最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第48號
上 訴 人 勞動部
代 表 人 許銘春
訴訟代理人 魏碧雲
被 上訴 人 葉京忠
上列當事人間勞工保險條例事件，上訴人對於中華民國110年11
月4日臺北高等行政法院110年度訴字第692號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國103年5月19日及同年10月20日，分別檢附 三軍總醫院附設民眾診療服務處林俊杰醫師（下稱林醫師） 於同年5月15日及10月17日開具之勞工保險失能診斷書，記 載其因腕隧道症候病變、頸椎椎間盤突出併神經根病變，造 成雙上肢部位永久失能，向上訴人所屬勞工保險局（下稱勞 保局），申請勞工保險失能給付，經勞保局各以103年6月4 日保職核字第000000000000號函（下稱第1次核定給付處分 ）及103年11月3日保職核字第000000000000號函（下稱第2 次核定給付處分）核定，被上訴人失能程度分別符合勞工保 險失能給付標準附表第2-5項、第2-4項，發給第13等級及第 7等級普通傷病失能給付60日及440日，各計新臺幣（下同） 8萬7,798元及55萬6,054元（下稱系爭詐領勞保給付行為） 。之後，被上訴人系爭詐領勞保給付行為，經臺灣臺北地方 法院（下稱臺北地院）於109年3月3日以106年度訴字第207 號刑事判決，認定被上訴人與仲介及林醫師共同基於詐欺取 財及行使業務登載不實文書之犯意聯絡，共同犯三人以上詐 欺取財罪，處被上訴人有期徒刑1年6月，並經臺灣高等法院 （下稱臺高院）於109年12月29日以109年度上訴字第1714號 刑事判決駁回被上訴人上訴，緩刑4年，並於本案判決確定 之日起6個月內向公庫支付3萬元確定。上訴人在上開刑事判 決確定後，以被上訴人詐欺或其他不正當行為領取保險給付 ，依勞工保險條例（下稱勞保條例）第70條及行政罰法第26 條規定，於110年3月5日以勞局職字第00000000000號裁處書 （下稱原處分），按被上訴人原領之保險給付處以2倍罰鍰 計128萬7,704元，扣抵被上訴人依刑事確定判決支付公庫之 3萬元後，命被上訴人應限期繳納罰鍰125萬7,704元。被上
訴人不服，提起訴願遭決定駁回，循序提起本件行政訴訟， 並訴請撤銷訴願決定及原處分。經原審以110年度訴字第692 號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人 不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯均引用原判決所載。三、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠被上訴人系爭詐領 勞保給付行為，已該當於勞保條例第70條所定「以詐欺或其 他不正當行為領取保險給付」，被上訴人同一行為雖經臺高 院以109年度上訴字第1714號刑事判決駁回上訴，並附加緩 刑4年，及判決確定日起6個月內向公庫支付3萬元之負擔而 告確定，但參照行政罰法第26條規定，被上訴人系爭詐領勞 保給付行為既經刑事法院判決緩刑確定，上訴人自得以同一 行為違反勞保條例所定行政法上義務，而依同條例第70條規 定裁處罰鍰。至於刑事法院所判命上述3萬元之金錢給付負 擔，性質上非刑法所定的刑罰，勞保條例第70條規定裁處罰 鍰，不涉一行為二罰問題，自無違反一事不二罰原則。㈡關 於系爭詐領勞保給付行為應受罰鍰之金額，上訴人雖依勞保 條例第70條規定，以原處分定應處被上訴人之罰鍰數額為12 8萬7,704元，再依行政罰法第26條第3項規定，將刑事法院 判決確定命履行之3萬元金錢給付負擔予以扣抵，而命被上 訴人於15日內繳納所餘罰鍰125萬7,704元。然而，勞保條例 第70條是以「按其領取之保險給付或診療費用處以2倍」之 單一計算標準，由立法者直接決定了個案執法機關應裁處罰 鍰的具體金額，勞保條例或行政罰法均未設有個案適當調整 機制，以避免依此方式計算罰鍰可能產生個案顯然過苛處罰 ，而違反憲法第23條所定比例原則的情事。在被保險人以虛 偽之證明詐領勞工保險之保險給付，勞保條例第70條所設行 政罰鍰，與同一行為事實在刑法上所成立之詐欺取財、偽造 文書等犯罪行為及侵害之法益侵害間，實際上只有量的區別 ，而無本質上根本不同的前提下，當個案發生顯然過苛處罰 時，執法機關就應類推適用刑法第59條規定，酌量減輕其罰 鍰，以避免罰鍰裁處結果違反比例原則而違憲。就本件而言 ，被上訴人已將其詐領之勞保給付以分期方式全數返還勞工 保險之保險人即勞保局。則被上訴人詐領勞保給付所造成不 利影響，顯較不返還詐領保險給付者為輕，而其同一行為在 刑事偵審程序中，還經刑事法院以緩刑宣告期勉自新，上訴 人依勞保條例第70條規定所為之原處分，將之與未返還詐領 保險給付者等同視之，一律按詐領之保險給付金額處2倍罰 鍰，即使扣除刑事法院所命金錢給付負擔之3萬元，金額仍 高達125萬7,704元之多，原處分所處之罰鍰金額，已發生顯
然過苛而不符憲法第23條比例原則之情事，上訴人未本於責 罰相當原則，類推適用刑法第59條規定，參酌具體違章狀況 ，依被上訴人情節酌量減輕被上訴人應受之罰鍰，原處分之 裁罰，即有不合比例原則之瑕疵而違法，應予撤銷等語。四、本院查：
（一）勞保條例第53條第1項規定：「被保險人遭遇普通傷害或 罹患普通疾病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期 待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能 ，並符合失能給付標準規定者，得按其平均月投保薪資， 依規定之給付標準，請領失能補助費。」第70條規定：「 以詐欺或其他不正當行為領取保險給付或為虛偽之證明、 報告、陳述及申報診療費用者，除按其領取之保險給付或 診療費用處以2倍罰鍰外，並應依民法請求損害賠償；其 涉及刑責者，移送司法機關辦理。特約醫療院、所因此領 取之診療費用，得在其已報應領費用內扣除。」行政罰法 第26條第1項至第3項規定：「（第1項）一行為同時觸犯 刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之 。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法 院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2項）前項行為如經不 起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不 付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依 違反行政法上義務規定裁處之。（第3項）第1項行為經緩 起訴處分或緩刑宣告確定且經命向公庫或指定之公益團體 、地方自治團體、政府機關、政府機構、行政法人、社區 或其他符合公益目的之機構或團體，支付一定之金額或提 供義務勞務者，其所支付之金額或提供之勞務，應於依前 項規定裁處之罰鍰內扣抵之。」
（二）查上訴人於103年5月19日及同年10月20日，分別檢具林醫 師開立內容不實之勞工保險失能診斷書，向勞保局申請勞 工保險失能給付，經勞保局各以第1次核定給付處分及第2 次核定給付處分，核定給付8萬7,798元、55萬6,054元， 共計64萬3,852元（即系爭詐領勞保給付行為）。被上訴 人系爭詐領勞保給付行為，經臺北地院判處被上訴人有期 徒刑1年6月，並經臺高院判決駁回上訴，但諭知緩刑4年 ，並於本案判決確定之日起6個月內向公庫支付3萬元確定 。被上訴人已依刑事判決向公庫支付3萬元，並已將詐領 之勞保給付全數返還勞保局等情，已經原審依調查證據之 辯論結果認定甚明。從而，上訴人於被上訴人受緩刑判決 確定後，依行政罰法第26條第2項、勞保條例第70條規定 ，按被上訴人領取之保險給付64萬3,852元，處以2倍罰鍰
128萬7,704元，並依行政罰法第26條第3項規定，扣抵被 上訴人依刑事確定判決支付公庫之3萬元後，以原處分裁 處被上訴人罰鍰125萬7,704元，經核並無不合。（三）原判決認為被上訴人之行為，雖構成勞保條例第70條規定 而得裁處罰鍰，但勞保條例第70條以單一標準區分違規情 節輕重而據以計算罰鍰金額之劃一處罰方式，並未設有個 案適當調整機制，此等罰鍰金額計算方式，有無限擴大之 虞，在特殊個案情形，的確會造成個案顯然過苛之處罰， 致有嚴重侵害人民財產權之不當後果。而認本件被上訴人 已將詐領給付返還，刑案並獲緩刑以啟自新，上訴人將之 與未返還詐領給付者等同視之，一律按詐領保險給付金額 課處2倍罰鍰，所處罰鍰金額已發生顯然過苛而不符憲法 第23條比例原則，上訴人未本於責罰相當原則，類推適用 刑法第59條規定，參酌具體違章狀況，依被上訴人情節酌 量減輕罰鍰，而認原處分裁罰有不合比例原則之違法，將 原處分撤銷，固非全然無見。惟按：
⒈類推適用係就法律未規定之事項，援引與其性質相類似之 規定以為適用，俾補足法律規定之漏洞。至於二者是否類 似、得否類推適用，則應探求法律規定之規範目的，及依 平等原則判斷應否為相同之法律評價。易言之，存在立法 目的所應規範卻未在法律文義所涵蓋之法律漏洞，始有以 「類推適用」之方式，就本質上相同之事物比照適用該法 律之規定，以讓相同事物為相同之處理。法律所未規定者 ，並非當然構成法律漏洞，如係立法者有意省略，則不得 視為法律漏洞。有關行政處罰之相關事項，於行政罰法制 定前，尚無一共同適用之原則性法典可資依循。法務部於 89年5月成立「行政罰法研究制定委員會」，研擬完成行 政罰法草案，經陳報行政院院會通過，函請立法院審議， 經立法院於94年1月14日三讀通過，總統於94年2月5日公 布，95年2月5日施行。行政罰法第4章裁處之審酌加減及 擴張，其中第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌 違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反 行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（ 第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所 得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。 （第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法 定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之 二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最 高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一 。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。（第4項）
其他種類行政罰，其處罰定有期間者，準用前項之規定。 」依其立法理由所載，係「參考刑法第58條、第66條規定 」。實際參與行政罰法草案研擬之廖前大法官義男所主編 之行政罰法一書闡述「在我國現行刑法中，除已有刑法第 58條後段，如前所述，類似行政罰法第18條第2項般，為 超出法定刑之最高上限的酌量加重規定外，尚有同法第59 條超出法定刑最低下限的酌量減輕規定。不過這種酌量減 輕之立法例，在國內刑事法學界迭有爭議，而所幸現行的 行政罰法也並未隨之；因此，在我國現行行政罰法中，相 對於前開行政罰法第18條第2項的『罰鍰之加重』，唯一允 許行政機關在具體個案行使裁量權，可以作出超越法定罰 鍰最下限之決定，僅有同法第19條的規定。……行政罰法第 19條之規定，原與刑事處罰之微罪不舉的政策考慮相通； 我國現行刑法第61條及德國違反秩序罰第56條等，亦均有 相當之規定。」（見廖義男主編，行政罰法，107年10月2 版，第220頁、第221頁參照）實際參與行政罰法草案研擬 ，時任法務部次長，並擔任「行政罰法研究制定委員會」 召集委員之林前大法官錫堯，更於其著作「行政罰法」一 書，直指行政罰法之「立法原則－從擺脫刑法總則思維出 發」、「行政罰法之規定內容雖有與刑法規定雷同，或係 參考刑法規定而制定者，此係因該等規定之法理亦可適用 於行政罰，或認該等規定之內容經酌予調整亦可適用於行 政罰，乃適度納入行政罰法規定，故刑法規定未依上述方 式納入行政罰法者，並非立法漏洞，當不生類推適用刑法 規定之問題。」（見林錫堯，行政罰法，101年11月2版， 第5頁。）是以，行政罰法第18條、第19條分別參考刑法 第58條、第61條而為類似之規範，但行政罰法並無類似刑 法第59條之規定，應係立法政策上有意排除，並非立法漏 洞，亦不生類推適用刑法規定之問題。
⒉違反行政法上義務究應如何制裁，本屬立法機關衡酌事件 之特性、侵害法益之輕重程度以及所欲達到之管制效果， 所為立法裁量之權限，苟未逾越比例原則，要不能遽指其 為違憲（司法院釋字第517號解釋理由參照）。勞工保險 係國家為實現憲法第153條第1項保護勞工及第155條、憲 法增修條文第10條第8項實施社會保險制度之基本國策而 建立之社會福利措施，為社會保險之一種，旨在保障勞工 生活安定、促進社會安全。勞保條例第70條科處罰鍰之規 定，係於68年修正時所增訂，藉以惕勵投保單位、特約醫 療院所及被保險人等，依法負擔義務與享受正當利益，以 共策勞保業務之推展與健全制度之建立（67年11月4日行
政院函請立法院審議勞保條例修正草案總說明第15點參照 ）。針對違反勞保條例相關規定如第53條、第54條而以詐 欺或其他不正當行為領取保險給付或為虛偽之證明、報告 、陳述及申報診療費用者，依同法第70條，除涉及刑責者 ，移送司法機關辦理，且應依民法請求損害賠償外，並按 其領取之保險給付或診療費用處以2倍罰鍰。揆其立法目 的當係考量勞工保險為社會保險至為重要之一環，對於詐 偽領取保險給付或診療費用者，若未嚴厲制裁，不足以杜 絕貪婪，防免效尤，殊難維持保險制度穩定及永續運作。 故權衡此規定所設之制裁手段與其欲達成之公益目的，難 認不符憲法第23條比例原則。況依卷內臺高院109年度上 訴字第1714號刑事判決、臺北地院106年度訴字第207號刑 事判決之記載，被上訴人為集團成員，除詐領自身勞保給 付外，尚介紹多人詐領勞保給付，從中賺取介紹費。而勞 保條例第70條明定應按領取之保險給付處以2倍罰鍰，並 未賦予主管機關裁量權限，是原處分按被上訴人自身詐領 之勞保給付處以2倍罰鍰，難認個案有顯然過苛之情形。 原判決僅因被上訴人於犯罪後，已將詐領給付返還，獲得 緩刑宣告，即認為於本件個案情形，按詐領保險給付金額 科處2倍罰鍰顯然過苛，遂以上訴人未類推適用刑法第59 條規定酌量減輕罰鍰，有不合比例原則之違法，而將原處 分撤銷，自有判決適用法規不當之違背法令。
（四）綜上所述，原判決有如上違背法令，是上訴論旨指摘原判 決違背法令，求予廢棄，為有理由。且因本件事實已臻明 確，故由本院依行政訴訟法第259條第1款規定，廢棄原判 決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 112 年 8 月 29 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 胡 方 新
法官 鍾 啟 煒 法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 8 月 29 日 書記官 張 玉 純