臺北高等行政法院判決
111年度訴字第137號
原 告 李○○
被 告 審計部
代 表 人 陳瑞敏（審計長）
訴訟代理人 蔡修毓
楊雅善
蔡美凰
上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服監察院中華民國110
年11月25日院台訴字第1103250042號及110年12月30日院台訴字
第1113250005號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之 事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕 以判決駁回之。」又提起任何訴訟請求法院裁判，應以有權 利保護必要為前提，亦即尋求權利保護者，得以經由向法院 請求裁判的方式，以實現其法律所保護之利益。此乃基於誠 實信用原則，主要在維護法院訴訟功能不被濫用。是如請求 人之請求於法律上並無實益時，其訴即無值得保護之利益， 即屬欠缺權利保護必要，其訴在法律上顯無理由，行政法院 得不經言詞辯論，逕依前開規定以判決駁回之。二、事實概要：
㈠關於監察院民國110年11月25日院台訴字第1103250042號訴願 決定（下稱系爭訴願決定1）部分：
⒈緣原告李○○於110年6月17日、同年7月8日及同年7月21日（ 均指機關收文日）向被告審計部函詢「政府審計季刊」刊 載「資料•芝麻開門-國軍退除役官兵輔導安置業務之審計 」一文之內容相關疑義，經被告以110年7月28日台審部二 字第1100004676號書函（下稱函1）及被告所屬政風室以1 10年8月2日審政字第1107700082號書函（下稱函2）函復 原告。嗣原告因被告未於函復時主動提供其所需資訊，提 起訴願，被告以110年8月13日台審部二字第1100005791號 函（下稱函3）提出答辯書。原告不服函1至函3，提起訴 願（下稱第1件訴願案）。嗣經被告以110年9月22日台審 部二字第1100006674號函及110年10月19日台審部二字第1 100007245號函（下稱函6）答辯在案。
⒉原告復於110年8月20日（機關收文日）函詢被告關於函1至 函3等函文核列「密」等之緣由，並請求確認該等函文內 容作成「密」之部分無效。經被告以110年9月11日台審部 二字第1100006448號書函（下稱函4）函復原告略以：依 行政程序法第170條第2項、個人資料保護法（下稱個資法 ）第2條第1款、審計機關機密文書處理作業要點第3點等 規定，將函1至函3核列「密」等等語。原告不服函4，提 起訴願（下稱第2件訴願案），經被告以110年10月19日台 審部二字第1100007246號函（下稱函7）答辯在案。 ⒊原告再於110年9月30日以「一般公務機密申請註銷、解除 機密申請書」，請被告將函1至4等4件函文註銷、解除機 密。經被告以110年10月13日台審部二字第1100007234號 書函（下稱函5）函復原告上開4件函文依法仍應維持「密 」等等語。原告不服函5，提起訴願（下稱第3件訴願案） ，經被告以110年11月8日台審部二字第1100007858號函（ 下稱函9）答辯在案。
⒋又原告對上開檢附訴願答辯書之函6、函7核列為密件不服 ，提起訴願（下稱第4件訴願案），經被告以110年11月12 日台審部二字第1100007911號函（下稱函10）答辯在案。 ⒌上開第1件至第4件訴願案，經監察院合併審議結果，以系 爭訴願決定1分別決定駁回（就函4、函5部分）及不受理 （就函1、函2、函3、函6、函7部分）。 ㈡關於監察院110年12月30日院台訴字第1113250005號訴願決定 （下稱系爭訴願決定2）部分：
⒈原告於110年10月20日以「一般公務機密申請註銷、解除機 密申請書」請被告將函5註銷、解除機密，經被告以110年 11月2日台審部二字第1100007835號書函（下稱函8）回復 原告略以：依行政程序法第170條第2項、個資法第2條第1 款及文書處理手冊第50點等涉及個人資料需予保密之規定 ，依法仍須維持「密」等等語。原告不服函8，提起訴願 （下稱第5件訴願案）。
⒉又原告分別於110年10月25日（針對函6、函7）、110年11 月4日（針對函8）及110年11月10日（針對函9）以「一般 公務機密申請註銷、解除機密申請書」，請被告將函6至 函9註銷、解除機密。經被告以110年11月22日台審部二字 第1100007904號書函（下稱函11）回復原告略以：依行政 程序法第170條第2項、個資法第2條第1款、第18條及文書 處理手冊第50點等規定，依法仍須維持「密」等等語。原 告不服函11，提起訴願（下稱第6件訴願案）。 ⒊又原告對上開檢附訴願答辯書之函9、函10核列為密件不服
，分別於110年11月11日（下稱第7件訴願案）及110年11 月18日（下稱第8件訴願案）提起訴願。
⒋上開第5件至第8件訴願案，經監察院合併審議結果，以系 爭訴願決定2分別決定駁回（就函8、函11部分）及不受理 （就函9、函10部分）。
㈢原告不服上開系爭訴願決定1、系爭訴願決定2，遂提起本件 行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠「政府審計季刊」本身及該季刊第70、71頁所載「國軍退除 役作業系統」之文字或名稱，應無涉及法律上應秘密事項或 限制、禁止公開之必要；且就原告之「個人資料」而言，並 非原告「陳情案件」或「申請案件」之標的或項目，原告之 陳情或申請案件，依法均應載明相關個人資料，否則受理機 關得不予處理或逕行駁回。行政程序法第170條第2項規定人 民之「陳情」有保密必要者，受理機關處理時，應不予公開 ，然原告之「個人資料」本身，並非原告向被告陳情之「案 件」，是被告審認原告陳情之「案件」究指什麼「案件」而 有保密必要，被告應再釐清。如僅因原告相關陳情、申請、 訴願等「案件」內載有個人資料，而被告審認為「保護」原 告之個人資料免於外洩而核列為密件，則豈不任何人民依法 載明個人資料之陳情、申請或訴願等「案件」，被告均一律 核列為密件？被告因上述書件取得原告之個人資料以及被告 公文書函復原告因載有姓名、地址等情，而將原告之相關個 人資料或被告公文書作成「保密」之決定，係被告為達到避 免將原告個人資料免於外洩之目的，顯屬被告以不符合法定 授權目的之方式行使裁量權，其作成「密」之決定，構成違 法之「裁量瑕疵」。
㈡被告於公文書「密等及解密條件或保密期限」作成「密」之 部分，係屬違法或不當之行政處分：由刑法第10條、第132 條規定，及最高行政法院98年度判字第187號判決意旨可知 ，原告取得被告核列「密」等之公文，不論原告之身分屬刑 法第132條所稱公務員或非公務員，有關刑法或其他法令有 關保密事項之規範，原告即有知悉法令之義務並均受有應為 保密之拘束效力，不得以不知法令而排除適用，倘原告逕將 被告核列「密」等之公文書，任意或自由的使用並洩漏、交 付、公開予任何第三人時，均將使原告涉犯刑法或其他法令 有關應為保密或限制、禁止公開規範之可能。被告將原告之 個人資料作成「保密」之決定，有違個資法立法目的在於個 人資料的「保護」，而非個人資料的「保密」之立法意旨， 被告作成「否准申請註銷、解除機密」之公文書，屬限制、
剝奪與損害原告之平等權、言論自由權、提供政府資訊申請 權、政府資訊公平利用權、政府資訊自由使用權之行政處分 ，且違反不當聯結禁止（裁量濫用）原則而構成「裁量瑕疵 」，參照本件訴願決定意旨，被告核定「密」等之資料應屬 已達「就實際狀況適時解密」程度之可能。
㈢被告函復原告之公文書，其「密等及解密條件或保密期限」 作成「密」之部分，違反相同事務應為相同處理原則之法理 ，有違平等原則；且核定之保密期限，有作成5年、10年或 甚至長達近20年保密期限之決定，其裁量決定亦不符合「平 等原則」、「比例原則」之法理：於其他被告函復原告之函 文中，亦均載有原告之姓名、地址等個人資料，然被告並未 核列「密」等；又行政程序法、個資法均無一般公務機密「 保密期限」(5年、10年、20年、30年)之規定，被告於公文 書「密等及解密條件或保密期限」作成「密」且超過5年以 上甚至長達近19年之「保密期限」，已增加法律上所無之限 制，亦有逾越國家機密保護法第11條規定之虞，並違反比例 原則，已構成「裁量瑕疵」，應予撤銷。
㈣被告應賠償原告新臺幣(下同)296元郵資費：被告所屬公務員 顯然係一再「故意」將相關函文作成「密」等，且一再漠視 原告陳明被告公文書函復不得列為密件及耗費原告依法令須 以書面寄達相關案件之郵資費、時間與精神向被告陳明及申 請解除機密。被告故意形成直接或間接限制剝奪及損害原告 之平等權、言論自由權、提供政府資訊申請權、政府資訊公 平利用權、政府資訊自由使用權、財產權等，且原告受有被 告長達近20年保密期限之公文書，亦使原告因知悉或持有被 告應秘密之文書、消息或物品，而有洩漏或交付之虞，致使 原告受徒刑、拘役或罰金之風險與精神損耗。
㈤聲明：如附件所示（就訴之聲明第3項關於請求被告應賠償29 6元部分，原告嗣後修正聲明內容為：被告111.2.15台審部 二字第1110000379號書函作成「支付郵資費用296元，係屬 個人行使自有權利所衍生之費用，向本部請求支付1節，歉 難辦理」之部分應撤銷，故被告應賠償原告296元等語）。四、被告答辯及聲明：
㈠原告郵寄之信函均載有其個人資料，被告係依行政程序法第1 70條第2項、個資法第2條第1款、第18條及文書處理手冊第5 0點等規定，將為密件之回復函及答辯書（函1至函11）核列 為「密」等。參諸法務部95年1月27日法政字第0951101264 號函釋意旨，上開函文核列「密」等，係被告為保護原告之 個人資料所為之文書處理，非行政處分，有關函文核列「密 」等之緣由，被告亦於回復原告之函文中敘明，而原告函詢
事項，被告復均已函復，並無損及原告權益情事，本件原告 欠缺權利保護之必要。又被告依訴願法第58條第4項規定將 答辯書抄送原告，係屬事實敘述或理由說明之觀念通知，並 未對原告之請求有所准駁，亦非行政處分。
㈡原告稱被告將原告之個人資料作成「保密」之決定，有違個 資法立法目的等語。然被告將相關函文核列「密」等級，係 為免簽辦過程中，原告之個人資料外洩所為之文書處理，與 公務機關接受民眾申請提供政府資訊，如有涉及個人資料者 ，可考慮以去識別化方式提供，兩者不宜混為一談。原告又 稱被告違反相同事務應為相同處理原則之法理，及應賠償原 告郵資費296元等語。惟原告所稱其他函文及郵資費296元等 ，均非本件訴願決定之範圍，自不得提起本次行政訴訟；且 行政機關拒絕國家賠償之決定，僅屬意思通知之性質，人民 如有不服，應依國家賠償法規定提起損害賠償之訴，尚不得 提起課予義務之訴訟。原告請求賠償之郵資費係其與政府機 關往來之費用，非公務員執行職務行使公權力時，因故意或 過失造成其損害，非屬國家賠償法規定得請求賠償事項，亦 不屬行政訴訟法之訴訟標的，原告提起行政訴訟，於法未合 。
㈢本案相關公文於簽辦過程中，均依法令規定落實原告身分保 密，承辦人自收辦起，即將該等公文擬訂為「密」等，並以 「機密檔案專用封套」封裝方式陳核或會辦，核判過程中， 各級主管對於文內所標示之機密等級、保密期限或解密條件 等，亦均審認適當，並由業務主管核定；簽辦公文於核定後 ，亦依審計機關機密文書處理作業規定，辦理後續繕校、蓋 印、封發等作業，俾使文書作業全程均避免原告個人資料外 洩。原告固稱其收受被告以密件函復之文書，因恐有洩密風 險而承受壓力、使用文書受有箝制等語，然原告係基於一般 民眾身分收受被告之「密」等公文，並非因職務或業務知悉 或持有該等文書，自不該當刑法第132條第3項構成要件；且 收受「密」等公文之一般人民是否具有保密義務，以法規或 契約有保密義務為前提，原告收受上開「密」等公文，尚無 受法規或契約有保密義務之拘束，被告亦從未核定通知原告 應負保密義務，原告上開主張，顯係誤解。 ㈣聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
㈠相關法規之說明：
⒈按公文程式條例第1條規定：「稱公文者，謂處理公務之文 書；其程式，除法律別有規定外，依本條例之規定辦理。 」第12條規定：「應保守秘密之公文，其制作、傳遞、保
管，均應以密件處理之。」而行政院為規範行政機關內部 文書處理自收文或交辦起至發文、歸檔止全部流程所需注 意事項，爰訂頒「文書處理手冊」，依該手冊第48點規定 ：「（第1項）機密文書區分為國家機密文書及一般公務 機密文書。（第2項）各機關處理國家機密文書，依國家 機密保護法及其他相關法規辦理；法規未規定者，依本手 冊辦理。（第3項）各機關處理一般公務機密文書，除依 法規外，依本手冊辦理。」第49點規定：「一般公務機密 ，指本機關持有或保管之資訊，除國家機密外，依法律或 法律具體明確授權之法規命令有保密義務者。」第50點第 1項規定：「國家機密文書區分為『絕對機密』、『極機密』 、『機密』；一般公務機密文書列為『密』等級。」第51點規 定：「各機關就其主管業務核定一般公務機密文書，應依 法律或法律具體明確授權之法規命令為之。」第52點第1 項規定：「核定一般公務機密文書時，應依所據保密之法 律或法規命令併予核定其保密期限或解密條件。」第54點 規定：「各機關應指定專責人員負責辦理機密文書拆封、 分文、繕校、蓋印、封發等事項。」第67點第3款規定： 「處理文書機密等級之變更或解密，其權責劃分如下：… 。㈢一般公務機密文書，由原核定機關權責主管核定之。 」準此，政府機關持有或保管之資訊，依其性質可區分為 國家機密（區分為「絕對機密」、「極機密」、「機密」 等級）及一般公務機密（僅為「密」等級），前者於國家 機密保護法及其他相關法規予以規範；後者因目前並無專 法規範，而係於法律或法律具體明確授權之法規命令定有 保密義務者，由各機關於其主管業務範圍內，本於職權予 以核定，前揭文書處理手冊（包括前揭文書保密之相關規 定）固為行政院及所屬機關於文書處理程序及格式上依循 之共同標準，然其他四院及所屬行政機關之文書處理，非 不得予以參照或另訂相關規範，據以遵循。
⒉審計機關文書處理作業規定第1點規定：「審計部及所屬各 審計處、室（以下簡稱審計機關）處理機密文書，除依據 國家機密保護法與其施行細則及相關法令規定外，依本規 定辦理。」第2點第1項、第2項規定：「（第1項）機密文 書區分為國家機密文書及一般公務機密文書。（第2項） 國家機密文書區分為『絕對機密』、『極機密』、『機密』；一 般公務機密文書列為『密』等級。」第4點第7款規定：「審 計機關應以機密文書處理之業務機密事項如下：…。㈦審計 人員執行職務取得或獲悉被審核機關之機密資料，或涉及 個人隱私之資料。」第5點第2項規定：「審計機關人員處
理業務如認有應屬一般公務機密之事項時，應依相關保密 規定，擬訂『密』等級，由該業務主管人員核定。各級主管 人員於核判一般公務機密文書時，對於文內所標示之機密 等級，保密期限或解密條件等是否適當，應一併審查之。 …。」第8點規定：「審計機關應指定專責人員負責辦理機 密文書拆封、分文、繕校、蓋印、封發等事項。」準此， 被告所屬人員執行職務取得或獲悉被審核機關之機密資料 ，或涉及個人隱私之資料等情形，即應擬訂「密」等級、 保密期限及解密條件等，陳由業務主管人員核定。 ⒊由上開規定可知，一般公務文書「密」等之核定，乃在於 防免公務機密外洩，以確保機關遂行行政任務之公務利益 ，且就其他法律或法律具體明確授權之法規命令所定應秘 密之事項，藉由採取保密核定之行政措施以落實各該法令 之立法目的（包括保護個人隱私及私人權益）。至人民對 於公務機密之核定，得否提起行政爭訟以資救濟，本諸行 政訴訟法所允許提起之訴訟係以保護個人權利或法律上利 益之主觀訴訟為原則，自以該機密之核定致其權利或法律 上利益受有損害者為限。
㈡經查，如附件（即原告起訴時之「訴之聲明」）所示之各該 函文（下合稱系爭函文），均經被告於「密等及解密條件或 保密條件」欄登載「密」及解密日期等保密標示之情，有各 該函文在卷可稽；而就上開函文經核定「密」等級之緣由， 被告係陳稱因原告郵寄之信函均載有其個人資料，乃依行政 程序法第170條第2項、個資法第2條第1款、第18條等規定， 將回復函及答辯書核列為「密」等級，此係為保護原告個人 資料所為之文書處理等語（本院卷第86頁）。 ㈢原告固以被告將系爭函文作成「密」等，如原告洩漏、交付 、公開該等函文予任何第三人，將有涉犯刑法或其他法令之 可能，此已損害原告之平等權、言論自由權、提供政府資訊 申請權、政府資訊公平利用權、政府資訊自由使用權等語為 由，提起本件撤銷訴訟、確認訴訟（包括確認無效、確認違 法、確認法律關係不成立）、給付訴訟（詳如附件「訴之聲 明」所示）。然按文書為保密標示是否侵害特定人之權利， 與特定人持該文書行使是否涉犯刑責或違章之判斷，其實不 相干涉，且刑法第132條第1項、第3項規定：「（第1項）公 務員洩漏或交付關於中華民國國防以外應秘密之文書、圖畫 、消息或物品者，處三年以下有期徒刑。…。（第3項）非公 務員因職務或業務知悉或持有第一項之文書、圖畫、消息或 物品，而洩漏或交付之者，處一年以下有期徒刑、拘役或九 千元以下罰金。」因此，「非公務員」必須是「因職務或業
務」之關係而知悉或持有中華民國國防以外應秘密之文書、 圖畫、消息或物品，並予以洩漏或交付者，始該當非公務員 洩漏國防以外秘密罪。經查，本件係因原告於110年6月17日 、同年7月8日及同年7月21日向被告函詢「政府審計季刊」 刊載「資料•芝麻開門-國軍退除役官兵輔導安置業務之審計 」一文之內容相關疑義，因被告函覆之公文，經被告於「密 等及解密條件或保密條件」欄登載「密」及解密日期等保密 標示，致雙方日後就該等保密標示之疑義或原告申請註銷、 解除機密，而有多次函文往返（即系爭函文）等情，為兩造 所不爭執，是原告因被告應其詢問或請求（原告用語為「申 請」）所為函覆而取得系爭函文，已難認係「因職務或業務 」之關係而知悉或持有；更何況，被告係因保護原告個資而 於系爭函文為保密標示，非基於其他公務機密之維護而為， 原告是否將系爭函文交付或以其他方式使他人知悉，純屬其 隱私權行使之自我決定，原告所述公開系爭函文予任何第三 人，將有涉犯刑法或其他法令之可能，已損害原告言論自由 等權利等語，為其一己之法律見解，自無可採。被告執行職 務因涉及原告隱私之資料，爰依個資法等相關法令規定，於 系爭函文為保密標示，難謂已對原告之權利或法律上利益造 成損害，原告就系爭函文所提前揭各種類型之訴訟，均欠缺 權利保護必要，其訴均顯無理由，爰不經言詞辯論，予以駁 回。
㈣就原告訴請被告應給付296元部分（就此部分，原告嗣後修正 聲明內容為：被告111.2.15台審部二字第1110000379號書函 作成「支付郵資費用296元，係屬個人行使自有權利所衍生 之費用，向本部請求支付1節，歉難辦理」之部分應撤銷， 故被告應賠償原告296元等語）：按「提起行政訴訟，得於 同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」「（ 第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產 上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付， 得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2 項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應 於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原 告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第7 條、第8條固分別定有明文，惟原告所提前揭各種類型之訴 訟，既均顯無理由，已如前述，則原告本於上開規定訴請被 告給付上開金額部分（本院卷第26頁），即失所附麗而顯無 理由，爰併予駁回。又原告之訴既顯無理由，其餘原告所舉 原處分違法之實體上理由部分，自無另予說明之必要，附此 敘明。
六、據上論結，本件原告之訴顯無理由，依行政訴訟法第107 條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 8 月 7 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 楊得君
法 官 周泰德
法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟 代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 8 月 7 日 書記官 李淑貞