臺中高等行政法院判決
111年度訴字第275號
112年7月12日辯論終結
原 告 張居福
訴訟代理人 劉維濬 律師
李秉哲 律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 許嘉紋
程珍惠
參 加 人 台灣自來水股份有限公司
代 表 人 李嘉榮
訴訟代理人 游琦俊 律師
張筑芬
黃淑韻
上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國111年9月
22日院臺訴字第1110186380號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、被告內政部代表人於本院審理中由徐國勇變更為花敬群，再 變更為林右昌，另參加人代表人由胡南澤變更為李嘉榮，茲 各據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。二、行政訴訟法第111條第1項、第2項規定：「(第1項)訴狀送達 後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政 法院認為適當者，不在此限。(第2項)被告於訴之變更或追 加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。 」原告起訴時原聲明：「一、撤銷行政院民國111年9月22日 院臺訴字第0000000000號訴願決定（下稱訴願決定）及被告 111年1月21日台內地字第0000000000號函（下稱原處分）。 二、被告應就原處分核准徵收暨臺中市政府111年5月11日府 授地用字第0000000000號公告（公告期間自111年5月12日起 至111年6月13日止，下稱111年5月11日公告）徵收○○市○○區 ○○○○段445地號等10筆土地之行政處分作成准予廢止徵收之 處分」。嗣於本院審理時變更聲明為：「訴願決定及原處分
關於原告所有○○市○○區○○○○段445、448、449、450地號土地 （權利範圍均為6分之1，下稱系爭土地）部分均撤銷。」被 告對於原告所為訴之變更無異議，而為本案之言詞辯論，視 為同意變更。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
經濟部所屬參加人台灣自來水股份有限公司為辦理「鳥嘴潭 人工湖下游自來水供水工程-鳥嘴潭淨水場」（下稱系爭工 程），申請徵收臺中市烏日區新同安厝段445地號等19筆土 地，合計面積2.113368公頃（下稱系爭徵收案），其中包含 原告所有系爭土地，並一併徵收土地改良物。案經110年12 月29日被告之土地徵收審議小組第235次會議決議（下稱第2 35次會議決議）准予徵收，被告乃於111年1月21日以原處分 核准徵收。其後，臺中市政府以111年5月11日公告徵收，並 以111年6月10日府授地用字第0000000000號函（下稱111年6 月10日函）通知各土地所有權人領取補償費，原告所有系爭 土地及土地改良物補償費已於111年6月23日具領完畢，並於 111年7月6日完成所有權移轉登記予參加人，已完成徵收法 定程序在案。原告不服原處分，提起訴願，經行政院訴願決 定駁回，原告仍不服，於是提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
⒈系爭徵收案欠缺必要性，且不符比例原則、最小土地面積原 則：
⑴系爭土地為農牧用地，使用分區為特定農業區，係屬耕地 ，依被告訂定之「申請土地徵收注意事項」、「貳、一般 徵收」中明訂：「一、需用土地人申請土地徵收前，應核 實按事業性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍。徵 收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損害最少之地方 為之，並應儘量避免耕地。」又觀諸土地徵收條例第3條 之1可知，需用土地機關應儘量避免就耕地為徵收，更不 宜將徵收之耕地變更為非耕地使用，應堪認定。徵收案土 地一旦經徵收，即難再回復原狀，損害為甚，即使當地確 有設置淨水場之需求，惟徵收人民財產是否為不得已之最 後手段，實有疑問，系爭工程使用公有土地即為已足，然 參加人突以辦理系爭工程為由徵收系爭土地，使原告遭受 特別犧牲，顯非達成土地資源有效利用目的所不得不採之 必要最後手段，且非侵害最小之方式，足證其手段與目的 間有失衡平。
⑵土地徵收屬於政府對於人民財產權之完全剝奪，國家僅得
在追求公益目的之前提下，始得限制人民之財產權，需用 土地機關徵收人民之私有土地須基於公益需要，更需符合 比例原則，始該當合法徵收。系爭工程需用新同安厝段44 5地號等19筆土地，除其中9筆土地已協議價購外，尚須徵 收其餘10筆土地，面積0.461282公頃，然鄰近尚有許多國 有土地可代替，依土地徵收條例第3條之1規定，被告應優 先徵收使用公有土地或國營事業土地，況且亦有許多私有 土地可代替，面積、高度更適合作為系爭工程之用，被告 及參加人未審慎評估，顯有違誤。
⑶系爭徵收案欠缺必要性、急迫性及正當性，系爭土地附近 存有多筆國有土地，符合參加人所需，可見系爭土地並非 唯一且必要之土地。被告、參加人對是否有其他國有土地 可供讓售，未實質調查，未提出相關舉證證明，且被告以 低於市價之價格辦理徵收，與土地徵收條例第30條第1項 規定，須按市價補償不符。況且，土地徵收補償市價查估 辦法（下稱查估辦法），性質屬於行政命令，並非法律， 卻涉及人民財產權剝奪，與憲法第15條、第23條之意旨不 符，亦與行政程序法第7條規定有違。準此，被告及參加 人顯未優先利用國有地並積極爭取讓售，系爭土地並無列 入系爭徵收案範圍之必要性，徵收手段違背土地徵收條例 規定及立法目的，有違對人民財產權之保障。原告已舉出 其他適合徵收使用之土地，參加人卻不為優先考量，執意 徵收系爭土地。從而，系爭徵收案未符合最後手段性，已 違背司法院解釋第409號解釋意旨，忽視行政程序法第9條 規定，被告之土地徵收審議小組第235次會議決議有裁量 瑕疵，侵害原告權益，於法不合。
⑷參加人委託之不動產估價師作成之市價查估報告，不僅未 依法定程序查估，且臺中市政府徵收補償價額明顯偏低， 請被告及參加人提出該委託不動產估價師辦理市價查估時 作成之市價查估報告予原告審閱，若未能提出，則請求傳 該受委託不動產估價師到庭說明。
⑸參加人於110年10月19日聽證會，舉湖山淨水場為例，並稱 該場淨水量所需土地面積遠大於系爭工程，讓人誤會系爭 工程所需面積已屬最小，實情卻是湖山淨水場係使用台糖 公司土地，不需徵收私有土地，參加人誤導聽證主持人， 致聽證主持人最終作成系爭徵收案符合最小土地面積原則 結論，參加人已違反憲法第7條平等原則、第15條保障財 產權及相關徵收法令。
⑹「鳥嘴潭淨水場」需地面積18.6公頃，必需遵循私有地「 最小土地面積原則」將污泥脫水由「曬乾床」改為「機械
脫水」，如此，將可大幅減少面積2.7公頃。也就是「徵 收私有地」是「最後手段」，當以「機械脫水」可以達成 污泥脫水，自不應該進行「徵收私有地」以構建「曬乾床 」。
⒉被告應徵收緊鄰系爭土地之其他公有土地，以取代系爭土地 ：
⑴鄰近原告所有之系爭土地尚有其他國有土地可取代，參加 人應優先徵收附近之其他國有地，包括：彰化縣芬園鄉新 舊社段340地號、竹林段209-3、1-9地號等。綜觀前述3筆 國有地均在適宜選址區域內，現皆由農民占有耕作中，上 無房舍，相較私有被徵收土地，已足供參加人興建系爭工 程之需求，自應優先徵收使用。準此，系爭土地並無列入 系爭徵收範圍之必要性。
⑵緊臨現在預定基地東側之凹地，土地面積0.5公頃業經被告 之區域計畫委員會109年6月4日第434次會議紀錄決議參加 人應以納入該凹入土地為原則辦理徵收。然參加人卻未將 該凹地納入徵收，致徵收範圍形成鋸齒狀，嚴重影響土地 利用價值，且東側凹地所有權人出售意願強烈，參加人仍 拒不納入徵收，顯有違事理之常。據此，參加人徵收系爭 土地，其徵收手段顯悖於土地徵收條例規定及立法目的， 亦違憲法第15條保障人民財產權之規定。退一步言，鄰近 系爭土地尚有許多私有土地可代替被徵收之土地，面積及 基地高程皆適合作為系爭工程之用，參加人疏未審酌評估 其他私有鄰地，顯有違誤，足證系爭土地並無列入系爭徵 收範圍之必要性。
⑶徵收範圍應以參加人事業所必須者為限，然查，參加人鳥 嘴潭淨水場預留面積1.2公頃，且「污泥曬乾床」使用1.5 公頃，若改成「污泥脫水機房」，這個面積幾乎可省略， 共可減少私有地面積2.7公頃。再參考湖山淨水場全區皆 未使用私有地，始採用需大量土地之污泥曬乾床，而系爭 工程有部分土地使用私有地，自應採污泥脫水機房之方案 ，方符合徵收私有土地之最小土地面積原則，方為允妥。
⒊被告於核准徵收前，應先行實質審查協議價購程序，是否合 於土地徵收條例之規定，被告卻對此未加詳查，違反正當法 律程序：
⑴參照最高行政法院96年度判字第1442號判決意旨，需用土 地人不得率以土地徵收條例第30條之按照徵收當期市價補 償地價作為協議價購之買價，或以此為由強制被徵收土地 所有權人僅具接受或不接受之選擇，致協議價購流於形式
，始與正當法律程序無違。又依被告93年3月25日臺內地 字第0000000000號函釋可知，協議價購為法定土地徵收行 政程序，乃徵收程序比例原則必要性之具體體現。參加人 踐行協議價購程序，至少應達到法定「協議價購或其他方 式取得」之基本要求。就本件徵收而言補償價格均係參加 人單方面自行蒐集所謂買賣實例審核決定，原告無從置喙 。而參加人選擇作為土地買賣資料之標的與被徵收土地條 件顯不相當，並於協議價購，持續以不變價格對被徵收人 進行高姿態「強買」，且參加人協議價格未隨市場交易狀 況而變動，亦未接受由原告委託不動產估價師鑑價之提議 ，使原告僅有接受或不接受之選擇，如原告不同意即宣告 辦理徵收，使協議價購程序流於形式，卻無實質協商議價 之內涵，有違正當法律程序。
⑵近兩年鳥嘴潭淨水場鄰近土地，因參加人提供協議價格每 平方公尺新臺幣（下同）8,320元發生錨定效應，不易跌 ，且溪尾二橋通車，及疫情期間資金洶湧，致地價和房地 產價格飆漲。參加人無視前述情況，持續以109年度不變 價格與被徵收人進行協議價購會議。又原告及其他相鄰被 徵收土地人長期於土地上務農維生，倘失去土地，參加人 又以低於市價價格徵收，原告將如何再行購置足敷使用之 土地安頓往後生活?參加人以公益為名，卻未詢問是否有 更恰當之價購或徵收方法，逕行選擇侵害原告權益之方式 辦理，就公共建設與人民權益保障間，顯違反比例原則。 ⒋系爭徵收案範圍內之土地，係為參加人實施系爭工程使用需 要，而由被告核准辦理徵收，使土地所有權人為公益目的而 作出特別犧牲，自應使土地所有權人受到合理且相當之補償 ：
⑴土地徵收條例第11條規定，協議價購或以其他方式取得， 需以溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪 人民之財產權，達成最少損害之原則。因此，需地機關於 辦理協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，自 應確實踐行該條所定協議之精神，不得徒以形式開會協議 ，卻無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。且 土地徵收乃國家對受憲法保障之人民財產權所為具目的性 之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之公益的最 後不得已措施，故徵收除應確實遵守相關法律規定之徵收 要件及程序外，並應符合憲法第23條及行政程序法第7條 規定之比例原則，以兼顧公益與私益。
⑵需用土地人與所有權人協議價購之市價，與強制徵收應按 照徵收當期之市價補償其地價，均應指市場正常交易價格
，二者並無不同，以貫徹徵收土地協議價購在先，強制徵 收在後之制度，並維護被徵收土地所有權人之權益，方符 合土地徵收條例規定意旨。依內政部102年4月1日台內地 字第0000000000號函說明四、五載明，土地徵收條例修正 後，需用土地人應以市價與土地所有權人協議，因市價會 隨市場交易狀況變動、交易雙方對交易標的價值認知、價 格基準日等而有合理區間，協議價購與徵收補償雖同採市 價標準，但因時間點不同，亦不一定有相同水準，逕以地 價及標準地價評議委員會（下稱地評會）為協議價購標準 ，有違協議價購精神。
⑶本件地評會是否依地評會組織規程第4條第1項規定組成， 容有疑義，若組織不合法，是否有利害關係而應迴避未迴 避，其所作成之評議決議即不合法，被告應提出本件地評 會之會議紀錄、簽到簿及遴聘之委員名冊，以查明是否有 程序不合法之事實。
⑷參加人未接受原告委託不動產估價師鑑價之提議，於未參 考鄰近土地交易價格之情況下，逕自主張系爭土地協議價 格每平方公尺為8,320元，顯然過低，未反應市場正常交 易價格，有取樣不足及違反一般有效價值判斷原則等情事 ，對原告財產造成侵害，違反必要性原則，未給予原告合 理、相當之補償，有違憲法第23條。
⒌原處分未踐行正當行政程序，而有違背土地徵收條例第10條 第3項之事由：
⑴參加人先後於109年2月27日、109年4月1日舉辦2場公聽會 之依據均為土地徵收條例第10條第2項，開會事由均為「 鳥嘴潭人工湖下游自來水供水工程─鳥嘴潭淨水場公聽會 」之興辦事業計畫概說，並聽取土地所有權人及利害關係 人意見；開會通知均於備註欄表示「地上物所有權人與土 地所有權人不同時，請土地所有權人一併轉知與會。」等 語。是無論開會通知或公告，均未揭示系爭工程係屬土地 徵收條例第3條之1第4項所稱之行政院核定之重大建設， 及土地所有權人得就徵收其特定農業區農牧用地之必要性 表示意見之意旨，此有各該公聽會開會通知單及公告可資 對照。
⑵系爭工程屬土地徵收條例第3條之1第4項所稱經行政院核定 之重大建設，則上開依據土地徵收條例第10條第2項所為 之開會通知及開會事由「鳥嘴潭人工湖下游自來水供水工 程─鳥嘴潭淨水場公聽會」，依一般人之認識，當理解為 一般土地徵收之公聽會，而無從得知系爭工程屬於土地徵 收條例第3條之1第4項所稱之行政院核定之重大建設，進
而得針對徵收其特定農業區農牧用地必要性之議題表示意 見。是以參加人就徵收系爭土地中關於特定農業區農牧用 地部分，即有未將相關資訊以書面通知計畫範圍內之特定 農業區農牧用地所有人之情形，而有未踐行土地徵收條例 第10條第3項及其施行細則第11條之1第1項規定之通知義 務之違法，復參以實務見解：「上訴人就其被徵收之農牧 用地既未受如上所述之告知，從而自難認其意見係針對其 農牧用地遭列入徵收計畫範圍之必要性所為之陳述」（最 高行政法院109年度上字第728號判決意旨參照）。 ⑶再者，土地徵收條例第3條之1第4項及第10條第3項係於101 年1月4日公布施行，其所稱行政院核定之重大建設，依同 條例施行細則第2條之1規定，係指其建設計畫由中央目的 事業主管機關會商相關主管機關，針對計畫之政策方向、 總量管制、合理性及使用特定農業區農牧用地之無可替代 性等事項進行審查認定為重大建設，並循程序報經行政院 核定者。而土地徵收條例第10條第3項應踐行之行政程序 與同條第2項之程序有所不同，系爭土地屬於特定農業區 之農牧用地，自應考量有無徵收上揭農牧用地之必要性。 是以，原處分未踐行正當行政程序，依據前揭說明，其此 部分顯然違背土地徵收條例第10條第3項之規定，於法不 合。
⒍原處分違反土地徵收條例第30條第1項及同條例施行細則第30 條第1項規定：
⑴被告之土地徵收審議小組第235次會議紀錄，其中「鳥嘴潭 人工湖下游自來水供水工程—鳥嘴潭淨水場申請徵收提會 審查單」雖有記載：「審查事項：……(4)徵收補償地價是 否依規定提地價評議委員會評定。說明：『1.本案徵收市 價業經臺中市地價及標準地價評議委員會110年第1次會議 評定。2.徵收補償地價：6,300-8,000元/平方公尺，估價 基準日為109年9月1日，3.110年徵收補償市價變動幅度為 100.40％(增加0.4％)，調整後徵收補償市價：6,326-8,032 元/平方公尺。』。內政部審查情形：符合」等語。然依臺 中市地評會110年1月15日110年第1次會議紀錄決議記載： 「本案徵收補償市價較協議價購價格低，建議需地機關重 啟協議價購，以維土地所有權人權益。」等語，可知地評 會亦認該徵收補償市價明顯偏低。惟查，被告既未就此審 酌，逕依需地機關所提之相關資料為認定，顯與前揭地評 會會議紀錄決議意旨有所違背。
⑵本件徵收公告期滿日為111年6月13日，依土地徵收條例第3 0條第1項及同條例施行細則第30條第1項規定，應於徵收
公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定系爭土地 之徵收補償金額為是。惟查，上開地評會110年第1次會議 係於110年1月15日召開，而較徵收公告期滿日提早一年有 餘，於法未合。又參加人係以估價基準日109年9月1日之 土地宗地市價清冊作為報送徵收補償價額之基準。從而， 本件估價基準日若以109年9月1日起算，依查估辦法第17 條第2項規定，自應先調查估價基準日前6個月之市價，蒐 集期間應從109年3月2日至同年9月1日為止；參加人雖以 上開蒐集期間內無適當實例為由，而依查估辦法第17條第 3項規定，得放寬至估價基準日前1年內，即將蒐集期間延 長為自108年9月2日至109年9月1日止，然觀諸查估機關對 於案例蒐集期間內之買賣實例，雖有蒐集，但其提出之「 用地範圍附近買賣實例蒐集及分析一覽表」係105年6月至 107年8月之交易行情，而與查估辦法第6條至第8條等查估 規定不符，且於估計預定徵收土地宗地單位市價時，未遵 守法定查估程序，嚴重偏離市價，難謂查估機關已遵循查 估辦法規定辦理市價查估程序。被告原查估過程，關於市 場買賣實例之蒐集、比較標的之選擇，有基於錯誤或不完 整之事實、容有違反法定之正當程序為恣意判斷，其思慮 不周之裁量瑕疵損害原告之權益甚巨，難謂無基於錯誤或 不完整事實為判斷之違法瑕疵。
⒎參加人並未確實評估原告交換土地之意見，被告遽准以徵收 方式剝奪原告財產權，自難謂與徵收最後手段性原則相符：
⑴需地機關如因興建公共工程之必要，而需取得私人土地者 ，應先採取諸如換地等較輕微之手段為之，如其不可得， 始可報請主管機關徵收，乃與強制徵收最後手段性及比例 原則相符。故縱認原告所有系爭土地確屬系爭工程之必要 範圍(假設語氣)，惟原告於本件協議價購程序時，業已明 確向需地機關表明「以地易地」意願，然參加人僅分別於 110年11月11日、110年11月12日以台水十一總字第000000 0000號、第1100012684號函泛謂：「說明：……二、㈠有關 以地易地……本公司取得土地係為了設置供水設施，確無多 餘土地得與地主交換。」等語見覆，殊難認其確實評估原 告之「以地易地」請求，則被告遽准徵收，自與徵收最後 手段性及比例原則不符。再者，鑑於土地徵收乃係直接剝 奪人民財產權之公權力措施，依據比例原則及前揭最高行 政法院判決意旨，需地機關應優先評估其他得以達到相同 目的，但干預強度較為輕微之用地取得手段，且此應評估 之用地取得手段，更不限於法所明定者，此亦有被告所訂
頒之土地徵收作業手冊載明需地機關得以諸如「租用」、 「捐贈」、「設定地上權」等土地徵收條例所無之私法行 為取得用地可佐。
⑵就本件徵收而言，參加人辦理換地所費行政成本甚低，則 參加人至少應評估與原告「以地易地」之可能，然其捨此 未為，系爭土地自始未被納入適當交換標的之評估且無任 何評估理由，參加人自不得僅以自己之消極性不作為，逕 予規避最高行政法院判決已屢屢揭示徵收最後手段性或必 要性原則之拘束，此殊非土地徵收條例所揭示徵收最後手 段性原則之旨。準此說明，被告未依比例原則之最小侵害 原則逕行核准徵收原告所有系爭土地，違反法治國原則之 公益原則及比例原則，屬違法不當之徵收。
⒏本件查估機關調查買賣實例、查估市價，未依法定程序進行 ：
⑴依最高行政法院109年度判字第333號、108年度判字第539 號判決見解，買賣實例之價格應全部調查，若存在偏高或 偏低之情形時，則應進行修正，若未進行修正，即逕自排 除，此應認為查估程序有瑕疵而影響市價查估之合法性。 ⑵經查，依參加人提出之查估報告書內容略謂「㈠烏日區新同 安厝段517地號土地交易日期為110.05.28實價登錄未載明 任何註記，但於111.02.12現場勘查時，已設電桿電表並 整體開挖設立基椿，準備興建建物，又於111.03.31現場 勘查時，鐵皮工廠已興建完成，顯示交易當時已期待作工 廠使用，非屬正常農業使用交易。㈡依據土地徵收補償市 價查估辦法第7條第1項第2款(期待因素影響之交易)及12 款(與法定用途不符之交易)同辦法第8條規定(買賣或收益 實例除依前條規定辦理外，並應就下列事項詳予查證確認 後，就實例價格進行調整，並記載於買賣實例或收益法調 查估價表:……㈢實例狀況最終不予採用。」質言之，查估單 位認為就新同安厝段517地號土地，因嗣後有興建鐵皮工 廠，是存在「期待因素影響交易」及「與法定用途不符之 交易」，而不予採用。
⑶復查，查估辦法第7條明定「買賣或收益實例如有下列情形 之一，致價格明顯偏高或偏低者，應先作適當之修正，記 載於買賣實例或收益法調查估價表。但該影響交易價格之 情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用」，亦即若 發生有買賣實例價格偏高或偏低之情形時，估價單位得作 適當修正，僅在無法掌握及量化之前提下，始得不予採用 ，然而，參加人就本件僅記載不予採用之理由，卻未說明 為何無法就價格進行有效調整及掌握，率爾不予採計，顯
然估價程序有瑕疵而對徵收價額有重大影響。
⑷末查，估價單位對於烏日區新同安厝段517地號土地認為有 查估辦法第7條「期待因素影響交易」及「與法定用途不 符之交易」構成要件解釋，實屬查估單位適用法規有違誤 不當：
①就「與法定用途不符之交易」而言，經查，新同安厝段5 16、517地號土地交易時間為111年5月28日，而依買賣 實例調查估價表記載「無建築改良物」，顯見在交易時 系爭516、517地號土地仍屬「素地交易」，查估單位亦 無任何證據證明買受方在110年5月28日買賣當時，即係 為了日後興建廠房，而願以高於市價之價格向出售方承 買。質言之，在交易時土地標的之法定用途即為「農地 」，並無作其他違規使用，估價單位如何能以交易後7 個月(111年2月12日)土地使用現況，反推交易時土地有 與法定用途不符之情形?
②就「期待因素影響交易」而言，查不動產估價技術規則 第2條明定「十四、一般因素：指對於不動產市場及其 價格水準發生全面影響之自然、政治、社會、經濟等共 同因素。十五、區域因素：指影響近鄰地區不動產價格 水準之因素。」，而所稱「期待因素」是屬於「一般因 素」及「區域因素」(即經濟狀況，或該區域未來是否 有重大建設等而產生預期價格上漲或下跌之心理)，至 於系爭516、517地號農地，買受後進行不合法之工廠使 用，此非屬「預期因素」，此屬同條:「十七、最有效 使用：指客觀上具有良好意識及通常之使用能力者，在 合法、實質可能、正當合理、財務可行前提下，所作得 以獲致最高利益之使用。」亦即農地作工廠使用，係屬 不合法之用途，但可能為「獲致最高利益之使用」，此 時價格如何調整，此係估價單位應進行之工作，估價單 位顯未正確解讀法規，致令適用法條錯誤。
⒐本件並無行政訴訟法第198條之情況判決之適用： 原處分既有諸多瑕疵，且將土地返還原告，在社會經濟面無 顯著困難或不可能之情形，退一步言，撤銷徵收處分所影響 者僅被告及參加人，被告僅需重新調整徵收計畫並無窒礙難 行之處，且不致產生重大損害，亦不涉及公眾利益，故撤銷 原處分並無適用情況判決之餘地，亦能維護法紀。 ⒑淨水場預定地是石虎重要棲地，在開發後對於生態環境構成不可回復之影響，應該搶救石虎棲地，避免重演類似臺灣雲豹之滅絕。另淨水場對當地視覺景觀之衝擊甚大，將導致城鄉自然風貌改變，本件徵收處分應該撤銷。公共安全遠重要於公共建設，應先解決淹大水再蓋淨水場等語。 ㈡聲明：訴願決定及原處分關於原告所有系爭土地部分均撤銷 。
三、被告答辯及聲明：
㈠答辯要旨：
⒈參加人為辦理系爭工程，依土地徵收條例第3條、第11條、第 13條等規定，由經濟部核轉徵收土地計畫書，並附具徵收土 地圖冊及土地使用計畫圖等，申請徵收系爭土地在內等19筆 土地，合計面積2.113368公頃，並一併徵收土地改良物，經 被告110年12月29日土地徵收審議小組第235次會議決議准許 徵收，被告以原處分核准徵收，辦理情形於法並無不合。 ⒉原告主張本件徵收欠缺必要性，且不符合比例原則乙節： ⑴為因應長期以來彰化地區自來水源以地下水為主，考量彰 化地區之地下水水量日漸減少、水質日漸惡化，將於經濟 部水利署興辦鳥嘴潭人工湖完工後，由該人工湖之水源替 代。鳥嘴潭人工湖以穩定供給彰化地區純淨之公共用水， 亦予當地居民可有穩定優良之生活品質，具符合改善用水 之公益性與必要性。
⑵系爭工程新建淨水場，考量區域內不可開發區、限制開發 區外，並評估水源與供水區相對關係，規劃足夠之地勢俾 採重力導、供水，衡量環境衝擊最低、安全性最高等因素 後，嚴謹估量淨水場所需之最小面積規模約18.31公頃， 於供水端（鳥嘴潭人工湖）及受水端（○○縣○區）間進行 可能場址研選，已優先使用公有土地，併考量地貌完整性 及大部分私有地主均有售地意願，最終亦擇取公有比例最 高、私有比例最小之本件國私有土地，確符合合理性及無 可替代性。
⑶系爭工程係行政院核定之重大公共建設計畫，依土地徵收 條例第3條之1第4項但書，符合得徵收特定農業區農牧用 地之要件，經參加人嚴謹篩選擇定最適用地，其範圍內無 可供人居住之建築改良物，亦無因徵收土地致無屋可居或 情境相同情形，已屬最小侵害之方式。本件淨水場完成後 年平均出水量約9,125萬噸，每年可減抽約6,200萬噸地下 水，可穩定大彰化地區供水，及減緩彰化等沿海地區地層 下陷問題，達到促進土地資源有效利用。
⒊關於原告主張應優先使用鄰近公有地、被告區域計畫委員會 審議時要求納入基地東側凹陷部分，及應以污泥脫水機房取 代污泥曬乾床，以減少私有地使用面積等節：
⑴系爭工程場址於規劃階段經過妥慎分析檢討，考慮行政區 域、基地高程、聚落交通、坡度、山坡地可利用區，且衡 量土地權屬以公有地優先、是否屬環境敏感區位、場區至 少要有2條聯外道路（其中1條道路寬度必需8公尺以上） 、範圍內無溪流、溝壑、道路之切割分離……等，相關之選 址及適宜性評估，均於土地開發計畫內專章敘明並經被告
區域計畫委員會於109年9月24日核准開發在案。 ①本淨水場面積約18.31公頃，其中國有地面積約10.18公 頃，私有地面積約8.13公頃，主要聯外道路為台14線（ 彰南路），東側臨貓羅溪堤防道路，另三面受貓羅溪支 線、舊社坑排水路、竹林坑排水路圍繞，最南側則係一 條從芬園鄉舊社社區活動中心至堤防的道路為邊界。四 周均為天然屏障，地形完整平坦，使用上對土地之影響 最小，且範圍內無供人居住房舍、對當地人民的影響降 至最低，評估後為最佳場址。
②原告陳稱彰化縣芬園鄉新舊社段340地號、竹林段209-3 、1-9地號等國有地亦可納入，以減少私有地面積一節 ，參加人規劃初期即已檢視該國有地，並不適用。位於 場址南邊竹林段209-3、1-9地號國有地，與淨水場間仍 間隔多筆私有土地及現況道路；位於場址北邊新舊社段 340地號國有地，與淨水場間亦隔著竹林坑排水路與其 他土地。若勉強選用將需採分場設置，各場間須於地下 額外埋設聯通管線，增加營運成本且不利日後管理。且 新舊社段340地號國有地形狀狹長，最窄處僅約30公尺 寬，並不利淨水設施配置，將增加營運管理之困難及風 險。
③為兼顧工程施作及供水實務需求，參加人於規劃初期探 詢私有地主多數均有出售意願，才擇定於臺中市境內邊 陲地，即烏日區新同安厝段現址設置淨水場，應屬整體 影響最小之最適場址。
⑵另稱基地東側凹地，係鄰堤防道路之部分土地，因105年系 爭工程規劃探詢階段，地主不同意出售或僅部分持分地主 同意出售，考量位處工址邊緣且部分已搭建房屋居住，爰 予剔除。然該等地主於108及109年陸續表達要納入場址， 並要求參加人價購：
①參加人囿於系爭工程須配合上游鳥嘴潭人工湖出水時程 急迫，105年啟動環境影響評估作業後，108年8月已獲 行政院環境保護署（下稱環保署）核定，申請土地開發 計畫許可亦至最後審議階段，考量工程範圍原即為最小 侵害並符必要性之規劃設計，無需增納土地，且範圍變 動將影響各項作業重新審查，致延後出水達2年以上， 然系爭工程係為改善地層下陷及解決彰化、草屯地區自 來水水源不足問題，具公益性、必要性、急迫性，不宜 再延宕。
②另被告區域計畫委員會審議本件土地開發計畫時，請參 加人就基地東側凹地是否納入再行評估，嗣參加人提出
如上述評估不納入之理由後，已獲區域計畫委員會支持 ，並於109年9月核定本件開發計畫在案。 ⑶另因全球環保意識高漲，環評機關對於節能減碳、減少碳 排放與增加碳補償之要求日趨嚴格，鳥嘴潭淨水場規劃時 採利用天然日照之污泥曬乾床，而非需龐大電力之污泥脫 水機，以避免長期電力使用之排碳量增加。而系爭工程為 行政院核定重大建設「鳥嘴潭人工湖下游自來水供水工程 」項下之必要設施，參加人自102年開始委託專業顧問公 司進行規劃時，即採緊密配置（減少土地面積），最終亦 擇取公有比例最高、私有比例最小之徵收土地。110年10 月19日經濟部辦理系爭工程之特定農業區農牧用地納入徵 收必要性聽證時，原告業已就本項議題與參加人進行詳盡 問答及意見陳述，並經聽證主持人作成本件徵收為符合最 少土地面積原則之結論。
⒋關於原告陳稱被告於核准徵收前應先實質審查協議價購程序 、參加人無視近年地價、房地產價格飆漲，仍持續以109年 不變價格與被徵收人進行協議價購會議等節：
參加人於108年8月調閱相關市價資料（含委託3家估價師估 價）後，綜合評估提報該公司董事會決定本件協議購地價格 ，並於108年11月與地主召開第1次協議價購會中已詳細說明
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