高雄高等行政法院判決
112年度訴字第49號
民國112年7月5日辯論終結
原 告 陳金倉
朱展鋒
共 同
訴訟代理人 林石猛 律師
林 楷 律師
被 告 高雄市政府經濟發展局
代 表 人 廖泰翔
訴訟代理人 林志憲
王重傑
上列當事人間土石採取事件，原告不服高雄市政府中華民國111
年12月23日高市府法訴字第11130863600號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
被告獲報○○市○○區○○路、高美大橋附近農地遭人濫採砂石， 遂通知高雄市政府警察局旗山分局吉東派出所於民國111年4 月25日16時30分派員前往查看，發現原告陳金倉受訴外人即 ○○市○○區○○段792、794等2筆地號土地（下稱系爭土地）承 租人曾智明之僱用，駕駛挖土機在系爭土地上挖掘土石。被 告遂於111年4月27日派員會同警方前往勘查，查得現場停放 挖土機、車輛及挖掘大量土石所形成之坑洞。被告復於111 年5月17日再次會同警方至系爭土地勘查，發現受曾智明僱 用為挖土機駕駛之原告朱展鋒在場，現場仍置放有挖土機， 且系爭土地有再挖深原賦存土石之情形。被告審酌調查事實 證據及原告之陳述意見後，認原告2人未經申請許可，於系 爭土地開挖原賦存土石，違反土石採取法第3條第1項規定之 事實明確，爰依同法第36條第1項規定，分別以111年7月6日 高市經發公字第00000000000號函裁處原告陳金倉新臺幣（ 下同）100萬元罰鍰，並限期應於處分送達翌日起3個月內完 成回填整復(下稱原處分1)；另以111年7月22日高市經發公 字第00000000000號函裁處原告朱展鋒200萬元罰鍰，並限期 應於處分送達翌日起3個月內完成回填整復(下稱原處分2)。 原告均表示不服，合併提起訴願，於訴願程序中，被告以原
處分2之違規事實認定有誤為由，依行政程序法第117條第1 項規定，以111年10月17日高市經發公字第00000000000號函 （下稱111年10月17日函），依職權就原處分2為一部之撤銷 （將原裁處罰鍰200萬元部分撤銷其中100萬元）。訴願機關 審認上開一部撤銷等情，認原處分1、原處分2（經111年10 月17日函撤銷一部分）並無違誤，乃決定駁回訴願，原告遂 提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
⒈系爭土地承租人曾智明表示整地要供種植野蓮使用，以每日1 2,000元工資，分別僱用原告陳金倉、朱展鋒2人於系爭土地 挖掘砂石整地。依原告朱展鋒111年5月17日警詢筆錄可知， 當天只是去看自己的挖土機，尚未有挖掘行為。況依被告提 出現勘照片及稽查紀錄，均未顯示原告朱展鋒當時有操作怪 手之行為，依現有證據資料，不足證原告朱展鋒有在系爭土 地採取土石之違章行為。
⒉僱用人曾智明跟原告陳金倉、朱展鋒2人表明挖土石是要種植 野蓮，且已向○○市○○區公所申辦核准挖填土石方，致使原告 2人誤認挖取土石行為已經申請取得許可，主觀上並無違反 土石採取法之故意或過失。
⒊原告2人僅係受僱於曾智明，受其指揮監督，依其要求進行挖 掘作業，對於工作內容並無決定權。依一般社會經驗，受僱 人根本不可能詢問或質疑僱用人是否有申請相關許可文件。 是以，行政罰法第8條固規定不得因不知法規而免除行政處 罰責任，然但書亦規定按其情節得減輕或豁免處罰。被告未 審酌原告2人僅係受雇於曾智明，不可能質疑僱用人是否有 申請相關許可文件等情節，即逕處以法定罰鍰最低額，未再 依行政罰法第8條但書減輕處罰，其裁量權之行使即有違法 。
㈡聲明︰
⒈原告陳金倉部分：
原處分1及其訴願決定均撤銷。
⒉原告朱展鋒部分：
原處分2(經111年10月17日函撤銷一部分）及其訴願決定均 撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
⒈依僱用人曾智明111年5月17日警局調查筆錄，提到原告2人都 是其僱用的怪手司機。再搭配現場勘查照片，現場有2台怪 手，且依挖掘面積、坑洞深度，確實是2台怪手所造成，足
認原告朱展鋒亦有在系爭土地採取土石之行為。 ⒉原告2人未經查明該採取土石是否經過許可或目的事業主管機 關核准，即駕駛其等所有之挖土機，依曾智明指示逕行開挖 原賦存土石。況觀諸現勘紀錄照片，系爭土地因挖掘土石留 下大坑洞，超過大量挖掘野蓮池所需之土方，依一般經驗， 難認係實施整地之行為。是原告對此違反行政法上義務之事 實，應有直接故意或預見其發生而不違背其本意之間接故意 情形，縱認無故意，依其情形具預見可能性，原告亦有過失 。
⒊縱認原告不瞭解土石採取相關法規之存在或適用，然原告既 係利用挖土機進行土石挖掘之相關作業人員，對於開挖管制 及土石採取之相關規範應有能力先行查明及注意，難認係有 正當理由而無法避免之不知法規情況，不得依行政罰法第8 條但書減輕處罰。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、本案爭點︰
㈠原告陳金倉、朱展鋒有無未經許可採取土石之違規行為？ ㈡原處分1、原處分2（經111年10月17日函撤銷一部分）各裁處 原告陳金倉、朱展鋒100萬元罰鍰，並限期3個月內完成回填 整復，是否適法？
五、本院的判斷︰
㈠前提事實︰
⒈如爭訟概要欄所載等情，業經兩造分別陳述在卷，並有高雄 市政府線上即時服務系統(非網路部份)人民陳情案件處理聯 單(第53頁)、被告111年4月27日土石採取（陸砂）管理業務 現勘紀錄及現勘照片(第55-57頁)、被告111年5月17日土石 採取（陸砂）管理業務現勘紀錄及現勘照片(第191-194頁) 、被告111年10月17日高市經發公字第00000000000號函(第5 頁)附處分卷，及原處分1(第67頁)、原處分2(第69頁)、訴 願決定書(第19頁)附本院卷為證，可信為真實。 ⒉原告朱展鋒於起訴狀所載訴之聲明為撤銷「原處分2及其訴願 決定」，嗣於審理中，陳明係請求就被告111年10月17日函 撤銷原處分2其中一部分（原裁處罰鍰200萬部分之其中100 萬元）後之原處分2為撤銷，亦即僅就原處分2為一部撤銷後 之其餘罰鍰100萬元及限期3個月內完成回填整復部分暨其訴 願決定訴請撤銷，核係訴之聲明之減縮。
⒊高雄市政府就其主管之土石採取業務，區分為「陸砂」「河 砂」「海砂」，就「陸沙」之業務主管權限授權委由被告辦 理，經高雄市政府100年12月6日高市府四維水利字第000000 0000號公告在案。
㈡應適用的法令︰
⒈土石採取法
⑴第3條：「(第1項)土石採取，應依本法取得土石採取許可。 但下列情形，不在此限：一、採取少量土石供自用者。二、 實施整地與工程就地取材者。三、礦業權者在礦區內採取同 一礦床共生之土石者。四、因天災事變緊急搶修公共工程所 需者。五、政府機關辦理重要工程所需者。六、磚、瓦或窯 業，開採土石自用者。(第2項)前項各款土石採取地點、面 積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」 ⑵第10條第1項：「申請土石採取許可者，應檢具下列書件，向 直轄市、縣（市）主管機關為之；書件不齊全者，應不受理 ：一、申請書及申請區域圖……。」
⑶第36條第1項：「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以 上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期 令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處 新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其 設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為 整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」 ⒉採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（下稱許可管理辦法 ）
⑴第1條：「本辦法依土石採取法第3條第2項規定訂定之。」 ⑵第3條第1項：「依本法第3條第1項但書第2款規定實施整地及 工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限，有剩 餘土石外運者，亦同。」
㈢按立法者為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制 度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展 之目的而制定土石採取法（土石採取法第1條規定參照）。 依土石採取法第3條第1項規定意旨，採取土石，除符合該條 項但書所列舉之6款例外情形以外，原則上均應依土石採取 法第10條第1項規定程序，向直轄市、縣（市）主管機關申 請取得許可，始得合法為之。否則，即屬違法之土石採取行 為，應依土石採取法第36條第1項予以裁處。又上開禁止規 定係課予任何人均負有未經許可不得採取土石之不作為義務 ，故未經許可而駕駛挖土機採取土石之司機，係實施土石「 採」「取」行為之人，即屬違反上開行政法上義務之違規行 為人。再者，依土石採取法第3條第2項授權中央主管機關經 濟部所訂定之許可管理辦法3條第1項規定，土石採取倘有符 合土石採取法第3條第1項但書第2款「實施整地」之例外情 形者，雖無庸申請取得土石採取法主管機關之許可，惟仍須 經目的事業主管機關核准，始得合法為之。否則，亦屬違法
之土石採取行為。
㈣原告陳金倉、朱展鋒確有未經申請許可在系爭土地採取土石 之行為：
⒈原告2人均有駕駛挖土機挖掘系爭土地之土石採取行為： ⑴經查，原告陳金倉於111年4月25日在系爭土地現場為警方查 獲，經帶回警局詢問時，坦認自111年4月18日起受僱用人曾 智明之指示，駕駛自有之挖土機挖掘整地等語(處分卷第91 頁)；另原告朱展鋒於111年5月17日在系爭土地現場為警方 查獲，經帶回警局詢問時，陳稱受曾智明僱用以其自己所有 置於現場之PC400挖土機整地，每日工資12,000元等語(處分 卷第114頁)，另原告2人於111年7月28日提出之陳情書（即 訴願書），載明：「有關本人朱展峰及陳金倉在美濃區龜山 段792、794等2筆土地挖掘土石，以為該土地已經被政府許 可……才同意受雇作業，並非自行擅自挖掘作業……」等語（處 分卷第33頁），核與僱用人曾智明於111年4月26日、111年5 月17日接受警方詢問時，陳稱因承租系爭土地使用，確有僱 用陳金倉、朱展鋒駕駛挖土機整地，現場之PC400型、PC300 各一台分別是朱展鋒、陳金倉所有等語（處分卷第89、109 頁)，互核大致相符合。再參對警方111年4月25日拍攝之現 場照片（原處分卷第243頁）、被告於111年4月27日、111年 5月17日兩次現場勘驗時所拍攝之現場照片暨製作之土石採 取（陸砂）管理業務現勘紀錄(處分卷第55-57頁、第191-19 4頁)，現場確有停放挖土機、車輛等挖掘、運送土方之機具 ，而系爭土地遭挖掘大量土石且面積廣泛，形成相當深度之 坑洞，開挖後堆放在旁之土堆達數公尺之高，顯非個別挖土 機於短時間內所能完成。綜合上開證據資料，足認原告2人 確有受僱用人曾智明指示，駕駛各自所有之挖土機於系爭土 地挖掘土石。系爭土地之坑洞暨土堆，應係原告2人分別駕 駛上開照片中之2台挖土機開挖，實施土石採取行為所造成 之結果。
⑵原告朱展鋒雖主張111年5月17日當天係前往查看停放該處之 挖土機，尚未實施土石開挖行為，即遭警方帶回詢問云云。 惟查，檢視上開111年4月25日、111年4月27日、111年5月17 日前後3次時間之現場照片（處分卷第243頁、第55頁、193 頁），均顯示系爭土地上有2台挖土機存在，比較前後地形 之變化，則有產生巨大坑洞及土堆，且有再挖深原賦存土石 之情形，足認除原告陳金倉所有之PC300型挖土機外，原告 朱展鋒所有之PC400型挖土機亦早已進場施工。再者，原告 朱展鋒於訴願程序中，於111年11月25日(收文日)提出陳述 意見書，載明：「陳述人朱展鋒係從事怪手及卡車等粗工作
業人員受雇於整理田間及有關建築作業……有關機械運作均依 僱用人指示辦理，本人係由111年4月1日起受雇曾智明先生 從事作業……只是賺取經費糊口為生……」等語（處分卷第135 頁），所述自111年4月1日起即受雇曾智明從事怪手作業， 核與上開照片所示及現場地形變化情形，互核相符合，足認 原告朱展鋒於111年4月間即有駕駛挖土機進場實施土石採取 行為。原告朱展鋒此部分主張，核與上開證據資料不合，並 無可採。
⒉原告之土石採取行為，性質上非屬土石採取法第3條第1項但 書第2款規定「實施整地及工程就地取材」情形，且未經申 請取得許可：
⑴原告雖主張駕駛挖土機挖掘整地，係供種植野蓮使用云云。 惟按土壤為天然化育而成，農業生產自以原生土壤為佳，應 無大量農地須填埋外來物質以進行農地改良之情形，故農地 整地行為應以挖填平衡為原則，俾利農地之永續利用，此有 行政院農業委員會111年6月9日農企字第0000000000號函釋 意旨可參。準此，倘出於農業使用目的而實施整地，應係採 挖填整平地面之方法，較為合理，而非深挖形成坑洞，更不 可能將土石外運。然原告挖掘系爭土地大量土石，形成巨大 且深之坑洞，堆置在旁之土石堆高達數公尺，已如前述，顯 非採用挖填整平地面之施工方法，難認係出於供種植野蓮使 用之目的而實施整地行為。況高雄市農業主管機關即高雄市 政府農業局檢視本件調查之相關照片及函文資料後，認定本 案土地現況設置挖土機、篩選器、堆置大量石塊及砂土，應 非屬農業使用等語，有該局111年5月17日高市農務字第0000 0000000號函(處分卷第79頁)在卷可證。再者，依僱用人曾 智明所提出111年6月3日陳述意見書，陳明因承租土地種植 野蓮，需將土地地勢整低，開挖土地所餘之土方暫時堆置於 龜山段93-95地號土地上，有陳述意見書及其所提出土地現 況照片（處分卷第71-73頁）在卷為證。依該照片所示，經 外運而堆置於龜山段93-95地號土地之巨量土石堆，高達數 公尺，且該堆置土地處所與系爭土地間，仍有相當之運送路 程，此有航照圖及地籍圖在卷（本院卷第129-131頁）可參 ，則原告開挖起巨量土方後，復交由車輛載運往他處，並非 僅在現地範圍內之整理土地，顯與土石採取法第3條第1項但 書第2款所指「實施整地及工程就地取材」情形不符合。 ⑵原告上述採取土石行為，並非土石採取法第3條第1項但書第2 款之例外情形，亦不符合其餘各款之例外情形，自無該條項 但書規定之適用，而應回歸適用該條項本文規定。從而，系 爭土地既未依土石採取法第10條第1項規定程序申請取得
主管機關即被告之許可，原告所為即有違反土石採取法第3 條第1項規定。
⑶退步而言，縱依原告之主張，認原告所為係基於供種植野蓮 之農業使用目的而實施整地，屬土石採取法第3條第1項但書 第2款規定之例外情形。惟依此情形適用許可管理辦法3條第 1項規定，雖無須申請取得被告之許可，仍須經目的事業即 農業主管機關核准，始得合法為之。然原告或其僱用人曾智 明均未申請取得高雄市政府農業局核准，依前述說明，縱認 原告上述主張為可採，亦有違反土石採取法第3條第1項規定 。
㈤被告所為原處分1、原處分2（經111年10月17日函撤銷一部分 ），並無違誤：
⒈原處分1、原處分2關於罰鍰部分，核屬裁罰性不利處分，適 用行政罰法第7條第1項規定，應以「出於故意或過失者」為 限，始得加以處罰。至於限期改善部分，則屬預防性不利處 分，並無行政罰法之適用。
⒉○○市○○區、美濃區遭濫採土石之違法情事，時有所聞，且經 媒體多方報導，而原告住址均位於美濃區，從事挖土機司機 工作，且各自擁有挖土機，係該地區操作挖土機為業之人， 衡情就政府對未經許可之違法濫採土石業者嚴加取締，以防 止水土保持遭破壞而造成相關災害乙節，應有所知曉。又原 告挖掘系爭土地之面積甚廣，形成巨大坑洞之地形變化，開 挖之巨量土方則外運他地，顯係長時間繼續挖掘始可完成， 依原告身為挖土機司機之職業知識，應可知悉開挖方式迴異 於供種植野蓮使用之一般整地行為，及其開挖結果已嚴重破 壞系爭土地及其鄰近土地之水土保持安全，不可能屬申請許 可範圍內之土石採取。依此事證，足認原告於駕駛挖土機於 系爭土地上長時間操作過程中，對於「未經許可採取土石」 之構成要件事實，應為明知並有意使其發生，核屬故意行為 ，自應受罰。準此，縱認僱用人曾智明確有向原告表示「已 向美濃區公所申辦核准挖填土方，整地供種植野蓮」等語， 惟依前述之客觀事證，原告應可判斷並非事實，不可能輕易 相信。況○○市○○區公所以112年6月15○○市○區經字第0000000 0000號函（本院卷第101頁）復本院，略以：該所並無採取 土石相關申請業務，亦無人向該所申請有關系爭土地相關農 業案件等語，核無僱用人曾智明申請取得許可之事實存在。 又警方於111年4月25日、被告會同警方於111年4月27日先後 至系爭土地勘查，原告陳金倉及僱用人曾智明則於111年4月 25日、26日因此事件至警局接受詢問，已如前述。故縱認僱 用人曾智明確有偽稱上開申請獲核准之表示，原告理應早已
獲悉警方介入調查之事，而就僱用人曾智明告知「已向美濃 區公所申辦核准」乙節，產生疑慮，衡情不可能未詳加詢問 僱用人曾智明或自行探詢查明，原告主張其仍願相信僱用人 曾智明所言云云，既有違一般常情，亦核與前述客觀證據不 合，難以採信。再者，參對上開現場照片及勘驗紀錄所示， 原告開挖土石行為並未停止，迄至111年5月17日現場勘驗前 夕，其間歷經20餘天，原告仍有繼續開採土石情事，則原告 不詳加究明「有無申請許可（核准）」乙節，卻仍繼續挖深 原賦存土石，依此事證之脈絡，原告縱無直接故意，亦可推 論其對於違反上開行政法上義務之構成要件事實，已有預見 其發生而其發生並不違背其本意，進而實施土石採取行為之 間接故意，原告不因其係受僱用人曾智明指示挖掘採取土石 而卸免共同故意責任（行政罰法第14條第1項）。原告主張 因相信僱用人曾智明表示整地要種植野蓮，且已向美濃區公 所申辦核准挖填土方，主觀上並無故意或過失云云，並無可 採。原告聲請傳訊證人曾智明，核無必要，併予敘明。 ⒊被告審酌原告2人違章之個案情節、行政罰法第18條之各項事 由，依土石採取法第36條第1項規定，以原處分1、原處分2 （經111年10月17日函撤銷一部分）各裁處法定罰鍰最低額1 00萬元罰鍰，並限期3個月內完成回填整復，經核未逾越法 定裁量範圍，且無裁量濫用或裁量怠惰情事，實已考量原告 違章程度所為之適切裁處，於法並無違誤。
⒋原告雖主張其有應適用行政罰法第8條但書規定得減輕或免除 處罰之例外情形，被告有未依法行使裁量權之違誤云云。惟 依行政罰法第8條本文規定意旨，行為人因不瞭解法規之存 在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，原則上仍 不得免除行政處罰責任。惟在此情形下，其可非難程度較低 ，依該條但書規定，例外得由裁處機關為裁量權之行使，按 其情節減輕或免除其處罰，可知該條但書規定之適用，仍須 以行為人「不知法規存在」為前提，裁罰機關始得適用同條 但書規定，參酌其具體特殊情節而發動裁量之行使。又該條 規定「不知法規」之規範意旨，係指行為人不知其行為係法 規所禁止（不得作為）或誡命（要求作為）而欠缺違法性認 識而言。倘已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務大致為 何，即屬具有違法性認識，自無行政罰法第8條但書規定適 用之餘地，而非必須瞭解法規範內容或對自己所為究係違反 何法規有所認知始為「知有法規存在」。經查，原告居住於 ○○市○○區，為擁有挖土機而從事挖土機司機為業之人，就土 石採取之相關法規範，應較之一般人具有較多之常識。是以 ，縱認原告無法明確知曉法律禁止土石採取之具體規定內容
，但對相關規定所禁止之行為義務大致為何，違規行為將受 法律制裁，應有一定程度之瞭解，足認其就「未經許可採取 土石」之行為，應具有違法性認識，核與行政罰法第8條規 定「不知法規存在」之前提要件不合，自無該條但書規定之 適用。從而，被告未適用行政罰法第8條但書規定行使裁量 權予以減輕或免除裁罰，即無違誤。原告此部分主張，亦無 可採。
六、綜上所述，原告所為之主張，均無可採。被告所為原處分1 、原處分2（經111年10月17日函撤銷一部分），以原告分別 違反土石採取法第3條第1項而依同法第36條規定，各裁處罰 鍰100萬元，並限期於3個月內完成回填整復，核無違誤，訴 願決定予以維持，並無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應 予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本 院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此 敘明。
八、結論：原告之訴無理由。
中 華 民 國 112 年 7 月 26 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 李 協 明
法官 邱 政 強
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 7 月 26 日 書記官 宋鑠瑾