最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第438號
上 訴 人 蔡清國
蔡清弘
共 同
訴訟代理人 鍾秉憲 律師
被 上訴 人 財政部國有財產署北區分署
代 表 人 郭曉蓉
上列當事人間請求讓售國有土地事件，上訴人對於中華民國110
年4月21日臺北高等行政法院108年度訴字第180號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)上訴人前曾於民國92年1月13日、93年9月16日及95年10月18 日檢具載有門牌臺北市「○○路54號」（登記○○市○○區○○段0○ ○000○號，下稱○○路54號）於35年10月1日有訴外人黃慶雲設 籍之戶籍謄本及臺北市政府都市發展局核發之「日治時代西 門町附近」藍曬圖影本等文件，主張○○路54號房屋係黃慶雲 於36年間向臺北市政府購買取得，於39年間改建，並增編「 ○○路56號」門牌（登記同小段106建號），持○○路54號戶籍 謄本作為35年12月31日以前已經使用○○市○○區○○段1小段642 、643地號國有土地（下稱系爭國有土地）之證明文件，向 被上訴人申請承購系爭國有土地，經被上訴人審核結果，認 系爭國有土地依登記簿謄本所載，係自日治時代之「西門町 2丁目17番之1及17番之11」土地重測而來，原土地所有權人 為「本願寺派本願寺台北別院」，係屬日人產業，於35年2 月27日由前臺灣省政府財政廳奉准接管收歸國有，且於35年 12月31日以前，查無本國人設定地上權登記，尚無法證明已 有本國人取得建築居住使用權利之情形，核與讓售規定之立 法意旨不符，經被上訴人發函通知限期上訴人補正後，仍未 獲其補正，被上訴人乃分別以92年10月17日台財產北處字第 0920041120號、95年7月24日台財產北處字第0950031500號 、97年7月11日台財產北處字第0974001922號函，予以註銷 前揭申購案。
(二)上訴人蔡清國、蔡清弘復於104年1月13日，再次向被上訴人
申請承購系爭國有土地持分各4分之1。經被上訴人以渠等未 再提出其他足資證明35年12月31日以前已實際使用系爭國有 土地之文件，且依臺北市萬華區戶政事務所104年11月5日北 市萬戶資字第10431244900號函復，「○○路56號」門牌係於4 9年7月15日初編，查無相關整改編紀錄，其最初設籍資料為 38年8月14日。又坐落系爭國有土地上之○○路56號建物所有 權人為「蔡清華、蔡清國、蔡清弘、蔡清雯」4人，現僅由 部分所有權人申請承購，乃以105年6月1日台財產北處字第1 0540012760號函（下稱105年6月1日函），通知上訴人蔡清 國、蔡清弘2人於文到30日內，依辦理國有財產法第52條之2 讓售案件注意事項（下稱注意事項）第10點規定，會同其餘 所有權人蔡清華、蔡清雯2人申請承購，並補附於35年12月3 1日以前已使用系爭國有土地之證明文件。嗣上訴人表示蔡 清華之申購意願尚未確認，請被上訴人展延2個月以上之補 正期限，經被上訴人同意展延補正期限至105年10月31日， 上訴人因逾期仍未補正（僅蔡清雯於105年8月18日提出申請 承購系爭國有土地持分4分之1），被上訴人乃以105年11月1 8日台財產北處字第10540025720號函（下稱原處分）註銷上 訴人申購案。上訴人不服，提起訴願，經不受理駁回後，遂 向臺北高等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟。經原審以10 6年度訴字第451號（下稱前審）裁定移送至臺灣臺北地方法 院（下稱臺北地院）。上訴人提起抗告，經本院106年度裁 字第1766號裁定駁回。嗣司法院釋字第772號解釋認屬公法 上爭議，應由行政法院審理，故臺北地院遂以108年1月16日 106年度訴字第4622號裁定將本件移送原審審理。 上訴人於原審為訴之聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2. 被上訴人就上訴人蔡清國、蔡清弘104年1月13日承購申請及 蔡清雯105年8月18日承購申請，應作成核准讓售系爭國有土 地，應有部分各4分之1予上訴人蔡清國、蔡清弘及蔡清雯( 未提起本件上訴)之行政處分。經原審108年度訴字第180號 判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人猶未甘服，提 起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原 判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)國有財產法第52條之2規定，係為解決35年間臺灣辦理土地 總登記時，原得登記為私有卻登記為國有非公用不動產，而 形成占用國有不動產之情事，基於還地於民及實現居住正義 之公益考量，讓35年12月31日以前已在此類不動產上建築、 居住使用至今之直接使用人，得以低價向國家申請讓售該不
動產，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地糾紛。準此 ，該法所保障之對象應係國人於政府辦理土地總登記前長期 居住使用土地之權利，避免人民於政權交替期間因不諳國家 土地登記法令致權利受損所為之特別立法。此外，被上訴人 為辦理國有財產法第52條之2讓售國有非公用不動產案件需 要，爰訂定辦理讓售國有非公用不動產注意事項（下稱注意 事項）第8點（四）、第10點第1項、第13點及另制訂發布審 查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定（下稱補充規定 ）第4點，乃主管機關基於職權所訂定的細節性及技術性行 政規則，並未對人民權利的行使增加法律所沒有的限制，也 沒有逾越母法的限度，被上訴人依據國有財產法第52條之2 辦理讓售國有非公用不動產案件事宜，自得予以援用。(二)注意事項第10點第1項規定係為使私有主體建物共有人均能 依其持分申購取得國有土地所有權，避免因主體建物占用之 國有土地歸由少數共有人獨有，致將來主體建物分割時，再 衍生部分建物共有人無基地可使用之爭議，核符合國有財產 法第52條之2規定之意旨，並未對人民增加法律所無之限制 。
(三)系爭國有土地之申購不符「於35年12月31日前已供建築、居 住使用至今」等要件：
1.從相關土地分割之歷程可知，諸多土地均係自「17番地」分 割，系爭國有土地之面積與「17番地」面積相較，兩者顯不 相當，且17番地上於日治時期已建有多棟建物，關於黃慶餘 居住使用之位置是否即是上訴人申購系爭國有土地所在之位 置，參諸前開補充規定第4點第8款規定，實有進一步審酌其 正確性之必要。又系爭國有土地之原土地所有權人為「本願 寺派本願寺台北別院」，係屬日人產業，依補充規定第4點 第1款關於證明文件之認定規定，原屬日人所有之國有房地 ，不得以日治時期日人設籍資料作為35年12月31日以前使用 國有房地之證明文件，此乃因國有財產法第52條之2規定立 法意旨所保障之對象應限於國人於政府辦理土地總登記前長 期居住使用土地之權利，而不包括日治時期居住之日人。又 參以坐落系爭國有土地上之「○○路56號」建物最早之設籍資 料為38年8月14日，由此益徵上訴人主張：系爭國有土地於3 5年12月31日前已有供國人建築、居住使用，符合申購之要 件云云，顯非可採。
2.臺北市政府前日產出售破屋清冊記載「前台北市政府日產清 理室」於36年間出售政府所接收原屬日人產業之破屋，以陳 報「前台灣省日產清理處」存查，既該等破屋原均屬日產， 是否符合前述「於35年12月31日以前已供建築、居住使用至
今」之要件，已非無疑；又黃慶餘、黃慶雲兄弟係於36年間 購入破屋，始取得「○○路54號」之所有權，另於39年10月26 日申請建造4棟磚造房屋，其中即包含「○○路56號」建物， 惟此均屬35年12月31日之後始發生之事，尚無從依此反推認 35年12月31日以前系爭國有土地之建築、使用狀況。又況， 黃慶餘與黃慶雲之繼承人，於92年6月25日分別向被上訴人 申購○○市○○區○○路54-1號、54-2號所坐落之國有土地，已約 莫相當於黃慶餘等2人前於36年間所購入破屋之面積範圍， 自無由將上訴人所謂嗣於39年始增建之○○路56號使用土地範 圍亦納入「35年12月31日以前已供建築、居住使用」之範圍 認定。
3.至國立臺灣大學理學院空間資訊研究中心就系爭國有土地航 照圖進行影像之判釋成果報告，僅能證明系爭國有土地上於 34年時已有建物存在，惟尚無從推翻前開關於系爭國有土地 原係供日人建築使用之認定。
(四)黃慶餘與黃慶雲之繼承人，於92年6月25日分別向被上訴人 申購○○市○○區○○路54-1號、54-2號所坐落之國有土地時，經 被上訴人向臺北市萬華區第一戶政事務所查證「○○路54-1號 、54-2號」門牌係於82年6月10日整編，且自35年10月1日起 即有黃慶雲、黃慶餘設籍於該地，反觀本件被上訴人向臺北 市萬華區戶政事務所查證之結果，「○○路56號」最早之設籍 資料則為38年8月14日，兩申請案之卷證資料所示迥不相同 ；另關於訴外人呂傳東部分，雖亦於104年1月9日(原判決誤 載為19日)檢具資料向被上訴人申購同段636、637地號土地 ，並同樣援引國立臺灣大學理學院空間資訊研究中心航照影 像判釋成果報告，判定該地號土地自34年3月13日已有建物 存在，惟該案案況事實與本件仍有差異存在，是以，被上訴 人基於個別案況之不同，詳予審酌各申購案件之事證而分別 為不同之決定，尚無違反平等原則可言，自難允許上訴人比 附援引他案作為本件有利其認定之基礎等語，以原判決駁回 。
四、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴尚無違誤，茲就上訴 意旨論斷如下：
(一)國有財產法於89年1月12日修正公布時，增訂第52條之2規定 ，嗣於92年2月6日延長人民申請讓售之期間經修正公布為： 「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建 築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日 前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機 構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部 分，得按第一次公告土地現值計價。」國有財產法施行細則
第55條之3第2項、第3項規定：「(第2項)本法第52條之2所 稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已 使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一、國有土地 ，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居 住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶 使用人。……(第3項)……前項第1款，併同主體建物居住使用之 場所或附屬設施範圍之認定基準，由財政部國有財產局定之 。」第74條規定：「依本法及本細則應規定之各種作業程序 ，由財政部國有財產局另定之。」基此，財政部國有財產署 (下稱國產署)因執行國有非公用不動產讓售及辦理國有財產 法第52條之2不動產讓售案件需要，分別訂定之國有非公用 不動產讓售作業程序（下稱讓售作業程序）第24點第3款規 定：「申購案件經審查有下列情形之一，得註銷申購案並敘 明理由通知申購人：……(三)經通知補正，逾期未補正或未照 補正事項完成補正者。」注意事項第5點第1項規定：「本條 所稱直接使用人，係指本條施行(89年1月14日)前已使用， 至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：(一)國有土地，其地 上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用 之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人 。……」暨補充規定第3點第1款規定：「讓售對象及分戶之認 定：(一)關於『89年1月14日前已使用，至讓售時仍繼續使用 』之認定：1.國有土地：係指89年1月14日前已取得主體建物 所有權或實際分戶使用；至讓售時原主體建物所有人仍持有 該建物所有權，或實際分戶使用人已取得建物所有權者。」 第4點第8款規定：「證明文件之認定：……（八）日據時期戶 籍謄本所載土地番號與申購之地號相符，如土地面積相當且 地上為獨棟建物者，該謄本得作為35年12月31日以前已使用 國有土地之證明文件，並由申購人切結日據時期即已建築使 用後依規定辦理讓售。但地上如有多棟建物，應再就所在位 置之正確性加以審酌。……。」
(二)揆諸國有財產法第52條之2規定之立法意旨，係鑑於政府辦 理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律， 以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國 有土地之情形，為解決該等人民之問題，乃增訂上開規定， 讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土 地；是上開規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地 ，具有強烈之政策色彩，國產署審查確認是否合於上開規定 ，以決定是否准駁，為公權力之行使，已經司法院釋字第77 2號解釋理由書闡釋在案。足見，國有財產法第52條之2規定 ，係為解決35年間臺灣辦理土地總登記時，原得登記為私有
卻登記為國有非公用不動產，而形成占用國有不動產之情事 ，基於還地於民及實現居住正義之公益考量，讓35年12月31 日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人 ，得以低價向國家申請讓售該不動產，並藉此解決早期因政 權交接所造成之土地糾紛。因此，依國有財產法第52條之2 讓售之國有土地，必須該國有土地於35年12月31日以前已供 作建築、居住使用至讓售時仍繼續使用，直接使用人始得申 請讓售之。而其所謂「已供建築、居住使用」，如所提出之 日據時期戶籍謄本所載土地番號與申購之地號相符，如土地 所謂已建築面積相當且地上為獨棟建物者，該謄本固得作為 證明文件，由申購人切結後依規定辦理讓售，但地上如有多 棟建物，應再就所在位置之正確性加以審酌，經核與國有財 產法第52條之2規範意旨並無牴觸。則國產署本於法定職權 ，訂定上述讓售作業程序、注意事項及補充規定等行政規則 ，就國有非公用財產讓售作業程序、國有財產法第52條之2 讓售範圍及讓售對象之認定等執行法律之細節性、技術性事 項加以規定，以供各分支機關作為執行讓售作業及認定事實 之依據，既無違憲法第23條法律保留原則之要求，被上訴人 自得援引為執行國有財產法第52條之2規定之不動產讓售案 件之依據。
(三)經查，依上訴人於104年1月13日提出之申請案及全部書圖文 件所載，從相關土地分割之歷程可知，諸多土地均係自17番 地分割，系爭國有土地之面積與17番地面積相較，兩者顯不 相當，且17番地上於日治時期已建有多棟建物；系爭國有土 地之原土地所有權人為「本願寺派本願寺台北別院」，係屬 日人產業；又依臺北市政府前日產出售破屋清冊記載，該等 破屋原均屬日產，而「○○路56號」建物最早之設籍資料為38 年8月14日，況黃慶餘與黃慶雲之繼承人，於92年6月25日分 別向被上訴人申購臺北市○○區○○路54-1號、54-2號所坐落之 國有土地，已約莫相當於黃慶餘等2人前於36年間所購入破 屋之面積範圍，已經原審依調查證據及辯論結果，詳述得心 證之理由，並就上訴人主張國立臺灣大學理學院空間資訊研 究中心就系爭國有土地航照圖進行影像之判釋成果報告，何 以不足為有利於上訴人之認定，予以論駁甚明，經核與卷內 證據尚無不符。則原判決論以17番地上於日治時期已建有多 棟建物，關於黃慶餘居住使用之位置是否即是上訴人申購系 爭國有土地所在之位置，實有進一步審酌其正確性之必要， 而黃慶餘與黃慶雲之繼承人所申購之臺北市萬華區○○路54-1 號、54-2號所坐落之國有土地，已約莫相當於上開36年間所 購入破屋之面積範圍；系爭國有土地原係屬日人產業，且該
等破屋亦原均屬日產，而「○○路56號」建物最早之設籍資料 為38年8月14日，此均與「35年12月31日以前已供建築、居 住使用至今」之申購要件不符，核與上開國有財產讓售相關 法令均屬無違，而駁回上訴人之請求，並無不合。則上訴意 旨主張僅需現占有人證明該地已於35年12月31日前已有居住 建築使用之事實，即可推定我國政府具有無權占有之事實， 復主張17番地於27年即有臺人黃慶餘設籍之資料，且系爭國 有土地亦屬分割自前開日治時期番地，輔以國立臺灣大學理 學院空間資訊研究中心之判釋成果報告，已證明系爭國有土 地上於34年3月13日已有建築存在，自已符國有財產法第52 條之2要件，原判決未審酌上開判釋成果報告已將建物位置 特定於系爭國有土地之科學事實，有認定事實不依卷證之違 誤，無非是上訴人主觀之見解及就原審認定事實之職權行使 事項為爭議，並無可採。
(四)又查，本件上訴人並非以日據時期日人設籍資料作為35年12 月31日以前使用國有房地之證明文件，此為兩造所不爭，是 原判決援引補充規定第4點第1款規定：「原屬日人所有之國 有房地，日人設籍使用係屬自有房地之使用，故不得以日據 時期日人設籍資料作為35年12月31日以前使用國有房地之證 明文件。」而為之論斷尚屬贅述，上訴意旨主張上開規定解 釋，逕行排除原屬日人所有之國有地於讓售標的之外，於法 無明文授權之情形下，將原母法所適用之「國有非公用類不 動產」限縮其範圍至「國有非公用類不動產且原非日人所有 不動產」，已屬無端限制人民申購之權益，不符合法律保留 、授權明確性等一般原理原則云云，自非可採。(五)上訴意旨另主張黃慶餘、黃慶雲於39年10月26日經核准建築 包括當時編釘為○○路54號(2戶)、56號及○○○路78號等4間連 棟建築物，總建坪面積超過80坪(不含33坪之騎樓)。故其興 建建築圖既經核准，自應信賴當時公務員之審查，認包含○○ 路56號及連棟其他3間房屋所占土地，且該4間連棟房屋，其 權源同一，均可認早於35年10月1日前已有黃慶餘、黃慶雲 家族居住建築使用之事實，又訴外人呂傳東之申購案，因其 門牌整編無紀錄、無設籍資料遭多次駁回，至提出國立臺灣 大學理學院空間資訊研究中心判釋成果報告後，始獲被上訴 人核定准許讓受，其卷證、事實等與本件完全相同，更應有 平等原則之適用一節。按本件與訴外人黃慶餘、黃慶雲之繼 承人及呂傳東之申購案，均屬案情不同之個案，業經原判決 予以論明，本應由被上訴人分別認事用法以為決定，是原判 決論以被上訴人基於個別案況之不同，詳予審酌各申購案件 之事證而分別為不同之決定，尚無違反平等原則可言，自難
允許上訴人比附援引他案作為本件有利其認定之基礎等語， 尚難謂其有何違法可言。
(六)綜上所述，原判決認本件非公用財產類之不動產之讓售申請 案，不符國有財產法第52條之2規定之「於民國35年12月31 日以前已供建築、居住使用」要件，乃駁回上訴人在第一審 之訴，認事用法核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據 及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張如何不足採之論 證取捨等事項，詳為說明，其所適用之法規與應適用之法規 ，並無違背，尚無所謂判決不適用法規或適用不當、判決不 備理由或理由矛盾等違背法令之情形。至本件是否應由建物 之全體共有人共同申購所有權之全部，已無足影響判決之結 論，無予贅述之必要。上訴論旨，求予廢棄，難認為有理由 ，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 10 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 紹 良
法官 蔡 如 琪
法官 王 碧 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 8 月 10 日 書記官 徐 子 嵐