最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第1169號
上 訴 人 日商甲○○
代 表 人 ○○○○
上 訴 人 香港商乙○○
代 表 人 ○○○
上 訴 人 丙○○
代 表 人 ○○○○
共 同
訴訟代理人 朱百強 律師
劉昌坪 律師
陳君薇 律師
被 上訴 人 公平交易委員會
代 表 人 李鎂
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國109年7月16
日臺北高等行政法院105年度訴字第276號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人丙○○代表人由○○○○變更為○○○○；被上訴人代表人由黃 美瑛變更為李鎂，茲各據新任代表人具狀聲明承受訴訟，於 法核無不合。
二、上訴人日商甲○○為日本鋁質電容器業者，丙○○與上訴人乙○○ （下稱乙○○，並與甲○○、丙○○合稱為上訴人)為甲○○分別在 臺灣、香港設立之子公司。被上訴人主動立案調查結果，以 甲○○自民國94年起至103年1月止，與其他鋁質電容器業者共 同參與Market Study Meeting(下稱MK會議）、Cost Up Mee ting（又稱Condenser Up Meeting或Capacitors Up Meetin g，下稱CUP會議）、Hong Kong Sales Manager Meeting(下稱香港SM會議)；乙○○則自97年至102年 12月止共同參與香港SM會議，藉以交換價格、數量、產能及 對客戶之因應等競爭敏感訊息，另其等與丙○○尚有透過雙邊 聯繫與其他競爭業者交換競爭敏感資訊，達成限制競爭之合 意，足以影響我國鋁質電容器市場供需功能，違反行為時( 即104年2月4日修正前條文，下同)公平交易法第14條第1項 聯合行為之禁制規定，以104年12月16日公處字第104135號 處分書(下稱原處分一)，命上訴人停止上開違法行為，並以 本件屬公平交易法第41條第2項之情節重大案件，依同法第4 1條第3項授權、101年4月5日訂定發布之「違反公平交易法
第10條及第14條情節重大案件之裁處罰鍰計算辦法」(下稱 系爭罰鍰計算辦法)分別對甲○○、乙○○及丙○○裁處罰鍰新臺 幣(下同)18億6,830萬元、8,290萬元及2億9,380萬元。又○○ ○○000○0○00○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○，○被上訴人 以104年12月16日○○○○00000000000○函（下稱原處分二，並 與原處分一合稱為原處分)重為認定，○○○○○○○○○○○○○○000， ○○○○、○○○○○○○○○○○○○○○00○000○○、0,000○○○0○000○○。上訴 人就原處分不服，提起行政訴訟，聲明：原處分不利上訴人 部分均撤銷，經原審法院判決駁回，上訴人遂提起上訴。三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用 原判決所載。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：
(一)上訴人藉由與丁○○、戊○○、己○○、庚○○、辛○○、壬○○等公司 ，共同參與MK會議、CUP會議、香港SM會議等多邊會議及雙 邊聯繫等方式，交換事業過去及未來的價格、數量等營業動 向，並藉收集或交換之商業訊息，對於競爭者形成暗默之瞭 解或共同意思，或以此作為限制競爭之手段，顯具有達成限 制競爭之合意。又本件參與多邊會議以及雙邊聯繫之業者， 所形成合意主要在於核心競爭手段即價格競爭之排除，對於 市場供需功能本具有高度危害；另酌以甲○○為全球最大鋁質 電容器廠商，依據日本產業情報調查會調查報告，該公司於 2012年在全球市占率為15%，加上參與MK會議之戊○○、庚○○ 等，市佔率更達三成以上；而我國廠商與NCC之交易金額佔 上訴人銷售總額近一成，而甲○○在臺銷售金額亦佔其銷售額 一成以上，已可認甲○○不問對全球市場、我國市場均有相當 影響力，並具影響市場供需之風險。
(二)查乙○○、丙○○分別為甲○○之子公司，在法律上既具有獨立法 人格，並以自己之名義進行經營活動，是否違反前述行政法 上義務，自應各自獨立判斷，上訴人爭執其等彼此間無競爭 關係，自無成為聯合行為主體之可能云云，應屬誤解而非可 採。又甲○○參與MK會議係自94年4月至103年1月間，參與CUP 會議為95年6月至97年12月間，與其他競爭業者進行雙邊聯 繫則為97年與98年間；另甲○○、乙○○共同參與香港SM會議為 97年7月至102年12月間，乙○○雙邊聯繫行為係於96年底至10 0年間；至丙○○與其他競爭業者雙邊聯繫期間則為97年至102 年4月間。上訴人參與多邊會議或雙邊聯繫，所應對並形成 限制競爭合意之對象雖不相同，然均違反同一行政法上義務 ，且於相對密切之時間內重複實施，仍屬法律上一行為。基 此，被上訴人於104年12月16日作成原處分進行裁處，對上 訴人均未逾越3年裁處權時效。
(三)按系爭罰鍰計算辦法第4條及第5條規定，罰鍰上限係以受處 分事業上一會計年度銷售金額10%為限，且罰鍰基本數額之 認定，係指違法行為於違法期間內所獲商品或服務銷售金額 之30%為準據，惟前揭罰鍰上限與罰鍰基本數額多寡之判斷 ，端賴受處分事業提供上開銷售金額資料，始有核實精準計 算之可能。查甲○○並未提示違法期間之鋁質電容器銷售金額 供參，因此被上訴人以其進口鋁質電容器至臺灣之海關資料 為基礎，計算對甲○○之罰鍰金額，應無不許之理；且海關進 口資料所示鋁質電容器價額係以起岸價格統計，已對甲○○為 有利之考量。被上訴人以起岸價格計算而得之二種基本數額 28.5億餘元或24億餘元，均因大於營業收入總額10%之23.3 億元，乃從低以23.3億元作為罰鍰裁量之基礎，對甲○○亦難 謂不利。又甲○○並未提示103年度營業收入總額可供參酌， 被上訴人參酌其申請書所載102年度營業收入 總額，並認定其103年度營收規模應類同102年度，即約為34 7.6億元；再將該營收347.6億元縮減為233億元，始取其10% 即23.3億元，作為甲○○經濟實力及負擔罰鍰能力之評估，經 核對甲○○並非全然不利。則被上訴人以罰鍰上限23.3億元為 裁量基礎，再考量有利於甲○○之調減罰鍰因素，最終對其裁 罰18億6,830萬元，經核亦難謂不合。
(四)丙○○僅提供該公司損益表至102年度，並未提供103年度損益 表或營業收入總額以供審酌。則被上訴人基於企業前後年度 營運之相續性及規模慣性，認其於103年度營業收入總額， 衡情應類同102年度營收規模36.7億元，而以該金額10%即3. 67億元為丙○○經濟實力及負擔罰鍰能力之評估，經核亦非全 然無據。又依丙○○提供之鋁質電容器銷售額以觀，其103年 度鋁質電容器全部銷售額達31.943億元，然丙○○所營事業非 僅鋁質電容器之銷售，則該公司103年度實際營業收入總額 衡情應高於31.943億元；且縱使以31.943億元為評估，其10 %即約3億1,943萬元，亦超過被上訴人對其裁處罰鍰2億9,38 0萬元，則被上訴人裁處罰鍰2億9,380萬元，即與公平交易 法第41條第2項規定意旨無違。此外，就103年度而言，丙○○ 或有自母公司甲○○進口部分鋁質電容器供銷售予國內客戶， 惟上述31.943億元既係丙○○自行銷售鋁質電容器予買受人所 得之收入總額，則丙○○對於該銷售金額31.943億元自可使用 支配，則以該金額10%即3億1,943萬元，作為其經濟實力及 負擔罰鍰能力之評估，亦難謂無據。
(五)乙○○亦未提示違法期間之鋁質電容器實際銷售金額等供參， 被上訴人以乙○○對我國○○精密工業股份有限公司（下稱0000 000）等主要客戶之單月銷售金額為基礎，認定罰鍰基本數
額約為15.58億元，並無不合。再者，就營業收入總額而言 ，亦僅有乙○○提出之申請書記載其102年度營業收入約77.33 億元，被上訴人基於企業前後年度營運之相續性及規模慣性 ，認其103年度營業收入總額，衡情應類同102年度之營業收 入規模77.33億元，並以該金額按10%計算係7.73億元，低於 上述基本數額15.58億元，乃從低以7.73億元為裁量之基礎 ，並據以評估乙○○之經濟實力，認其負擔罰鍰能力可達7.73 億元，再審酌對乙○○有利之因素，最終將罰鍰自上限7.73億 元調減至8,290萬元。從而，被上訴人對乙○○裁處罰鍰8,290 萬元，尚未逾越公平交易法第41條第2項所定「銷售金額10% 」之上限，經核亦無不合等詞，為其判斷之基礎。五、本院按：
(一)公平交易法第4條規定：「本法所稱競爭，謂二以上事業在 市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭 取交易機會之行為。」第7條規定：「(第1項)本法所稱聯合 行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關 係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術 、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動 之行為而言。(第2項)前項所稱聯合行為，以事業在同一產 銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之 市場功能者為限。(第3項)第1項所稱其他方式之合意，指契 約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可 導致共同行為者。……。」第14條第1項本文規定：「事業不 得為聯合行為。」查公平交易法對事業為聯合行為之禁止規 範，旨在於防止具競爭關係之複數事業，藉由合意採取共同 行為之方式，相互約束事業活動，以達限制競爭的目的。而 聯合行為之構成要件為：⑴行為主體係具水平競爭關係之事 業；⑵事業間具有契約、協議或其他方式之合意；⑶事業間之 合意係對商品或服務之價格、限制數量、技術、產品、設備 、交易對象、交易地區等相互約束事業活動予以決定；⑷須 足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能。足知，聯 合行為之主體，乃具有競爭關係之複數事業。所謂事業，依 公平交易法第2條規定，包括公司、獨資或合夥之工商行號 、同業公會以及其他提供商品或服務從事交易之人或團體， 除須具有法律上獨立人格，尚須具有經濟上獨立決策能力。 因此，關係企業中之從屬事業，雖具有獨立之法人格，但受 控制事業之支配指揮從事經濟活動，因其已失去決定經營策 略之獨立自主性，只是配合及執行控制事業經營決策而參與 聯合行為者，即應以控制事業為聯合行為之主體。反之，若 從屬事業仍保有經濟上獨立決策之能力，而獨立自主決定參
與聯合行為者，則不影響從屬事業與控制事業均認定為聯合 行為之主體。
(二)原審係採納被上訴人之主張，以甲○○與其他日本鋁質電容器 業者共同參與MK會議及CUP會議，併與子公司乙○○參與香港S M會議；另甲○○與子公司乙○○、丙○○復有與其他競爭業者進 行雙邊聯繫，藉此交換競爭敏感資訊，達成限制競爭之合意 ，足以影響我國鋁質電容器市場供需功能，認上訴人(即甲○ ○、乙○○、丙○○)所為，均該當公平交易法 第14條第1項之聯合行為。惟承上論，聯合行為成立之主體 要件，須存有水平競爭關係之複數事業，且該事業除具備法 律上獨立人格外，尚須具有經濟上獨立決策之能力，故關係 企業之從屬事業是否為聯合行為之主體，應以其是否仍保有 經營決策之獨立性而定。經查，乙○○、丙○○為甲○○分別在香 港、臺灣設立之子公司，且甲○○持有乙○○、丙○○之股份為10 0%，屬公司法第369條之1第1款規定具有控制與從屬關係之 關係企業，為原審確認之事實。則依上開說明，乙○○、丙○○ 是否得認為參與聯合行為之主體或與母公司甲○○成立聯合行 為，應以其等是否非因執行母公司甲○○經營決策，而獨立自 主決定參與聯合行為而定。本件依被上訴人提出之會議紀錄 、電子郵件及上訴人之人員於調查時之陳述紀錄等內容，固 足認甲○○確有透過參與MK會議、CUP會議、香港SM會議等定 期聚會及不定期雙邊聯繫方式，藉與丁○○、戊○○、己○○、庚 ○○、辛○○、壬○○等日本鋁質電容器業者為交換涉及價格、產 量、產能及客戶因應等競爭敏感資訊，達成限制競爭合意， 符合公平交易法第7條第1項規定以「其他方式之合意」的聯 合行為要件。惟原審認乙○○參與香港SM會議及為雙邊聯繫， 與其他鋁質電容器業者交換競爭敏感資訊為限制競爭合意而 成立聯合行為，所採據甲○○、乙○○提供之會議紀錄、筆記及 被上訴人據以整理之香港SM會議摘要內容等資證(見原審卷 被證34、35)所示，乙○○係由總經理○○○與甲○○之營業本部副 部長○○○共同參加香港SM會議，與會者包括MK會議成員戊○○ 、丁○○之子公司丁○○ HK，且相關會議紀錄或筆記均以甲○○ 記載其發言內容，並未區分甲○○、乙○○，則乙○○參與香港SM 會議，究係基於從屬事業配合控制事業經營決策而陪同母公 司甲○○代表人員出席香港SM會議；或本於其獨立自主決定而 參與聯合行為，即有疑義？另被上訴主張乙○○、丙○○透過與 其他競爭事業為雙邊聯繫之事證，無非援引甲○○於調查時， 就被上訴人所詢甲○○與其他公司之個別資訊交換一節，陳稱 該公司有關臺灣地區部分，丙○○之○○○、○○○及○○○分別有與 庚○○、戊○○及丁○○之人員，交換臺灣客戶價格資訊及客戶因
應等資訊；○○○於轉任乙○○後，亦有與戊○○及丁○○之人員就 臺灣客戶之參考報價交換訊息等語(參見原處分甲3卷第52頁 )；暨戊○○、丁○○及庚○○均表示有與丙○○討論調漲價格或交 換對臺灣客戶之鋁質電容器價格資訊等情為據。然則，上開 事證僅足認乙○○、丙○○有與庚○○、戊○○及丁○○等業者為交換 競爭敏感資訊之客觀行為，審諸甲○○為持有乙○○、丙○○等2 事業100%股份之控制事業，對於上開2事業具有決定性之影 響力，且乙○○、丙○○進行雙邊聯繫之競爭事業，均是與甲○○ 共同參與MK會議、CUP會議及為雙邊聯繫之鋁質電容器業者 ；甚且，甲○○於被上訴人調查時，就上述丙○○之○○○與庚○○ 、丁○○之人員針對臺灣客戶就鋁質電容器交換價格資訊及客 戶因應方式，並敘明丙○○之○○○在甲○○指示價格應上漲之情 況下，會自本公司松坂處取得資訊，再轉知庚○○之人員討論 因應，但未與丁○○之人員進行此部分訊息交換等語(參見原 處分甲3卷第52頁㈢)，足徵乙○○、丙○○與上開鋁質電容器進 行雙邊聯繫，究係基於從屬事業執行母公司甲○○經營決策之 行為；或本於事業獨立自主決定而為聯合行為，實非無疑？ 均待進一步調查究明。再者，甲○○與乙○○係共同參與香港SM 會議，如何切割而謂其等係分別與其他參與香港SM會議之業 者成立聯合行為？原審未詳究上情及依行政訴訟法第125條 第1項、第133條規定盡職權調查事實關係、證據之義務，而 全盤採認被上訴人之主張，逕以甲○○、乙○○、丙○○既具有獨 立法人格，且以自己名義進行經營活動，是否違反行政法義 務，應各自獨立判斷，並以其等既各自參與多邊會議及雙邊 聯繫等，與其他業者為限制競爭之合意而該當聯合行為，依 法自應各對甲○○、乙○○、丙○○獨立進行裁處，進而謂其等爭 執彼此間無競爭關係，自無成為聯合行為主體之可能，應屬 誤解而非可採(見原判決第37頁第14行至第38頁第3行)，自 有判決適用法規不當、不適用法規及不備理由之違法。(三)此外，由於獨占事業濫用市場力行為與事業共同之聯合行為 ，對於市場競爭秩序影響甚大，且某些違法情節重大案件， 其不法利得可能超過公平交易法第41條第1項規定罰鍰2,500 萬元額度之上限，故為確實發揮懲處及遏止不法之效果，並 兼顧考量違法事業之經濟實力及承受罰鍰之能力，公平交易 法第41條第2項明定：「事業違反第10條、第14條，經中央 主管機關認定有情節重大者，得處該事業上一會計年度銷售 金額10%以下罰鍰，不受前項罰鍰金額限制。」同條第3項並 規定：「前項事業上一會計年度銷售金額之計算、重大違法 情節之認定、罰鍰計算之辦法，由中央主管機關定之。」據 此，被上訴人訂有系爭罰鍰計算辦法以為執行之依據。依該
辦法第2條規定，經被上訴人依同條第2項所列事項審酌認定 違法行為嚴重影響市場競爭秩序，或有同條第3項各款所列 參與事業之一於違法期間內銷售金額逾1億元；或違法行為 所得利益逾公平交易法第41條第1項所定罰鍰金額2,500萬元 上限等情形者，即屬情節重大。而公平交易法第41條第2項 所稱「事業上一會計年度銷售金額」之計算時點，依系爭罰 鍰計算辦法第3條規定，係以被上訴人作成「處分時」為基 準時點，計算事業上一會計年度之營業收入總額，以評估事 業之經濟實力及承受罰鍰之能力。關於罰鍰額度之計算，依 同辦法第4條、第7條規定，係採兩階段方式，亦即先計算出 基本數額，再依調整因素確定最後罰鍰金額，且不得超過受 處分事業上一會計年度銷售金額10%。至於「基本數額」之 認定，同辦法第5條明定，按違法行為於違法期間內所獲商 品或服務銷售金額之30%，採計作為罰鍰基本數額。又此基 本數額之銷售金額的計算標準，徵諸其立法說明揭示係參酌 歐盟課處罰鍰準則及德國罰鍰指導準則之立法例，而歐盟課 處罰鍰準則第13點規定，係以違法行為在歐洲經濟區內直接 或間接相關商品或勞務之銷售額；德國罰鍰指導準則第11點 規定，亦指與違法行為有關之商品或服務於德國境內銷售所 得金額為準，是通說認為本條規定「基本數額」之銷售金額 ，應指違法事業在國內銷售商品或服務所得之金額。至於公 平交易法第41條第2項所稱「事業上一會計年度『銷售金額』1 0%」之罰鍰上限，則係以違法事業「全球」營業收入總額為 計算基礎。
(四)經查，原審係以甲○○自94年4月至103年1月間，分別透過參 與MK會議、CUP會議、香港SM會議及雙邊聯繫方式，與其他 競爭業者為限制競爭合意之聯合行為；另乙○○自97年7 月至102年12月間，透過參與香港SM會議及雙邊聯繫行為， 與其他競爭業者達成限制競爭合意；丙○○則自97年至102年4 月間不定期與其他競爭業者為雙邊聯繫之聯合行為，因均違 反同一行政法上義務，且各次行為於相對密切時間內重複實 施，應屬法律上一行為，而認被上訴人於104年12月16日對 上開上訴人作成原處分對進行裁處，均未逾3年裁處時效。 據此，依原審確認之事實，甲○○違法期間為94年4月至103年 1月、乙○○違法期間為97年7月至102年12月、丙○○違法期間 為97年至102年4月。則被上訴人認定上訴人違反公平交易法 第14條第1項聯合行為之禁制規定，屬情節重大，應依同法 第41條第2項規定處事業上一會計年度銷售金額10%以下罰鍰 ，自應遵循系爭罰鍰計算辦法規定計算上訴人之罰鍰金額。 而承上論，依系爭罰鍰計算辦法第5條規定，作為計算罰鍰
額度基礎之「基本數額」，係指上訴人在上開違法期間於國 內銷售鋁質電容器金額之30%；至公平交易法第41條第2項所 稱，事業「上一會計年度銷售金額」之罰鍰金額上限，依同 辦法第3條規定，係以被上訴人於104年12月16日作成原處分 之上一會計年度即103年度銷售金額之10％。綜觀本件全卷證 ，並未見被上訴人有令上訴人提出上開違法期間國內銷售金 額或該等公司103年度銷售金額資料，上訴人拒絕提出或置 之不理之情事。原審未依職權調查證據，逕採納被上訴人主 張，以上訴人未提出103年度營業收入金額及甲○○、乙○○未 提出違法期間之鋁質電容器實際銷售金額等資料以供審酌， 認被上訴人依甲○○進口鋁質電容器至臺灣之海關資料為基礎 ，推估甲○○於違法期間銷售金額30％之基本數額約28.5億元 或24億元；以乙○○對我國0000000等主要客戶之單月銷售金 額為基礎，認定罰鍰基本數額約為15.58億元，並無不合， 復以被上訴人僅持有甲○○、乙○○於申請書陳報其等102年度 營業收入總額及丙○○提出該公司之102年度損益表等資訊， 認基於企業前後年度營運之相續性及規模慣性，上訴人於10 3年度營業收入總額，衡情應類同102年度營業收入規模，則 被上訴人以上訴人102年度營業收入之10%為其等罰鍰金額上 限，經核亦非無據，自嫌速斷，並有判決不適用法規之違法 。又承上論，系爭罰鍰計算辦法第5條規定「基本數額」之 計算標準，係指國內銷售金額。甲○○於原審主張依海關資料 顯示，其輸入臺灣之電容器中，超過9成係進口至子公司丙○ ○，此部分進口金額應為關係企業間之內部交易，非屬公平 交易法規範之真實交易；暨乙○○主張並未對臺灣銷售任何電 容器產品，其與0000000等廠商之外國子公司交易屬境外交 易，其交易額均不得作為計算基本數額等節，尚非全然無憑 ，原審就其等上開影響判決結果之重要攻擊防禦方法及證據 ，未予調查審認，亦未說明其取捨之理由，逕採信被上訴人 之主張，而駁回其等之訴，亦有判決不備理由之違法。(五)綜上所述，原判決既有上述適用法規不當、不適用法規及判 決不備理由之違法，並與判決結論有影響，故上訴論旨指摘 原判決違法，求予廢棄，即有理由。又因本件事證有由原審 再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢 棄，發回原審法院更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 8 月 7 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜 法官 梁 哲 瑋
法官 蕭 惠 芳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 8 月 7 日 書記官 高 玉 潔