臺北高等行政法院判決
110年度訴字第575號
112年7月13日辯論終結
原 告 劉清風
訴訟代理人 沈明顯律師
黃本仁律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 程大維
訴訟代理人 李銘洲律師
劉冠頤律師
陳志成
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國
110年3月31日案號1091011139號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係新北市林口區南勢埔段頭湖小段207、207 -3及207-5(分割自207-3)地號土地（下分別稱207、207-3及 207-5地號土地，下合稱系爭土地）所有人，新北市政府自 民國108年4月進行林口工一市地重劃開發工程期間，陸續於 工區內土地發現地下遭非法棄置廢棄物，並於109年6月20日 發現系爭土地遭非法棄置廢棄物。新北市政府繼於109年7月 23日上午10時辦理現地會勘及地下試挖，經目視系爭土地之 廢棄物為廢磚瓦夾雜廢塑膠等（下稱系爭廢棄物），系爭廢 棄物量體初估約5,815公噸。被告以原告係土地所有人，為 系爭土地清除廢棄物之義務人，顯有怠於注意或疏於管理系 爭土地之重大過失，依廢棄物清理法第71條規定、行政院環 境保護署（下稱環保署）協助地方政府辦理非法棄置事業廢 棄物案件債權保全追蹤運作標準作業、環保署103年1月13日 環署廢字第1030002433號令（下稱103年1月13日令），針對 207、207-3及207-5地號土地，分別以109年7月23日新北環 廢字第1091337368號函(下稱原處分A)、109年8月6日新北環 廢字第1091492394號函(下稱原處分B)及109年8月6日新北環 廢字第1091492547號函(下稱原處分C，與原處分A、B，下合 稱原處分)，命原告於30日內完成系爭土地遭非法棄置廢棄 物之清除處理作業，並於3日內提報廢棄物清理意願或清理 能力之證明文件，及於提報前開證明文件屆期之次日起10日
內提報「廢棄物棄置場址清理計畫」。原告不服原處分，提 起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。嗣於訴訟 中，被告以原告未於30日內完成系爭土地之非法棄置廢棄物 清除處理作業，乃依廢棄物清理法第71條規定代為清除、處 理，並以111年4月6日新北環廢字第1110566230號函(207-3 地號土地，下稱111年4月6日函）、111年7月21日新北環廢 字第1111330520號函(207地號土地)及111年7月21日新北環 廢字第1111329637號函(207-5地號土地，與上開111年7月21 日新北環廢字第1111330520號函，下合稱111年7月21日函) 向原告求償清理、改善及衍生之必要費用。
二、原告主張：
㈠被告認為原告於109年8月6日就原處分A向被告提出申覆陳情 書(下稱系爭陳情書)形式載為「申覆陳情」，其內容與訴願 法第56條第1項各款未合，且原告代理人於LINE稱其所提陳 情書之用意為「陳情」而非「訴願」，因而主張原告於109 年8月28日始對原處分A提訴願，業已逾期云云。惟此係拘泥 形式主義之謬誤，原告既於109年8月6日以系爭陳情書向被 告作不服原處分A之表示，依實務見解，系爭陳情書即屬「 訴願書」，且原告復於109年8月28日補提(被告亦承認之)「 訴願書」，核與訴願法第57條規定相符，並無逾訴願期間， 原告在訴願期間內提起訴願，應堪認定。
㈡207-3地號土地原為訴外人巫祥欽所有，其於99年10月18日將 該土地售予原告，並於同年11月18日移轉登記予原告，嗣20 7-3地號土地於108年9月26日分割出207-5地號土地；又20 7地號土地原為訴外人吳福來所有，其於100年1月26日將該 土地售予原告，並於同年3月4日移轉登記予原告。原告取得 系爭土地所有權後，仍將之繼續出租予原承租人林明輝至10 9年10月新北市政府土地重劃前。系爭土地因新北市政府林 口工一市地重劃開發案，委由業者於109年6月施工開挖，查 有地下廢棄物掩埋，累計完成挖掘之廢棄物數量為：207地 號土地計3138.04立方公尺、207-3地號土地計2299.96立方 公尺、207-5地號土地計378.84立方公尺，系爭土地合計為5 816.84立方公尺，此業經新北市政府新建工程處（下稱新北 市新工處）、被告、新北市政府地政局（下稱新北市地政局 ）、新莊地政事務所及原告於109年7月23日一同到場會勘、 放樣套繪、確認界址範圍與地籍圖之坐標檢核無誤後，被告 即對原告為原處分。
㈢依廢棄物清理法第71條文義解釋觀之，須原告有「不依規定 」清除之作為義務，然遍觀原處分，係以該條第1項逕行作 為命原告清除之依據，未敘明原告有何「不依規定」之清除
義務；又原告究竟「依何規定」負有清除系爭廢棄物之責任 以及如何清除處理，原處分均未記載相關法令依據，欠缺可 得確定義務之依據、內容及範圍，顯然違反行政程序法第5 條、第96條第1項第2款規定，原處分欠缺明確性。另被告依 環保署協助地方政府辦理非法棄置事業廢棄物案件債權保全 追蹤運作標準作業、環保署103年1月13日令，以原處分命原 告限期提報廢棄物清理意願或清理能力之證明文件及廢棄物 棄置場址清理計畫，惟上開規定為規範行政機關作業流程之 細節性、技術性行政規則，而非法規命令，自不得為清除義 務人負有提出相關清理計畫文件義務之依據。原處分命原告 限期提出相關清理計畫文件之部分，卻未載明相關法令依據 亦欠缺明確性。
㈣主管機關針對非法棄置於土地之廢棄物之清除處理責任，應 先追查行為人，如無法確定或無可追索行為時，始得命主觀 上有容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地 所有人、管理人或使用人負起「狀態責任」，而非逕以「查 獲時」之土地所有權人為清理義務人。依一般經驗法則，如 在土地下掩埋廢棄物，則需有挖掘土地而使地形地貌發生變 動之情形，尤其系爭土地下之系爭廢棄物量體高達5816.84 立方公尺，顯非短時間可以形成。參酌行政院農業委員會（ 已於112年8月1日升格為農業部）林務局（下稱林務局）農 林航空測量所之系爭土地自76年迄108年間之航空照片，並 佐以國土測繪圖、地籍圖之位置，及參酌新北市地籍異動索 引，系爭土地係在88年至96年間為巫祥欽、吳福來所有時， 有地形地貌之變化，而自99年後由原告取得系爭土地所有權 後，系爭土地已鋪設水泥、建有鐵皮屋，並由林明輝繼續承 租，有阻絕廢棄物棄置功能，故原告並無容許或重大過失致 系爭土地遭掩埋、棄置系爭廢棄物之情，至為灼然。又依新 北地方法院（下稱新北地院）97年度簡字第2193號刑事判決 （下稱97簡2193號刑事判決）內容可知，系爭土地早於97年 以前即已遭他人棄置廢棄物，亦即係於巫祥欽持有期間 ，益證系爭土地之廢棄物實非於原告持有期間因容許或重大 過失遭掩埋，被告及訴願機關卻昧於事實，不願撤銷原處分 ，有違「行為責任優先於狀態責任」原則。 ㈤依被告就系爭土地掩埋廢棄物案件污染行為人查緝報告（下 稱查緝報告）所載，被告查核101年至109年期間之違規通報 件次，均未有系爭土地案關之廢棄物遭棄置違規之通報紀錄 ，此查核期間幾乎與原告持有期間（100年至109年）重疊， 佐以系爭廢棄物量體之大，果於原告持有期間遭他人棄置， 搬運、掩埋之車輛至少需1900輛車次（5815公噸/訴願決定
書認為1車3公噸）進出，如此頻繁之車輛往來，被告透過公 權力查緝，不可能未有任何發現。今查緝報告稱「均未有本 次案址違規通報件次」，顯然於當時系爭土地確實未有任何 違規棄置廢棄物之行為，適足以證明系爭廢棄物非於原告土 地持有期間遭棄置無誤。系爭廢棄物應係於原告99年及100 年間取得系爭土地所有權前即已存在，原告根本不具廢棄物 清理法第71條第1項之當事人適格。行政官署對於人民有所 處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事 實之存在，其處罰即不能認為合法，最高行政法院39年判字 第2號判決可資參照。被告僅以原告對於系爭土地未為任何 管理措施，以致遭棄置大量廢棄物之危害，顯有怠於注意或 疏於管理系爭土地而有「重大過失」，而涵攝廢棄物清理法 第71條第1項之構成要件，卻並未舉證證明為何「未為任何 管理措施」，即會「遭棄置大量廢棄物之危害」？而有「重 大過失」？且亦未提出原告在持有期間，係在何時遭棄置系 爭廢棄物，即無法認定系爭廢棄物棄置時之土地管理人或使 用人為何人？則原處分之認定自有違誤等語。
㈥並聲明：⒈先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。⒉備位聲明 ：確認原處分違法。
三、被告則以：
㈠被告所為之原處分A於109年7月27日送達原告、原處分B及原 處分C則於109年8月10日送達原告，原告對原處分A欲提起訴 願，應自109年7月28日起至109年8月26日止之30日不變期間 內為之。原告雖於109年8月6日向被告提出系爭陳情書，惟 衡諸系爭陳情書之形式記載為「申覆陳情」等字，而細譯其 內容固有提及系爭廢棄物並非原告非法棄置或疏於管理之意 ，惟仍與訴願法第56條第1項各款明定提起訴願應繕具完備 之事項相去甚遠，被告要難判斷其意究屬訴願法上之訴願， 抑或屬行政程序法上之陳情。為保障原告程序上權益，並完 善行政程序之適法性，被告遂於109年8月10日電詢原告代理 人，該代理人明確表示系爭陳情書之用意為「陳情」非「訴 願」，足證原告提出系爭陳情書之真意僅為陳情。嗣原告遲 於法定訴願期間屆期後之109年8月28日方提起訴願，其訴願 已非適法，訴願機關雖認原告未逾訴願期間，惟原告究否遵 期提起訴願，事涉原告得否提起撤銷訴訟之適法性，自有於 訴訟中重行檢視之必要，法院應一併審酌。
㈡又所謂「限期清除處理」之「期限」及「清除處理方式」， 觀諸廢棄物清理法於88年7月14日修正通過舊法第34條，後 於90年10月24日修法移列至現行條文第71條並公布施行至今 ，顯見立法者乃考量廢棄物案件性質特殊且涉及專業程度甚
高，有意交由法定主管機關審酌具體個案情形殊異，於合理 、妥適之範圍內，本於職權進行判斷，於實務運作上，主管 機關就義務人之作為是否符合「限期清除處理」乙情，個案 適用及認定上屢生爭議，為此，環保署遂以103年1月13日令 揭櫫廢棄物清理法第71條第1項規定「限期清除處理」之判 定原則，俾利中央及地方主管機關於具體個案適用、認定上 有所憑據。原告為系爭土地所有人，就系爭土地遭棄置廢棄 物所生危害，具有排除危險、回復狀態之義務，是被告依廢 棄物清理法第71條第1項規定作成原處分，於法有據，並無 違反明確性原則。被告依103年1月13日令意旨併同宣示提報 廢棄物清理意願或清理能力之證明文件及廢棄物棄置場址清 理計畫，屬立法者就「限期清除處理」之「期限」及「清除 處理方式」有意不予明文規範、列舉，而授權中央主管機關 本於職權發布行政規則所生外部效力之展現。
㈢立法者於88年7月14日修正通過廢棄物清理法舊法第34條(即 現行條文第71條)揭櫫土地所有人、管理人、使用人均為狀 態責任人之核心宗旨，就土地發生遭人傾倒廢棄物之情形， 明定主管機關得命土地所有人、管理人、使用人負清除、處 理廢棄物之責，並非源於與危害之發生有直接、相當之因果 關係，而係基於對發生危害之物具有事實上管領力而課予其 排除危險、回復狀態義務之故。原告為系爭土地所有人，對 於系爭土地具有事實上管理力，而就系爭土地遭棄置系爭廢 棄物所生危害，具有排除危險、回復狀態之義務，被告依廢 棄物清理法第71條第1項規定，作成以系爭清理計畫為內容 之原處分，於法於理循屬有據。
㈣被告於109年7月8日、7月14日經新北市新工處通報獲悉發現 系爭土地地下埋有非法棄置之系爭廢棄物後，即詳查過往之 違規、違法等紀錄，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫 面、廢棄物管制中心監控車輛GPS軌跡，且就系爭土地之現 況、使用情形及廢棄物可能潛在行為人等情，要求原告詳實 說明及提出相關資料，供被告據以追查實際汙染行為人，足 證被告對污染行為人之追查，已竭盡一切可能之調查方法及 手段。復由新北市政府警察局新莊分局函覆、新北地院97簡 2193號刑事判決、宏力工程行函文等資料，可知訴外人郭茂 森、許哲華於97年間，係以「傾倒方式」將「板模等建築廢 棄物」直接棄置在「土地上」，並經警察當場查獲、送辦後 已將傾倒之廢棄物全數清除完畢，衡與本件乃以「開挖、深 埋方式」將「廢磚瓦夾雜廢塑膠等事業廢棄物」棄置在「土 地下」等截然不同，況棄置廢棄物之量體亦有明顯差距。被 告就系爭土地遭棄置廢棄物，已窮盡可能之調查方法及手段
，查處污染行為人未果。原告為系爭土地所有權人，屬法令 明文揭櫫應負清理義務之人，明知系爭土地位處偏僻市郊區 域，並因交通、地利之便，易遭人非法棄置廢棄物，卻徒以 地主之姿而無進行管理之實，長年坐視系爭土地遭他人任意 棄置廢棄物之風險於不顧，難謂無重大過失，鑑於土地資源 為人民生存條件所不可或缺，且具有易破壞性及不易回復性 等特質，自應以永續使用為目標，而土地所有人既就土地享 有使用、收益及處分之財產利益，即應負擔較重之社會義務 ，承擔適時排除就土地危害之責任，是被告依廢棄物清理法 第71條第1項規定，以原告有怠於注意或疏於管理致系爭土 地遭棄置廢棄物之重大過失，依法應為廢棄物之清除處理義 務人，作成原處分命原告限期清理，自無違誤等語，資為抗 辯。
㈤並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠本件應適用之法規及法理
⒈按廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改 善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者， 適用其他有關法律之規定。」第4條規定：「本法所稱主管 機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府 ；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第1項規定：「本法所稱 執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環境保護局及 鄉(鎮、市)公所。」第71條規定：「（第1項）不依規定清 除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得 命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物 者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地 所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處 理時，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得代為清除 、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未 清償者，移送強制執行；直轄市、縣(市)主管機關或執行機 關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項 ）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關依前項規定代為清除 、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意 ，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相 關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權 及抵押權。（第4項）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關 代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物 清除處理機構清除、處理之。」
⒉次按環保署103年1月13日令：「一、有關清理義務人經主管 機關依廢棄物清理法第71條第1項規定命限期清除處理，其
限期未清理之判定，依照下列原則辦理：（一）未於處分機 關限定期間內提出『廢棄物棄置場址清理計畫』，且未提出可 逕行認定具清理意願或清理能力之證明文件。（二）清理義 務人所提之『廢棄物棄置場址清理計畫』經處分機關審查認定 非屬具體可行，予以駁回。（三）清理義務人未依『廢棄物 棄置場址清理計畫』期程及內容執行，或其改善及期程變更 未獲處分機關重新認可者。（四）清理義務人執行場址調查 、清理、復原過程發生二次污染，或再度發生廢棄物非法棄 置事件，經處分機關認定清理義務人已不宜繼續執行後續清 理相關工作。二、依上列原則判定，屆期不為清除處理時， 直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理， 並向其求償清理、改善及衍生之必要費用；屆期未清償者， 移送強制執行。」係廢棄物清理法之中央主管機關基於職權 就如何適用該法第71條第1項所為之令釋，經核與該法相關 規定之意旨相符，地方主管機關或執行機關於處理關於該法 第71條之案件時，應予適用。（最高行政法院108年度上字 第1067號、110年度上字第279號判決意旨參照）。是被告依 廢棄物清理法第71條第1項暨環保署103年1月13日令，以原 處分命原告限期提出「廢棄物棄置場址清理計畫」，屬該條 所定「限期清除處理」之範圍，原告自有履行之義務。原告 主張原處分未記載其應負清除廢棄物義務及應提出相關清理 計畫文件之法令依據，欠缺明確性云云，洵無可採。 ⒊又所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而 應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物有 事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之 危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第71條第 1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託清除處理 廢棄物者，因為構成該等危險狀態之行為人，係有不依該法 規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，所應負者為行為 責任；至於同條項就土地所有人、管理人或使用人「容許或 因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理 之責任，係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地 所有人等善盡一定之維護義務，乃係以其等容許或因重大過 失未維護照管土地，導致遭非法棄置廢棄物之危害，而負有 排除危害之狀態責任義務，此義務內容不具裁罰性。至於何 謂廢棄物清理法第71條規定之重大過失，由於廢棄物清理法 、行政罰法及行政程序法並無明文規定，自應與民法規定之 重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言（ 最高行政法院104年度判字第157號、108年度判字第68號、1 09年度上字第718號判決意旨參照）。是以，原告主張依廢
棄物清理法第71條規定文義解釋觀之，原告須有「不依規定 」清除之義務，被告未說明原告究「依何規定」負有清除系 爭廢棄物之責任，原處分欠缺明確性云云，容係對廢棄物清 理法第71條規定有誤解，尚無可取。
㈡經查，207-3地號土地原為巫祥欽所有，其於99年10月18日將 該土地售予原告，並於同年11月18日移轉登記予原告，嗣20 7-3地號土地於108年9月26日分割出207-5地號土地；而20 7地號土地原為吳福來所有，其於100年1月26日將該土地售 予原告，並於同年3月4日移轉登記予原告。原告取得系爭土 地所有權後，仍將之繼續出租予原承租人林明輝至109年1月 14日。又207-3地號土地曾於97年間由郭茂森及所僱司機許 哲華駕駛大貨車將營建廢棄物傾倒於該土地，郭茂森、許哲 華經新北地院97簡2193號刑事判決判處有期徒刑1年2月，緩 刑3年確定。次查，內政部都市計畫委員會於105年4月12日 起開始審議變更林口特定區計畫案及計畫細部計畫案，並於 107年10月1日核定該細部計畫實施。新北市政府即於同年月 8日公告市地重劃計畫書，並進行林口工一市地重劃開發工 程（下稱系爭工程）。新北市新工處、新北市地政局、雙喜 營造股份有限公司（下稱雙喜公司）、亞新工程顧問股份有 限公司相繼於108年9月18日及24日、10月14日及28日會勘包 含207-2地號土地在內之系爭土地時，發現邊坡含大量廢棄 物（例如帆布、塑膠袋、廢磚瓦及石塊等）。嗣林明輝將系 爭土地上之地上物拆除後，於108年11月29日將系爭土地點 交予系爭工程承包商雙喜公司，當日點交時邊坡仍含大量垃 圾。雙喜公司於109年6月20日開挖，又發現系爭土地地下遭 棄置有麻布袋、鐵板、電路板等廢棄物，即停止開挖，並通 報新北市新工處，該處以109年7月8日新北新工字第1095198 031號函（下稱109年7月8日函）請被告辦理後續程序，新北 市政府並以109年7月14日新北府地劃字第1091289557號函（ 下稱109年7月14日函）請原告於109年7月23日會同辦理會勘 。被告因會勘系爭土地有挖出廢塑膠、廢木材及廢磚瓦等系 爭廢棄物，遂依廢棄物清理法第71條第1項、環保署協助地 方政府辦理非法棄置事業廢棄物案件債權保全追蹤運作標準 作業、環保署103年1月13日令，以原處分請原告於文到30日 內完成系爭土地遭非法棄置廢棄物之清除處理作業，並限期 於文到3日內提報廢棄物清理意願或清償能力之證明文件， 及於提報該證明文件屆期之次日起10日內提報廢棄物棄置場 址清理計畫，原告已於109年7月29日提出廢棄物清理承諾書 ，並對原處分提起訴願，經決定駁回，乃提起本件行政訴訟 。嗣於訴訟中，被告以原告未於30日內完成系爭土地之非法
棄置廢棄物清除處理作業，乃依廢棄物清理法第71條規定代 為清除、處理，並以111年4月6日函、111年7月21日函向原 告求償清理、改善及衍生之必要費用等情，為兩造所不爭執 ，並有系爭土地不動產買賣契約書（本院卷一第73-89頁） 、土地登記謄本暨地籍異動索引（本院卷一第97-111頁）、 108年10月14日原告與林明輝租賃及拆遷結算（本院卷二第2 01頁）、新北市地政局112年2月16日新北地劃字第1120263 964號函(外放卷)、雙喜公司109年6月20日開挖照片暨廢棄 物通報單（本院卷二第39-45頁）、查緝報告(本院卷一第36 3-367頁)、97簡2193號刑事判決(本院卷一第379-385頁)及 新北市政府警察局新莊分局刑事案件報告書暨調查筆錄等相 關資料(本院卷一第389-402頁)、郭茂森出具函文（本院卷 一第387頁）、108年9月18日會勘紀錄（本院卷二第461-462 頁）、108年9月24日會勘紀錄及會勘照片(本院卷二第127-1 31、467-469頁)、108年11月13日現場相片（本院卷二第489 頁）、108年10月14日會勘紀錄(本院卷二第475-477頁) 、10
8年10月28日會勘紀錄與照片(本院卷二第483-488頁)、108 年11月29日點交之會勘紀錄與照片(本院卷二第133、135、4 95-498頁)、新北市新工處109年7月8日函(本院卷一第359頁 )、新北市政府109年7月14日函暨207地號等土地109年7月23 日會勘紀錄(本院卷一第113-115頁、本院卷二第47-61頁 )、原處分（本院卷一第131-139頁）、原告109年8月6日系 爭陳情書（本院卷一第335-336頁）、原告109年8月28日訴 願書（本院卷一第353-354頁）、訴願決定（本院卷一第141 -161頁）、新北地院109年度重訴字第677號判決（本院卷二 第179-192頁）、111年4月6日函（本院卷二第227-228頁） 、111年7月21日函（本院卷二第229-232頁）等件在卷可稽 ，應堪認定。
㈢原告提起本件訴訟合法。
⒈按訴願法第14條第1項、第3項規定：「（第1項）訴願之提起 ，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。……（ 第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收 受訴願書之日期為準。」第57條規定：「訴願人在第14條第 1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行 政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30 日內補送訴願書。」
⒉查原處分A於109年7月27日送達原告（本院卷一第329頁）， 則原告提起訴願之法定期間應自109年7月28日起算，因原告 住所與訴願機關所在地相同，無庸扣除在途期間，是其提起
訴願期間之末日應至109年8月26日屆滿。原告於109年8月6 日（被告收文日）提出系爭陳情書，明確載明係就原處分A 及109年8月3日新北環廢字第1091459091號函提出意見，陳 稱：系爭土地於109年7月23日會勘開挖之系爭廢棄物（寶特 瓶製造日期為2003年9月17日），證明系爭廢棄物深埋地下 年代久遠，非原告取得系爭土地後所埋下，其無疏於管理或 怠於注意之情事，基於公平公正，應究責真正行為人等語（ 本院卷一第335頁），已有對原處分A表示不服之意，自無以 該文書之名義非訴願書，而排除於行政救濟之外。被告雖稱 已於109年8月10日以電話說明陳情及訴願區別及救濟應提起 訴願之旨，原告代理人表示其提出系爭陳情書係陳情之意， 而非訴願，足認原告提出系爭陳情書僅是陳情性質。然依被 告提出之公務電話紀錄，僅記載：「經與受話人確認本案為 陳情書非屬訴願案件」等語(本院卷一第341頁)，而全無受 話人說話之內容，尚難據此逕行認定原告對原處分A無訴願 之意，此觀諸原告於109年8月28日向被告提出訴願書（訴願 卷第9-10頁），同樣表明對原處分A及被告109年8月3日新北 環廢字第1091459091號函不服之意及敘明上開理由，堪認原 告於109年8月6日提出系爭陳情書即係對原處分A不服而提起 救濟之意，嗣並於30日內補提訴願書，依訴願法第57條規定 ，應視為已提起訴願。被告抗辯原告對原處分A不服提起訴 願已逾期，訴願機關應為不受理云云，不足採取。 ㈣被告作成之原處分並無違法。
⒈被告分別經新北市新工處以109年7月8日函及109年7月14日函 通報系爭土地查有地下掩埋之系爭廢棄物，即開始為行政調 查，先詳查系爭土地過往之違規通報、報案紀錄、稽查處分 ，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫面、廢棄物管制中 心勾稽資料及車輛GPS軌跡資料，均無證據顯示實際污染行 為人資料，另要求土地所有人提出相關事證釐清，惟未提出 ，109年7月23日會勘後，民眾未提相關行為人資訊，以稽查 處分管制系統、稽查在線系統查詢，均查無違規通報件次 ，復查無相關判決涉及棄置廢棄物相關案件，仍無法確定污 染行為人乙節，有查緝報告附卷足憑（原處分卷第45-49頁 ）。則被告就系爭土地之污染行為人既不能確定且無可追索 ，且經查證系爭土地之所有人有因容許或重大過失致廢棄物 遭非法棄置於上之時，即得命土地所有人即原告負起清除、 處理責任。雖原告認被告未先行追查行為人，逕以土地所有 人為義務人，違反廢棄物清理法第71條第1項以污染行為人 為優先清除責任對象之規範意旨。惟依廢棄物清理法第71條 第1項規定責令其清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物
之對象，除污染行為人外，尚及於容許或因重大過失致廢棄 物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。適 用時，固應以污染行為人為優先追索的對象，但污染行為人 無法確定或不能追索時，即應由容許或因重大過失致廢棄物 遭非法棄置於其土地之土地之所有人、管理人或使用人負擔 清除、處理之責任，並非必須找到污染行為人才能據以追索 ，且授予直轄市、縣（市）主管機關裁量權，依據調查結果 ，以最適當者，課予清除之義務（最高行政法院105年度判 字第371號、106年度判字第629號、108年度判字第68號等判 決意旨足資參照）。被告上開查緝報告，業已載明查無區公 所、警察局有通報或報案紀錄，亦無稽查處分及司法案件， 尚無證據顯示實際污染行為人資料，且因年代過久，無相關 照片、丈量、檢驗數據，地形地貌影響範圍及污染程度皆不 可考，應認已盡可能追查污染行為人仍無法查明為適當等情 ，堪信被告已盡查證、追索系爭土地污染行為人之能事。故 本件被告如認定原告對系爭土地下非法掩埋系爭廢棄物有容 許或重大過失者，以土地所有人原告為廢棄物清理法第71條 第1項之義務人，於法核無不合。
⒉原告雖主張207-3地號土地，於97年間曾遭傾倒廢棄物，且由 空照圖觀之，系爭土地於88年至96年間地形地貌變化劇烈 ，於原告持有至新北市政府市地重劃前，地形地貌並無任何 變化，足見系爭廢棄物早於97年以前即已遭他人棄置於系爭 土地地表下，尤其系爭土地於97年間即已鋪設水泥，則97年 以後當然不可能再有廢棄物掩埋地表下，被告未盡調查行為 人之能事云云。惟查，郭茂森及所僱司機許哲華係於97年1 月16日在207-3地號土地傾倒板模等建築廢棄物於地上，當 場為警查獲，於新北地院97簡2193號刑事判決後，已全數清 除完畢，之後未再前往該處等情，有刑事報告書、查獲照片 、郭茂森、許哲華與蔡子良之調查筆錄、上揭刑事判決及郭 茂森110年1月4日出具函文附卷足憑（本院卷一第379-402頁 ）。且系爭土地所發現之廢棄物種類如帆布、塑膠袋、廢磚 瓦、石塊、麻布袋、鐵板、電路板、廢木材、廢塑膠等（訴 願卷第43-46頁），與新北地院97簡2193號刑事案件之廢棄 物大多數為板模（訴願卷第304-306頁），不盡一致，尚難 遽認系爭土地之廢棄物係屬97年間郭茂森等人所棄置者。又 依林務局農林航空測量照片，及內政部國土測繪中心所提供 之套繪成果圖所示，雖可見85年12月8日攝影之系爭土地地 貌開始發生變化，再由87年6月19日攝影之航空彩色照片， 僅可見系爭土地上林木遭移除，而形成一紅土長方形區域， 而該區域右上部可見數個灰色方狀物體置於其上（本院卷一
第167-171頁），迄至90年7月航空攝影至套繪成果圖（外放 新北地院民事卷2第11頁），可見系爭土地之地貌，已非紅 土，而呈現灰色塊狀，再至97年5月之航空攝影照片及套繪 成果圖（本院卷一第187頁、外放新北地院民事卷2第17頁） ，可見該處地貌呈灰色片狀，而非灰色塊狀，再於98年10月 19日航空攝影照片及套繪成果圖，可見207-3地號土地上已 興建有紅色屋頂鐵皮屋，而207地號土地上，亦有淺紅色屋 頂之小屋興建其上（本院卷一第189頁、外放新北地院民事 卷2第19頁），且207地號土地及207-3、207-5地號土地間之 207-2地號土地上停放有車輛。是由上開航空攝影照片及套 繪成果圖，並無法窺得系爭土地上究竟有無廢棄物之放置， 至多僅能知悉其上之林木遭移除，此後呈現灰色塊狀，迄至 98年蓋有紅色鐵皮屋於207-3地號土地上，而此均無法推論 系爭土地在85年12月8日開始發生地貌變化後，迄至巫祥欽 、吳福來於99年11月、100年3月辦理移轉所有權登記予原告 期間，遭第三人埋設系爭廢棄物於系爭土地地下之事實。亦 即，85年12月8日系爭土地上之林木遭移除後，依航空攝影 照片及套繪成果圖，僅可知其上呈現灰色塊狀，而於97年間 移除後，該地貌呈現灰色片狀樣態，至98年間系爭土地上僅 呈現已興建之鐵皮屋，並無從因此推論上開期間曾有第三人 或巫祥欽、吳福來2人埋設廢棄物於地下之行為，當亦無從 推論系爭廢棄物係於97年以前即已埋藏於系爭土地地下之事 實。是原告以航空攝影照片之系爭土地於85年後之地貌變化 ，欲證明其取得所有權前，系爭土地地下已埋設系爭廢棄物 ，即難謂有據。再依證人陳德隆即雙喜公司人員於本院109 年度訴字第1444號廢棄物清理法案件（為被告以109年7月31 日新北環廢字第1091459738號函命207-2地號土地所有人洪 條民限期清除處理該土地廢棄物處分之案件）到庭具結證述 ，其到現場10來次，第1次是土地點交時，大概在108年左右 ，現場是一家鐵工廠及一間辦公室，土地上有鐵工材料及周 邊斜坡上有廢棄物，工廠土地比周圍土地高。我們要上去之 前，從周邊樹林及雜草的縫隙可以看到斜坡斷面有廢棄物， 除前面上去地方不明顯外，其他周邊都可以看到廢棄物。廠 房後方及兩側，及除正門口外，其餘周遭斜坡斷面均可見廢 棄物。公司代履行清除207、207-2、207-3、207-5等地號土 地廢棄物時從斜坡斷面廢棄物一直到整圈土地底下都是廢棄 物，該等廢棄物全部都混雜在一起，並沒有一區一區，廢棄 物均相同，無法區分哪一筆土地是哪一種廢棄物，4筆土地 廢棄物皆大同小異，廢棄物有布匹、寶特瓶等，就是一般常 見之垃圾。上開4筆土地沒有蓋圍籬，除大門外，土地周邊
都是樹木及雜草。108年10月14日會勘時廠房與辦公室還在 ，點交時承租戶已經自行拆除。其第1次去現場時，4筆土地 使用部分有鋪設水泥面，除廠房、辦公室、小廣場有鋪水泥 ，其他部分未鋪水泥，是雜草與樹木，大門進去有鋪水泥， 其他是一般泥土，廠房拆掉後，其等破除水泥面，發現地下 有廢棄物就通報。不論水泥面或泥土面，打下去大概30至50 公分即發現廢棄物。被證18（即本件被證22）第1、2張相片 （即本院卷二第129頁之相片）是在背面，第3張相片（即本 院卷二第127、128頁之相片）是在面對正門口左手邊，此些 廢棄物是在207、207-2、207-3、207-5地號土地內，確切在 哪筆土地不清楚。土地後面、左手邊比較嚴重，右手邊雖有 垃圾，但比較稀鬆，沒那麼密集，從表面還是可以看到廢棄 物。土地上之廢棄物與開挖土地下之廢棄物類型均相同，地 下挖出來之廢棄物會比較黑一點等語綦詳（外放本院109年 度訴字第1444號卷三第178-181頁）；參諸原告否認其購買 系爭土地時，系爭土地有遭人棄置廢棄物，足見原告買受系 爭土地時之大門二側邊坡並無遭人棄置廢棄物。惟新北市政 府相關單位於108年9月24日會勘時，系爭土地之邊坡已遭棄 置帆布、塑膠袋、廢磚瓦及石塊等廢棄物，有照片及會勘紀 錄在卷可參(本院卷二第127-131、467-469頁)；及參以承租
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