之變更，被告雖表示不同意， 然本院基於前開說明，認為原告之訴之變更係屬適當，依前 揭規定，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：
㈠緣原告之父高君於臺北市私立承宏康復之家（下稱承宏康復 之家）接受照護，因子女未繳交照護費用，經新北市政府評 估高君遭直系血親卑親屬遺棄，生活自理能力有限，無法獨 立生活，乃依老人福利法第41條規定，於102年7月8日起保 護安置於承宏康復之家，並以新北市政府以105年3月29日函 及105年5月5日函，向原告及訴外人高韶君、高建中等3人追 繳高君自102年7月8日起至103年12月31日止安置費用46萬6, 573元，以及104年1月1日起至104年12月31日止安置費用31 萬5,000元。乃原告逾期未繳交，新北市政府遂於106年9月2 0日以新北府社老字第1061850061號函（下稱106年9月20日 行政執行函）將原告及訴外人高韶君、高建中等3人移送法 務部行政執行署新北分署強制執行。
㈡嗣原告委請律師於110年2月24日以第1090609-U-018號函暨所 附申請書（下稱110年2月24日申請書），向被告及訴外人新 北市政府提出臺灣士林地方法院109年度家親聲字第303號民 事裁定及確定證明書，請求對新北市政府105年3月29日函及 新北市政府105年5月5日函為行政程序重開，並免除對高君 自102年7月8日至104年12月31日止之扶養義務。被告乃以11 0年3月8日新北社老字第1100368274號函（下稱原處分）函 復原告之請求不符合行政程序重開之要件而予以否准。原告 不服，乃提起訴願，經訴願機關於111年3月17日以第111607 0035號訴願決定書（下稱訴願決定）不受理，遂提起本件行 政訴訟，並於訴訟程序中以被告欠缺事務權限作成原處分， 變更訴之聲明為確認原處分無效。
三、原告之主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈被告以原處分說明「至來函說明三所提之2處分（即新北市 政府105年3月29日函、新北市政府105年5月5日函），均 已合法送達且移執行在案，應無修正後老人福利法第41條 第4及第5項之適用餘地，亦不符行政程序重開之要件」， 已明確表示原告之申請不符行政程序重開要件，顯已具行
政處分之要件，訴願決定認原處分僅為單純事實敘述及觀 念通知應有違誤。
⒉被告就原處分之作成乃缺乏事務權限，原處分依行政程序 法第111條第6款之規定，應屬無效。
㈡聲明：
⒈確認原處分無效。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告之答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈原處分係回復原告請求減免高君安置費用一案之事實說明 或觀念敘明及法源依據，其内容在客觀上並未使新北市政 府105年3月29日函及新北市政府105年5月5日函所形成之 法律關係發生任何得、喪或變更之法律效果；且原處分僅 在補充法條依據，亦無教示之記載，被告主觀上並無使原 處分改變新北市政府105年3月29日函及新北市政府105年5 月5日函之意思，故性質應僅屬觀念通知，而非行政處分 。
⒉依老人福利法之第3條第1項，本件主管機關應為訴外人新 北市政府，而非被告，此見新北市政府105年3月29日函及 新北市政府105年5月5日函之作成機關皆為「新北市政府 」即明，且訴外人新北市政府亦未將此部分權限委任或劃 分所屬下級機關即被告執行，故被告無權作成程序重開之 處分，遑論作成繳還保護安置費用之行政處分與免除繳交 保護安置費用之決定。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠原處分係行政處分：
⒈按行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之 決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行 政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3 條第1項之規定可明（最高行政法院110年度抗字第292號 裁定意旨參照）。
⒉本件依原告於110年2月24日係向被告及訴外人新北市政府 請求廢止訴外人新北市政府105年3月29日函（命包括原告 在內之三人繳納高君自102年7月8日至103年12月31日止之 安置費用）及新北市政府105年5月5日函（命包括原告在 內之三人繳納高君自104年1月1日至104年12月31日止之安 置費用），並請求同意免除前開二函所示之安置費用之繳
還，復且敘明係依行政程序法第128條第1項規定請求程序 重開等節，有原告110年2月24日申請書在卷（訴願卷第29 至38頁即本院卷第39至48頁）可稽。而被告作成原處分內 容則以：「……至來函說明三所提之2處分，均以合法送達 且移執行在案，應無修正後老人福利法第41條第4及第5項 之適用餘地，亦不符行政程序重開之要件……」等語（本院 卷第37頁）。顯見被告已實際審查原告申請行政程序重開 之要件，並以原處分審認原告之申請不符行政程序重開之 要件而予以否准，依前開說明，自已對原告產生否准之單 方面公法上法律效果，非僅對前已存在之事實或理由而為 敘述，自屬行政處分，被告主張非屬行政處分，即不足採 ，合先敘明。
㈡本院基於下列理由認原處分為無效之行政處分： ⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成 立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得 提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。次按「 行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面 處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予 證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求 或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良 風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或 缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為 行政程序法第111條所明定。其第6款所謂違背法規有關專 屬管轄之規定，主要是指對不動產或與地域相關連之權利 ，所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形；另所謂缺乏 事務權限，則是指作成行政處分之行政機關就事件全然欠 缺行政管轄權限而言。再所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕 疵為任何人所一望即知者。
⒉次按「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄 市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「下列 事項，由直轄市、縣（市）主管機關掌理：一、直轄市、 縣（市）老人福利政策、自治法規與方案之規劃、釐定、 宣導及執行事項。二、中央老人福利政策、法規及方案之 執行事項。三、直轄市、縣 （市）老人福利經費之分配 及補助事項。四、老人福利專業人員訓練之執行事項。五 、老人保護業務之執行事項。六、直轄市、縣（市）老人 福利機構之輔導設立、監督檢查及評鑑獎勵事項。七、其 他直轄市、縣（市 ）老人福利之策劃及督導事項。」老 人福利法第3條第1項、第5條定有明文；又依同法第41條 規定：「（第1項）老人因配偶、直系血親卑親屬或依契
約負照顧義務之人有疏忽、虐待、遺棄或其他情事，致其 生命、身體、健康或自由發生危難者，直轄市、縣（市） 主管機關得依老人之申請或依職權予以適當保護及安置。 老人對其提出告訴或請求損害賠償時，主管機關應協助之 。（第2項）前項保護及安置，直轄市、縣（市）主管機 關得依職權或依老人申請免除之。（第3項）第一項老人 保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先 行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影 本、計算書，及得減輕或免除之申請程序，以書面行政處 分通知老人、老人之配偶、直系血親卑親屬或依契約負照 顧義務者於六十日內返還；屆期未返還者，得依法移送行 政執行。（第4項）有下列情形之一者，直轄市、縣（市 ）主管機關得就前項之保護及安置費用予以減輕或免除： 一、老人、其配偶或直系血親卑親屬因生活陷於困境無力 負擔。二、老人之配偶或直系血親卑親屬有前款以外之特 殊事由未能負擔。直轄市、縣（市）主管機關為認定前項 各款情形，應邀集學者專家及民間團體代表審查之。」足 見老人接受安置之相關費用之計算、收繳、催納、減輕或 免除等事項，於直轄市、縣（市）均由主管機關為權責單 位，在直轄市即指直轄市政府，在縣（市）則為縣（市） 政府。
⒊第按行政程序法第11條第1項及第5項規定：「(第1項)行政 機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……( 第5項) 管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條第1項 、第3項規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之 一部分，委任所屬下級機關執行之。……（第3項）前2項情 形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府 公報或新聞紙。」準此，行政機關之權限均係以法規為依 據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更（管轄恆定 原則）而應自行處理事務；如因業務上之需要，雖非不得 委任有隸屬關係之下級機關執行，惟其委任應有個別作用 法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15 條規定將其委任事項公告之，以便民眾週知，方符依法行 政原則，若未踐行上開程序，自難認已發生授與權限之效 力。
⒋末按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第110條規定 而無效者外，因下列情形而補正︰一、須經申請始得作成 之行政處分，當事人已於事後提出者。二、必須記明之理 由已於事後記明者。三、應給予當事人陳述意見之機會已 於事後給予者。四、應參與行政處分作成之委員會已於事
後作成決議者。五、應參與行政處分作成之其他機關已於 事後參與者。」行政程序法第114條第1項定有明文。依此 ，缺乏事務權限之機關對非屬其事務管轄範圍事務所為之 決定，應屬無效之行政處分；又行政程序法第114條所謂 補正，係指同一行政處分機關對於有瑕疵行政處分所為， 且無效行政處分並非屬該條規定得為補正者。是由無事務 權限之機關所為無效行政處分，應無從由另一有決定權限 之機關對之為追認以為「補正」。（最高行政法院100年 度判字第2237號、103年度判字第57號判決意旨參照） ⒌經查：
⑴本案係涉及原告之父親高君有關接受老人福利安置之費 用事項，依前揭說明，法律上之權責機關應為新北市政 府，要屬明確。
⑵本件原告以110年2月24日申請書（本院卷第39頁）主張 關於高君安置費用之減輕或免除事項等關涉老人福利安 置費用之事項，依前揭說明係屬新北市政府權責範圍事 項，且新北市政府就該等事項並無依新北市政府組織自 治條例第2條第2項、第3項及行政程序法第15條第3項規 定而將此部分權限委任所屬下級機關即被告執行，亦經 被告以書狀敘明在卷（答辯三狀，本院卷第243至244頁 ）並經其訴訟代理人於本院準備程序中陳述屬實（本院 卷第248頁），本院復查無新北市政府曾公告將老人福 利法第41條安置費用相關事項委託被告之事證，加以新 北市政府105年3月29日函（命包括原告在內之三人繳納 高君自102年7月8日至103年12月31日止之安置費用）及 新北市政府105年5月5日函（命包括原告在內之三人繳 納高君自104年1月1日至104年12月31日止之安置費用） 均係以新北市政府名義核發，甚至在原告前曾於109年8 月4日以委請財團法人法律扶助基金會北部專職律師中 心律師以1090609U_018函（訴願卷第21至24頁）請求免 除有關高君之安置費用時，亦係由訴外人新北市政府以 109年8月14日新北府社老字第1091507511號函函覆原告 請儘速向法院家事法庭提出扶養義務減輕豁免除之聲請 ，並請於裁定確定結果後續再行提供新北市政府參酌等 語，有該函附於訴願卷第25頁可佐。益徵本件原告所請 求事項，其權責處理機關應為訴外人新北市政府，而非 被告，堪認被告就原告110年2月24日之申請，並無權作 成准駁之行政處分。又由原告申請行政程序重開之標的 為新北市政府105年3月29日函及新北市政府105年5月5 日函，由該二函之抬頭已書名「新北市政府」即可明瞭
本件權責處理機關應為訴外人新北市政府而非被告，顯 屬一見即明之重大瑕疵，則作成原處分之被告既無事務 權限，自無以其決定，就所涉老人福利安置費用事件產 生法律規制之效力，依首揭說明可知，應認原處分合於 行政程序法第111條第6款所稱之無效事由而為無效。 ㈢綜上所述，原處分係無效之行政處分，原告訴請確認原處分 無效，為有理由，應予准許。
㈣末按「（第1項）行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調 查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當 事人。（第2項）人民於法定期間內提出申請，依前項規定 移送有管轄權之機關者，視同已在法定期間內向有管轄權之 機關提出申請。」行政程序法第17條定有明文。經查，本件 原告已以110年2月24日申請書，請求對新北市政府105年3月 29日及新北市政府105年5月5日函為行政程序重開，而觀諸 原告所提申請書內，將被告及訴外人新北市政府均標示為主 管機關，有該申請書附於本院卷第39頁可佐，則被告在無事 務權限之情況下，依前開明文，本應依職權將原告之申請移 送予有事務權限之訴外人新北市政府，並通知原告，乃被告 並未為之，故本院一併諭知被告應將原告110年2月24日之申 請移送予訴外人新北市政府處理，且應以原告110年2月24日 提出申請時為繫屬行政機關之時點，附此敘明。六、本案事證已臻明確，兩造其餘實體上主張陳述，自毋庸予以 審酌，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 7 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 郭銘禮
法 官 林學晴
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 8 月 7 日
書記官 朱倩儀