最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第758號
上 訴 人 周碧雲即新開畜牧場
王健民即和平畜牧場
周伯彥即成功畜牧場
郭振堂即仁愛畜牧場
周碧雲即樂樂畜牧場
共 同
訴訟代理人 許乃丹 律師
蔡宛庭 律師
戴見草 律師
被 上訴 人 屏東縣政府
代 表 人 周春米
訴訟代理人 林奎佑 律師
黃于寧
蕭春輝
上列當事人間畜牧法事件，上訴人對於中華民國110年9月28日高
雄高等行政法院109年度訴字第46號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人於上訴繫屬中，由潘孟安變更為周春米，業 據新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法核無不合。二、爭訟概要：
㈠上訴人周碧雲為設址於屏東縣枋寮鄉○○○段1140地號土地上之 新開畜牧場負責人與同地段1140-4地號土地上之樂樂畜牧場 負責人；上訴人王健民為設址於同地段1140-1地號土地上之 和平畜牧場負責人；上訴人周伯彥為設址於同地段1140-2地 號土地上成功畜牧場之負責人；上訴人郭振堂為設址於同地
段1140-3地號土地上仁愛畜牧場之負責人，該5所畜牧場（ 下合稱系爭5所畜牧場）均已完成畜牧場登記。被上訴人於 民國108年7月23日勘查系爭5所畜牧場結果，發現各該畜牧 場皆飼養白色肉雞，位於同一圍籬（牆）內，依畜牧法第4 條第2項規定合併計算其飼養規模後，共飼養雞10萬隻以上 ，已達應設置畜禽廢污處理設備之廢水處理設施規模。惟系 爭5所畜牧場登記證未登載畜禽廢污處理設施，嗣後所提畜 牧設施容許使用變更申請案亦未規劃畜禽廢污處理設施，違 反畜牧法第5條第3款規定。被上訴人乃依同法第39條第1項 第2款規定，對上訴人等人即系爭5所畜牧場負責人分別以10 8年7月31日屏府農畜字第10827806800號、第10827807300號 、第10827709200號、第10827807400號、第10827807200號 行政裁處書（下合稱原處分一）各裁處新臺幣（下同）5萬 元罰鍰，並依同條第2項規定，命於文到10日內依畜牧法第5 條第3款規定申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復 為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣。 ㈡被上訴人於108年8月19日至現場複查結果，系爭5所畜牧場僅 形式上切割分離，仍有部分管線連結橫跨，且各場區內僅用 臨時性黑網部分區隔，未有完整區隔各場之圍籬，仍認其屬 畜牧法第4條第2項所稱使用同一圍籬（牆）者，合併計算其 飼養規模後之飼養雞10萬隻以上，已達應設置畜禽廢污處理 設備之規模，上訴人仍未設置畜禽廢污處理設施，違反畜牧 法第5條第3款規定，被上訴人又依同法第39條第1項第2款規 定，對上訴人等人即系爭5所畜牧場負責人分別以108年8月3 0日屏府農畜字第10871186300號、第10871329200號、第108 71329800號、第10871331800號、第10871333000號行政裁處 書（下合稱原處分二）各裁處10萬元罰鍰，並依同條第2項 規定，再命上訴人於文到10日內依畜牧法第5條第3款規定申 請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依同法第 4條第2項合併計算飼養規模之態樣。上訴人對原處分一、二 均不服，分別提起訴願，經行政院農業委員會（現已改制為 農業部，下稱農委會）分別以108年12月10日農訴字第10807 25558號（下稱訴願決定一）及109年1月10日農訴字第10807 29072號訴願決定（下稱訴願決定二）駁回，續行提起行政 訴訟，聲明：訴願決定一、二及原處分一、二均撤銷。經高 雄高等行政法院（下稱原審）以109年度訴字第46號判決（ 下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下： ㈠系爭5所畜牧場在登記形式上雖為各別不同名稱，惟各該場址
所坐落基地均由同一筆新開村段1140地號土地分割出來，各 基地呈東西向長條狀彼此相鄰，且飼養家禽之雞舍亦係以相 同形式及構造依土地分割形勢毗鄰興建，對照系爭5所畜牧 場登記證書所載之主要管理人員均為「徐甦生」，堪認系爭 5所畜牧場不但飼養相同種類家禽，其基地、雞舍依預先整 體規劃方式分割，毗鄰興建，且實際上亦由相同管理人員負 責管理。此外，被上訴人曾於105年10月31日會同農委會、○ ○縣○○鄉公所（下稱枋寮鄉公所）及其他相關單位人員至現 場勘查結果，發現系爭5所畜牧場西側使用同一圍籬（牆） ，仁愛畜牧場及和平畜牧場之管線相連，東側亦有共同圍籬 （牆）等情，再參以枋寮鄉公所於108年7月11日、被上訴人 於同年月23日分別派員赴現場勘查，除上開情狀仍未改變外 ，另發現現場車輛人員均由新開畜牧場之防疫大門進出，足 見系爭5所畜牧場因前揭規劃興建營運之客觀狀態在其畜牧 產業活動規模上顯已實質結合成為大於單一獨立畜牧場之單 位，其同時同地相鄰運作相同種類畜牧產業所累加產出之畜 禽廢污，基於環境涵容能力之限制，實難與單一獨立畜牧場 同視。依畜牧法第1條揭示為管理輔導畜牧事業，防範畜牧 污染，促進畜牧事業發展之立法目的，系爭5所畜牧場符合 畜牧法第4條第2項規定之要件。從而，被上訴人認定相鄰之 系爭5所畜牧場均飼養白色肉雞且有部分共同圍籬（牆）之 情事，依畜牧法第4條第2項規定，應合併計算其飼養規模總 計達白肉雞30萬隻，已屬水污染防治法事業分類及定義所公 告符合水污染防治法第2條第7款關於非位於自來水質水量保 護區飼養雞10萬隻以上部分之應設置畜禽廢污處理設備之廢 水處理設施規模，而依畜牧法第5條第3款規定，認定上訴人 負有設置畜禽廢污處理設備之作為義務，即屬有據。 ㈡被上訴人所屬環境保護局105年1月27日屏環水字第105301599 00號函（下稱105年1月27日函）係針對枋寮鄉公所詢問系爭 5所畜牧場自行加裝之污水處理設施是否符合污水處理標準 乙事為回覆；且畜牧法第4條第2項所定飼養規模之計算及是 否須依同法第5條第3款負有設置畜禽廢污處理設備之作為義 務非屬其職掌範疇，其僅係根據枋寮鄉公所函載系爭5所畜 牧場之各畜牧場登記證記載飼養種類及規模分別為6萬隻白 肉雞之登記形式，比對其職掌環保法令中水污染防治法相關 部分規定作成105年1月27日函，並未審酌系爭5所畜牧場同 時同地相鄰運作相同種類畜牧產業之實際現場情形，尚難憑 為上訴人無須合併計算飼養規模及無須設置畜禽廢污處理設 備之論據。被上訴人係參酌系爭5所畜牧場所興建東、西側 圍牆及使用黑網圍籬之客觀情形，認定是否合併計算飼養規
模，並非認定上訴人興建圍牆違法，而作成原處分一、二予 以裁罰，自不因該圍牆經被上訴人核發建造執照、使用執照 與否而得據以排除畜牧法規定之適用。又參照畜牧法第5條 第4款規定授權訂定「畜牧場主要設施設置標準」所附「畜 牧場主要設施表」規定，畜牧法同條第3款「畜禽廢污處理 設備」包含廢水處理設施、堆肥舍及死廢畜禽或孵化廢棄物 處理設施等項目，對照上訴人所提其自主設置小型廢污處理 設備，實際上僅為小型化糞池，尚非廢水處理設施；復觀諸 卷附畜牧設施容許使用變更申請書內容，亦均難認與增設「 畜禽廢污處理設備」有關。
㈢上訴人因系爭5所畜牧場之客觀情形而負有設置畜禽廢污處理 設備義務，且經被上訴人於104年5月22日會勘現場後，發函 告知系爭5所畜牧場應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規 模，必須依同法第5條第3款設置符合該等飼養規模之畜禽廢 污處理設施等情，即知悉其應履行上開義務，然系爭5所畜 牧場迄108年7月間仍未履行設置畜禽廢污處理設備作為義務 ，堪認上訴人有共同違反法定作為義務之故意，是被上訴人 作成原處分一、二對於共同實施違反行政法上義務之各上訴 人，分別處罰，於法無違。被上訴人作成原處分一、二並未 引用業於107年6月25日廢止之屏東縣畜牧場分場原則，上訴 人指稱被上訴人援引已廢止之上開原則，容有誤解。 ㈣被上訴人以原處分一對上訴人各裁處5萬元罰鍰，並命其等於 文到10日內申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為 非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣後，經被 上訴人於108年8月19日會同相關單位再次勘查，發現系爭5 所畜牧場西側及仁愛、和平畜牧場東側仍共用圍籬（牆）， 未有圍籬完整區隔等情，上訴人仍未履行畜牧法第5條第3款 所定設置畜禽廢污處理設施之作為義務，被上訴人續行作成 原處分二對上訴人各裁處10萬元罰鍰，並命於文到10日內申 請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應依畜牧法 第4條第2項合併計算飼養規模之態樣，核其罰鍰之裁處額度 均未逾法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相 關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰等情 事，自難認有違反比例原則或行政罰法第18條第1項規定。五、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。茲就上 訴意旨補充論述理由如次：
㈠按畜牧法第4條第2項規定：「飼養同一種類之家畜或家禽， 使用共同之水表、電表、排水口或同一圍籬（牆）內者，應 合併計算其飼養規模。」第5條第3款規定：「申辦畜牧場登 記，應具備下列條件：……三、應設置畜禽廢污處理設備，並
應符合有關法令規定之標準。但取得環境保護主管機關同意 委託代處理業處理廢污之證明或有足夠土地還原畜牧廢污經 環境保護主管機關認可者，得免設置。」第39條第1項第2款 、第2項規定：「（第1項第2款）有下列情形之一者，處新 臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰：……二、已完成登記之畜牧 場，未依第5條第3款規定設置畜禽廢污處理設備、處理廢污 或委託代處理廢污，或經檢查其畜禽廢污處理設備或其他主 要畜牧設施，未符合第5條第3款或第4款所定標準。……（第2 項）有前項第1款至第5款、第10款或第11款所定情形之一者 ，主管機關除依前項規定予以處罰外，並命其限期改善；屆 期未改善者，按次分別處罰。有前項第2款、第3款或第11款 所定情形之一，經按次處罰3次仍未改善者，廢止其畜牧場 登記或畜禽飼養登記，並註銷畜牧場登記證書或畜禽飼養登 記證。」
㈡上訴意旨雖主張：系爭5所畜牧場分別申領畜牧場登記證書， 皆有依畜牧法第5條規定設置小型化糞池等設施，原判決認 定系爭5所畜牧場應合併計算飼養規模，適用法律顯有錯誤 ；被上訴人作成原處分一、二時已逾3年之裁處權時效期間 ，其命上訴人於文到後10日內改正，明顯期待不可能等情詞 ，據以指摘原判決有認定事實違背證據法則、未依職權調查 證據、判決未適用法規及適用不當、適用錯誤、判決不備理 由、理由矛盾等違背法令情形。惟：
⒈按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何， 事實審法院有認定判斷之權限。苟其事實之認定已斟酌全 辯論意旨及調查證據的結果，而未違背論理法則、經驗法 則或證據法則者，不能因其取捨證據與當事人所希冀者不 同，致所認定之事實異於當事人之主張者，即謂有違背法 令之情形。再者，原判決認定事實及法律之判斷，若無應 適用之法規漏未適用，或不應適用而誤為適用之情形，自 不構成行政訴訟法第243條第1項所稱之違背法令情形。又 同條第2項第6款所謂判決不備理由，乃判決有未載理由， 或所載理由不完備或不明瞭等情形；而判決理由矛盾則指 其理由前後牴觸，或判決主文與理由不符，足以影響裁判 結果之情形而言。如判決已將其判斷事實所調查證據之結 果及斟酌辯論意旨等項，記明於判決，可勾稽認定事實之 證據基礎，並足以明瞭其調查證據及取捨原因，證據與應 證事實間之關聯性，事實真偽之判斷，合於經驗法則與論 理法則者，即難謂有違背法令之情形。
⒉揆諸畜牧法第4條第2項規定意旨，可知畜牧場之廢污處理 應以特定地域範圍之整體經營規模是否已超越環境涵容能
力為斷，並非以形式上之畜牧場登記個數為準，故畜牧場 飼養同一種類之家畜或家禽，而設於同一圍籬（牆）內者 ，即應合併計算其飼養規模，據以判斷其是否已達到應依 規定標準，設置畜禽廢污處理設備之規模。
⒊查系爭5所畜牧場於104年1月13日分別領得畜牧場登記證書 ，各飼養白肉雞6萬隻，惟各該畜牧場坐落基地係由同一 地號土地分割而成5筆地號土地，各筆土地呈東西向長條 狀，彼此依序接壤相鄰，系爭5所畜牧場興建之雞舍形式 及構造均相同，依其基地坐落次序陳列其上，東西兩側設 有共同之外圍籬（牆），相鄰畜牧場管線相連，各場區間 相連通未設圍籬（牆）區隔，均從設在新開畜牧場之同一 防疫大門進出，系爭5所畜牧場之主要管理人皆為徐甦生 ，經被上訴人作成原處分一裁罰，命依畜牧法第5條第3款 規定申請設置畜禽廢污處理設施容許使用，或恢復為非應 依畜牧法第4條第2項合併計算飼養規模之態樣後，系爭5 所畜牧場各場區僅部分架設黑網，未有圍籬完整區隔等情 ，為原判決所確定之事實，核與卷內證據資料相符，無違 背經驗法則、論理法則及其他證據法則，自得為本院裁判 之基礎。
⒋畜牧業因營運所造成之環境污染，本應由經營者自行負擔 防治所需之成本，不得假借手段逃避管制，而由無關之他 人承受該外部成本。是以，原判決關於系爭5所畜牧場必 須合併計算其飼養規模，應依畜牧法第5條第3款規定，課 予其履行設置符合法令規定標準之畜禽廢污處理設備義務 乙節，業已敘明：畜牧法第4條第2項規定之「同一圍籬（ 牆）內」要件，在界定畜牧處所在地理上相近緊鄰之表徵 ，系爭5所畜牧場同時同地相鄰運作，飼養家禽種類相同 ，其產業所累加產出之畜禽廢物規模，倘若僅因當事人化 整為零之規劃方式，形式上拆分為不同畜牧場辦理登記， 而個別計算其飼養規模，均未達法定管制標準，而不負設 置畜禽廢污處理設備之義務，無異容任其透過拆分登記方 式將環境污染成本外部化，顯係違背畜牧法第1條揭示「 防範畜牧污染」立法目的。是以被上訴人認定系爭5所畜 牧場均飼養白色肉雞，有共同圍籬（牆），應依畜牧法第 4條第2項規定，合併計算飼養規模，符合畜牧法之規範意 旨（見原判決第34頁第15行至第35頁第17行）。經核於法 無違，上訴意旨指稱原判決增加法律所無限制，有適用法 規錯誤與適用法規不當之情形云云，自非可取。 ⒌至於上訴意旨復指摘被上訴人引用屏東縣畜牧場分場原則 作為裁處之法令依據，原判決未予撤銷，自屬適用法規不
當乙節，原判決亦已載謂：被上訴人作成原處分一、二並 未援引屏東縣畜牧場分場原則作為其法令依據，係以「最 東側、最西側之圍牆相連，且各場彼此間之區間牆壁未完 善，及系爭5所畜牧場亦均使用同一出入口」等情事，認 定系爭5所畜牧場符合畜牧法第4條第2項所定合併計算飼 養規模之要件等語（見原判決第41頁第21行至第42頁第3 行）予以論駁，核與原處分一、二所載內容相符，難謂有 上訴意旨所指適用法規不當之情形。
⒍上訴意旨又主張：上訴人業於105年1月4日完成污水處理設 施，並報主管機關完成行政程序，原判決仍認上開設備非 屬污水處理設施，自有違誤云云。然原判決業已論明：參 照畜牧法第5條第4款規定授權訂定之「畜牧場主要設施設 置標準」所附「畜牧場主要設施表」規定，畜禽廢污處理 設備包含廢水處理設施、堆肥舍及死廢畜禽或孵化廢棄物 處理設施等項目，上訴人所稱系爭5所畜牧場自主設置之 小型廢污處理設備實際上僅為小型化糞池，尚非完整之廢 水處理設施；且觀諸上訴人所提出之畜牧設施容許使用變 更申請書內容，亦非與增設畜牧法第5條第3款所定「畜禽 廢污處理設備」有關等語（見原判決第38頁第24行至第39 頁第7行），核與卷內證據資料相符，上訴意旨以所設置 之小型化糞池作為其已完成畜禽廢污處理設備之論據，自 非可採。
㈢關於上訴意旨指稱：原處分一、二命上訴人應於10日內改正 廢污處理設施，顯係強令承擔無法期待之作為義務，嚴重牴 觸期待可能性原則，原判決未注意及此，顯有不適用法規之 違法乙節。經稽之原處分一、二命上訴人改善之方式，並非 限於應依畜牧法第5條第3款規定申請設置畜禽廢污處理設施 容許使用，尚包括恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算 飼養規模之態樣。衡酌畜牧場飼養同一種類家畜或家禽之數 量達到相當規模，而未設置符合法令規定標準之畜禽廢污處 理設備，將致使週遭環境受污染，不但造成公害，且損及他 人居住生活權益，不容延宕多時不予改善。上訴人應揣度自 身條件擇取最適合方式為改善，若不及設置廢污處理設施改 善，即須迅速恢復為非應依畜牧法第4條第2項合併計算飼養 規模之態樣，其於10日內恢復為適法營業，客觀上並非期待 不可能，無從藉故申請設置廢污處理設施需時不止10日為由 ，而資為其得繼續不適法經營系爭5所畜牧場之正當理由。 且被上訴人係於108年8月19日履勘現場複查後，發現上訴人 仍未改善，迄同月30日被上訴人未見上訴人陳明已改善之事 證，始作成原處分二續行裁罰及命改善，於法難謂有違。則
原判決論以：被上訴人早於104年5月22日現場會勘後，即於 同年月28日發函告知上訴人系爭5所畜牧場應依畜牧法第4條 第2項規定合併計算飼養規模，必須依同法第5條第3款設置 符合該等飼養規模之畜禽廢污處理設施等情，其後復將農委 會104年11月5日農牧字第1040732993號函經由枋寮鄉公所轉 知上訴人，堪認上訴人自104年起即認知系爭5所畜牧場之飼 養規模應依畜牧法規定合併計算並應設置畜禽廢污處理設施 之情事，放任迄108年間仍不作為，自難辭故意共同違反法 定作為義務等語，指駁上訴人關於此部分之主張，要屬適法 。
㈣至上訴意旨主張：上訴人係於104年1月間取得畜牧場登記證 即應設置禽畜廢污處理設施，被上訴人迄108年7月31日、8 月30日始先後作成原處分一、二，已逾行政罰法第27條規定 3年之裁處權時效乙節。按「（第1項）行政罰之裁處權，因 3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法 上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該 結果發生時起算。」為行政罰法第27條第1項、第2項所明定 。查上訴人就系爭5所畜牧場負有依畜牧法第5條第3款規定 設置「畜禽廢污處理設備」之義務，其違反上開應作為義務 之行為態樣為不作為，其行為既仍繼續中，尚未終了，被上 訴人作成原處分一、二予以裁罰，自無逾裁處權時效之情形 。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，維持訴願決定一 、二及原處分一、二，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決 有違背法令情形，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 10 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 如 琪
法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 8 月 10 日 書記官 莊 子 誼