高雄高等行政法院判決
112年度訴字第119號
原 告 楊靜玲
被 告 屏東縣屏東地政事務所
代 表 人 蘇文俊
被 告 屏東縣政府
代 表 人 周春米
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服屏東縣政府中華
民國112年3月30日112年屏府訴字第6號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
㈠原告原與訴外人楊濟村等24人公同共有屏東縣○○鄉○○段1806 、1807、1822、1823、1825等5筆土地（下稱系爭土地）， 經訴外人楊濟村等部分共有人委託地政士劉應欽辦理處分系 爭土地全部出賣予另一共有人王家駿，於民國103年8月4日 向被告屏東縣屏東地政事務所（下稱屏東地政事務所）申請 買賣土地移轉登記，經被告屏東地政事務所審查系爭土地前 經臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）103年7月11日以屏院 勝民執甲字第103執全117號函辦畢假扣押登記，遂依土地登 記規則第57條第1項規定，以103年8月6日屏登駁字第79號土 地登記案件駁回通知書駁回所請。該假扣押登記嗣於103年8 月19日辦理塗銷完竣。
㈡其後，訴外人楊濟村、楊鎮雄、江舜仁、黃楊秋、楊雲庭、 楊陳隨、楊淑女、楊淑文、王家駿、楊靜慧、楊雅琴、于治 國、黃祥熙、黃婉瑜、黃彥瑜等15人（部分共有人因死亡由 繼承人辦理繼承登記，致系爭土地變更為原告與訴外人等29 人公同共有）依土地法第34條之1規定處分系爭土地全部出 賣予訴外人蔡葉素姜，並以106年6月5日屏登字第69540號土 地登記申請案向被告屏東地政事務所申辦買賣登記，原告於 106年6月7日檢附異議書提出異議，案經被告屏東地政事務 所審查，因原告未提具於期限內主張優先購買權之證明文件 ，遂以106年6月8日屏所地一字第10630646300號函（下稱10 6年6月8日函）請原告於文到3日內提出相關證明，該函於同 年月12日送達原告，惟原告逾期未提出，被告屏東地政事務
所乃依土地登記規則第53條及第61條第2項規定續辦登記， 於106年6月16日登記完畢。蔡葉素姜再於106年12月6日將系 爭土地其中1822地號土地移轉予蕭來春；於107年11月12日 將1806、1807地號土地移轉予張慧珠。 ㈢原告於108年間主張其就系爭土地已合法行使優先承買權，其 他共有人與蔡葉素姜間及蔡葉素姜與張慧珠間之買賣為通謀 虛偽意思表示無效為由，向屏東地院提起系爭土地塗銷所有 權移轉登記之民事訴訟，經該院審理後以108年度重訴字第7 0號民事判決原告敗訴確定。嗣原告以系爭土地於上開民事 事件經大有國際不動產估價師聯合事務所估價金額為新臺幣 （下同）26,512,654元，主張系爭土地應維持自103年始， 經被告屏東地政事務所駁回之停止與權利有關之新登記，因 被告屏東地政事務所迄今就該所有權移轉登記無所作為，致 系爭土地遭盜賣後其於上開民事訴訟中爭取損害賠償受阻， 而認被告屏東地政事務所怠為處分致其權益受損，於112年1 月17日逕向被告屏東縣政府提起訴願，遭訴願決定駁回，遂 提起本件行政訴訟（至原告以屏東地院、司法院為被告而提 起行政訴訟部分，另經本院以裁定終結）。
二、原告起訴主張及聲明：
㈠主張要旨：
系爭土地既經被告屏東地政事務所103年度土地登記案件駁 回通知書援引土地登記規則第14條之假扣押應停止與權利有 關之新登記規定，予以駁回申辦買賣登記，故本件不應登記 ，106年度作法應該依循103年度依法駁回買賣登記，卻強行 登記。原告的土地被盜賣是事實，系爭土地業經估價完成， 送交法院等待判賠償金額，依實價登錄換算土地價值1.5億 元至1.8億元。
㈡聲明：
被告屏東地政事務所應依法律規定承諾系爭土地為原告的土 地，以利屏東地院依事實判定損害實價登錄金額1.5億-1.8 億元。
三、被告屏東地政事務所答辯要旨：
㈠系爭土地部分共有人即訴外人楊濟村等前於103年度以103年8 月4日屏登字第103610號土地登記申請案申請買賣登記，因 系爭土地經辦理假扣押登記尚未塗銷，遂依土地登記規則第 141條及第57條第1項第2款規定駁回該登記申請。嗣是項假 扣押登記業於103年8月19日辦理塗銷完竣，訴外人楊濟村等 15人於106年間檢附買賣契約書等相關資料，以106年6月5日 屏登字第69540號土地登記申請書再申辦買賣移轉系爭土地 ，原告於登記完畢前雖提出異議書，惟並未提出其於期限內
已依法主張優先購買權之證明文件，且經通知逾期仍未補正 ，經被告審查結果，上開申請案有檢附經法院提存原告等未 會同之他共有人之受領價金提存書，依土地登記規則第53條 續辦登記，並於106年6月16日完成登記，依法尚無不合。原 告主張被告屏東地政事務所無作為，致其請求損害賠償之民 事訴訟受阻云云，然依土地登記規則第7條規定，已依法登 記之土地權利，除另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登 記機關不得為塗銷登記。系爭土地業經辦竣買賣移轉所有權 登記予訴外人蔡葉素姜，被告依法審查辦理登記，尚無應作 為而不作為之情事。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠原告以屏東縣政府為被告部分，當事人不適格： 行政訴訟法第24條規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告 為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變 更原處分時，為撤銷或變更之機關。」原告主張其未同意而 遭盜賣系爭土地，被告屏東地政事務所應塗銷系爭土地所有 權移轉登記，然迄今無作為，致其遭受損失，而向屏東縣政 府提起訴願，經屏東縣政府作成訴願駁回的決定，依前揭行 政訴訟法第24條第1款規定，以其主張應作為而不作為之原 處分機關即屏東地政事務所為被告即為已足，並無對屏東縣 政府提起訴訟之必要，則原告逕對屏東縣政府提起訴訟，其 當事人不適格，此部分請求顯無理由。
㈡原告對被告屏東地政事務所提起課予義務訴訟部分，欠缺權 利保護必要，顯無理由：
1.按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行 政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第 107條第3項定有明文。又「（第1項）人民因中央或地方機 關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為 ，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得 向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之 行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依 法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法 損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應 為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「（第 1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上 之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得 提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」同法第 5條、第8條第1項亦分別規定甚明。準此可知，人民請求國 家為一定之行為，必須以人民對國家享有公法上之請求權（
主觀公權利）為前提，始得為之。又國家應為之行為，如屬 行政處分者，係依行政訴訟法第5條之規定，提起課予義務 訴訟；如屬行政處分以外之法律行為或事實行為者，則依行 政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟。若原告之訴，依其 陳述之事實，顯無公法上請求權存在時，其訴在法律上即屬 顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項規定，行政法院即得 不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
2.次按「依本法所為之登記，有絕對效力」為土地法第43條所 明定。又依同法第37條第2項規定，授權由內政部訂定之土 地登記規則第7條規定：「依本規則登記之土地權利，除本 規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為 塗銷登記」其旨在貫徹土地登記之絕對效力，限制土地登記 機關就其受理申請之登記後，就已登記之土地權利，須經法 院為實體判斷後，始得依法院確定判決之意旨為塗銷登記（ 最高行政法院105年度判字第302號判決採同此見解）。而土 地登記機關在辦理土地登記作業時，因國家任務之法制規劃 上，自始將「民事私權爭議」劃歸普通法院民事庭審理，從 國家任務分工及資源配置之效率性言之，土地登記機關均不 應再就登記事項所涉及之「民事私法爭議」為審查。因此， 除非土地機關對有關私法原因關係證明文件之法定性審查有 疏失，或者登記結果違反公共利益者，而得循行政爭訟程序 為救濟外，其餘私權爭議均應訴請民事法院審究，不得再以 行政爭訟之手段，要求行政法院實質審查民事私權爭議（最 高行政法院106年度判字第320號判決意旨參照）。 3.又土地法第34條之1第1項至第5項規定：「（第1項）共有土 地或建築改良物，其處分……，應以共有人過半數及其應有部 分合計過半數之同意行之。但其應有部分合計逾3分之2者， 其人數不予計算。（第2項）共有人依前項規定為處分……時 ，應事先以書面通知他共有人；其不能以書面通知者，應公 告之。（第3項）第1項共有人，……於為權利變更登記時，並 應提出他共有人已為受領或為其提存之證明。其因而取得不 動產物權者，應代他共有人申請登記。……。（第4項）共有 人出賣其應有部分時，他共有人得以同一價格共同或單獨優 先承購。（第5項）前4項規定，於公同共有準用之。」其立 法意旨係在於兼顧共有人之權益範圍內，排除民法第819條 第2項、第828條第2項規定之適用，以便利不動產所有權之 交易，解決共有不動產之糾紛，促進共有物之有效利用，增 進公共利益（司法院釋字第562號解釋理由書參照）。另土 地登記規則第97條第1項、第3項規定：「（第1項）申請土 地權利移轉登記時，依……土地法第34條之1第4項……規定之優
先購買權人已放棄優先購買權者，應附具出賣人之切結書， 或於登記申請書適當欄記明優先購買權人確已放棄其優先購 買權，如有不實，出賣人願負法律責任字樣。（第3項）依 前2項規定申請之登記，於登記完畢前，優先購買權人以書 面提出異議並能證明確於期限內表示願以同樣條件優先購買 或出賣人未依通知或公告之條件出賣者，登記機關應駁回其 登記之申請。」依上開規定可知，土地法第34條之1第4項不 同意出賣之共有人得以同一價格共同或單獨優先承購，係屬 法定形成權之性質，於優先購買權人行使優先購買權後，原 買賣契約之解除條件成就，並由優先購買權人與出賣人成立 新的買賣契約關係。因此，共有土地之共有人是否已合法行 使優先購買權，實體法上是否得優先購買共有土地，此私權 爭執涉及申請登記之權利是否存在，而與系爭土地所有權移 轉登記之法律關係有直接關連，且應由有權為終局認定之民 事法院審認，非行政機關所得置喙。
4.查原告原與訴外人楊濟村等人公同共有系爭土地，嗣訴外人 楊濟村等15人依土地法第34條之1規定，出賣系爭土地與訴 外人蔡葉素姜，並就系爭土地買賣之事，於103年及106年間 以存證信函通知原告限期優先承買，及以106年6月5日屏登 字第69540號土地登記申請案向被告屏東地政事務所申辦買 賣移轉登記。原告就上開土地登記申請案於106年6月7日檢 附異議書提出異議，經被告屏東地政事務所以106年6月8日 函請其於文到3日內提出主張優先承買權之證明文件，該函 於同年月12日送達原告，惟原告逾期未提出，被告屏東地政 事務所續辦登記作業，於106年6月16日登記完畢等情，此有 土地登記申請書（處分卷第9至16頁）、原告106年6月7日異 議書（處分卷第25頁）、被告屏東地政事務所106年6月8日 函暨送達證書（處分卷第23至24頁）在卷可稽，原告逾期既 未提出行使優先承買權之證明文件，且系爭土地於106年間 亦無假處分等之限制登記情形存在，被告屏東地政事務所准 為上開移轉登記，尚無違誤。
5.原告本件訴之聲明：「被告屏東地政事務所應依法律規定承 諾系爭土地為原告的土地，以利被告屏東地院依事實判定損 害實價登錄金額1.5億-1.8億元」，參照其訴願補正說明之 記載：被告屏東地政事務……無所作為，依法提出課予義務訴 願等語（本院卷第35頁），揆其真意，應認原告係主張其前 經提出106年6月7日異議書，而向被告屏東地政事務所申請 塗銷系爭土地之所有權移轉登記，迄未獲准，故提起本件不 作為之課予義務訴訟。惟原告嗣於108年間以其就系爭土地 已合法行使優先承買權，上開買賣為通謀虛偽意思表示無效
為由，向屏東地院提起塗銷所有權移轉登記之民事訴訟，經 屏東地院審理後於109年12月31日以108年度重訴字第70號民 事判決（改分前為108年度補字第229號）認原告未合法行使 優先承買權，且上開買賣關係為真正，故無違法辦理移轉登 記，又系爭土地所得之價金已辦理提存，原告無權利受有侵 害，而駁回原告之訴，原告未提起上訴而告確定在案，此有 上開民事判決、送達證書及確定證明書在卷可稽（本院卷第 141至161頁、上開屏東地院民事回證卷第181頁及民事卷四 最末頁），並經本院依職權調取該民事卷宗查閱屬實，原告 自應受該確定判決效力之拘束。是就原告有無合法行使優先 承買權之私權爭議，業經上揭民事判決確定在案，原告既未 取得法院勝訴確定判決，依土地登記規則第7條規定，自無 權請求被告屏東地政事務所依其上揭聲明作成行政處分。從 而，原告在公法上不具有請求被告屏東地政事務所作成其聲 明第1項行政處分之請求權，其所提起之課予義務訴訟，依 其所訴之事實，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕 予判決駁回之。
五、綜上所述，原告對被告屏東縣政府起訴部分，為當事人不適 格；對被告屏東地政事務所提起不作為之課予義務訴訟部分 ，依其所訴之事實，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論 ，逕以判決駁回之。
六、至原告對於屏東地院、司法院提起行政訴訟部分，另經本院 以裁定終結之，附此敘明。
七、結論：原告之訴為顯無理由。
中 華 民 國 112 年 7 月 3 日 高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 孫 國 禎
法官 曾 宏 揚
法官 林 韋 岑
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 7 月 3 日
書記官 鄭 郁 萱