高雄高等行政法院判決
110年度都訴字第4號
112年6月20日辯論終結
原 告 郭文己
林三益
林沛馨
郭怡青
郭怡婷
郭聰盈
林方血
李寶珠
李寶蓮
李宗榮
李文洲
共 同
訴訟代理人 黃紹文律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 翁國軒
曾義權
上列當事人間都市計畫事件，原告請求宣告都市計畫部分無效而
提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面
被告代表人原為徐國勇，於本件訴訟審理中變更為花敬群， 再變更為林右昌，各據其新任代表人具狀聲明承受訴訟，於 法並無不合，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
(一)緣改制前○○縣政府（民國99年12月25日○○縣、市合併後改制 為○○市政府）為發展國民教育，闢建關廟鄉文小二校地（下 稱系爭校地）需要，於77年7月間以徵收土地計劃書申請徵 收改制前○○縣關廟鄉北勢段（下稱北勢段）223地號等32筆 土地（合計面積3.1167公頃），案經改制前臺灣省政府77年 9月23日七七府地四字第158001號函核准徵收，改制前○○縣 政府乃據以78年4月11日七八府地用字第39782號公告徵收（ 公告期間自78年4月11日起至同年5月11日止）及於78年5月2
3日發放土地徵收及地上物補償費完竣，並分別於80年2月22 日、81年12月23日辦竣土地所有權移轉登記。原告林方血所 有北勢段10地號；原告郭文己所有同段192、201地號；原告 郭怡青、郭怡婷、郭聰盈之被繼承人郭盧金蓮（96年3月30 日死亡）所有同段206地號；原告李寶珠、李宗榮、李寶蓮 、李文洲之被繼承人李生發（109年1月2日死亡）及李林堪 （101年7月7日死亡）各所有同段221、222地號；原告林三 益、林沛馨、林明俊之被繼承人林春教（85年8月27日死亡 ）所有同段228地號土地（上7筆土地以下合稱系爭土地）均 坐落在上述徵收範圍內。
(二)嗣○○市府依都市計畫法第26條規定，辦理「變更關○○市計畫 （第四次通盤檢討）（第一階段）」（下稱系○○市計畫）， 以105年1月28日府都規字第1041306101A號公告分別於105年 2月1日、105年2月18日辦理公開展覽30天、舉行說明會後， 於106年7月7日經○○市市計畫委員會第61次會議審議通過報 請內政部審議。原告於內政○○市計畫委員會審議期間，針對 系爭土地部分，提出陳情略謂：「系○○市計畫仍保留之前所 編定之文小2小學用地，但系爭土地自被徵收後，未曾興建 小學，遲至102年間始在徵收土地之一隅興建球場，但均與○ ○市計畫興建小學之使用目的不符，可見劃設並徵收系爭土 地為文小2用地並無必要」等語，經○○市府提送研析意見略 以：「經評估未來仍有設校需求；……依計畫人口推估學齡人 口……現有學校用地面積仍有不足，且文小2現況係由五甲國 小管理，球場使用率高，故本案建議維持學校用地」等語， 經內政○○市計畫委員會於108年12月10日第959次會議決議： 「○○市政府列席人員說明，該學校用地已完成徵收且現況已 作教育事業使用中，故除請○○市府依決議第1點（即詳予補 充該學校用地現況使用計畫、未來使用需求及相關之實施進 度等內容，並納入計畫書敘明）妥為補充，並納入計畫書敘 明，以資完備外，其餘照該府研析意見通過。」(三)其後，○○市政府依前述第959次會議決議，以109年2月11日 府都規字第10901037 33A號公告再將系○○市計畫分別於109 年2月12日、109年2月27日辦理公開展覽30天、舉行說明會 後，提經內政○○市計畫委員會109年8月25日第975次會議審 議通過，並經被告以109年12月15日台內營字第1090820954 號函核定後，○○市政府乃據以109年12月25日府都規字第109 1500711A號公告系○○市計畫自109年12月28日零時起發布實 施生效。原告因認系○○市計畫關於系爭土地部分，自徵收迄 今因人口與環境有所變更，已無興辦小學之必要，○○市政府 亦未依○○市計畫在系爭校地興建小學，自應○○市計畫定期通
盤檢討中予以變更，惟系○○市計畫未就系爭校地部分予以檢 討變更，有違法情事，於是提起本件行政訴訟。二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、系爭土地自78年徵收迄今歷30年，因人口與環境有所變更， 已無興辦小學之必要，迄今亦未依原○○市計畫，在系爭土地 開闢興建學校，審酌現況已無保留系爭校地之必要，自應○○ 市計畫定期通盤檢討中予以檢討變更，並廢止原土地之徵收 。但系○○市計畫卻仍維持系爭校地未予變更，有違法而無效 之情事。原告為系爭土地原地主或為原地主之繼承人，因徵 收之廢止即可取回被徵收之系爭土地，故原告主張系○○市計 畫關於系爭校地應予檢討變更如有理由時，確影響原告可否 依土地徵收條例第49條第2項規定取回系爭土地之所有權， 而具有法律上之利益，依行政訴訟法第237條之18規定，原 告提起本件訴訟，自具原告適格。
2、都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之 機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況， 並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地 ，應變更其使用。有○○市計畫中土地使用規劃之變更，應基 於現在及既往一定地區內有○○市生活之經濟、交通、衛生、 保安、國防、文教、康樂等情況，並預計25年內之發展情形 ，按規定綜合檢討，依據其發展情況並參酌人民之建議為之 ，此觀○○市計畫法第3條、第5條、第26條但書之規定自明。 學校用地固為文教之特定區域，○○市計畫應保留多少學校用 地，應考量人口之分布移動情形，新生人口之增加率，依時 間及客觀環境予以調整，而予通盤之檢討，對於非必要之學 校公共設施用地，應變更其使用，以免侵害原土地所有權人 之權益，都市計畫是否應予變更，縱認係主管機關之裁量事 項，但如其裁量之程序及標準與客觀事實不符或與法規程序 有悖，致應予變更而未予變更，或有未予裁量或裁量怠惰之 情形，其公告之通○○市計畫，應認係違法。系○○市計畫仍保 留30年前所編定之系爭校地，但系爭校地自78年辦理徵收之 後，始終未曾興建小學，近20年間均未為土地利用，遲至94 年間始在系爭校地之一隅興建壘球場，但均與○○市計畫使用 目的不符，可見依現狀情形，系爭校地並無開發利用之必要 與需求。
3、系○○市計畫關於國小需求面積計算有誤，明顯違反國民小學 及國民中學設施設備基準○○市計畫規劃原理： (1)於辦理系○○市計畫檢討時，公告草案已載明目標年國小學生 人口數為2,985人，需求面積為3.582公頃，但公告版本計畫
目標年國小學生人口數降為1,298人，需求面積反升高為7.4 6公頃，顯然計算有誤，因公告版計算方式係採用每校都只 是2公頃，只能容納12班，每班以29人計算，故得出需求面 積為1,298/(12×29)×2=7.46公頃，但此一計算公式係以每校 都只有2公頃的面積為基礎，但此與事實不符。在本○○市計 畫內，計有4處文小用地，除系爭校地2.7公頃外，另有關廟 國小用地2.7383公頃、五甲國小用地1.88公頃、關廟國小附 設幼稚園用地2.07公頃，合計為9.3883公頃，顯見除五甲國 小用地不足2公頃外，其餘用地均超過2公頃，公告版計算方 式之基礎顯有錯誤。
(2)依據教育部108年修訂之「國民小學及國民中學設施設備基 準」第6條規定，12班以下都市計畫區內學校校地面積不得 少於2公頃；13班以上每增1班都市計畫區內學校得增加4百 平方公尺。前開13班以上學校每增1班所增面積係以每班學 生29人，都市計畫區內學校每生享有之校地面積13.8平方公 尺為計算，即學校面積超過2公頃後，都市計畫區內學校得 增加4百平方公尺供增加1班容納29位學生。依此計算結果， 關廟國小2.7383公頃，其可容納之班級數即為30班（12 +(2 7383-20000)/400=30.46），故公告版有關國小面積需求之 計算，明顯有違國民小學及國民中學設施設備基準○○市計畫 規劃原理，乃造成需劃定學校用地遠逾實際需要之情形，必 將造成土地之閒置，違○○市計畫學校用地係作為興建學校之 用的精神。
(3)公告版第5-9、5-10頁載明區內國小用地除五甲國小尚未達 規定之2公頃，有校地不敷使用之情形外，其餘皆符合校地 基本面積標準。經○○市政府教育局109年10月13○○市教永字 第1091217391號函表示，系爭校地目前由五甲國小代為管理 ，現況有基本運動簡易設施，評估五甲國小校地面積未達設 備基準之校地面積2公頃，不敷容納，爰保留系爭校地供該 校未來規劃使用，並研議為臨校第二校區，以提供充足之校 地面積。另則記載考量關廟都市計畫區位居關廟區中心位置 ，關廟區以香洋里、花園里、五甲里、東勢里為主要人口集 中區，其中香洋里位於都計區中央，花園里位於都計區東側 ，五甲里及東勢里位於都計區南側。為使各主要人口集中區 之學齡人口得就近入學，經本府教育局表示文小二、文小五 、文中二用地有保留之必要。然○○市府既知主要人口集中在 都計區中央之香洋里、東側之花園里、南側之五甲里及東勢 里，則當因五甲國小尚未達規定之2公頃需選擇第二校區時 ，自應選擇人口集中及臨近之地點，但卻捨棄同為人口集中 之五甲里且僅距五甲國小約460公尺的文小五，而選擇偏北
側人口較少且距五甲國小約875公尺位於新埔里之文小二作 為臨校第二校區，豈非捨近求遠，造成學童就學困難及家長 接送的勞頓奔波，此有以學校為圓心之1.5公里直徑圖可參 照。故保留系爭校地供五甲國小未來規劃使用，並研議為臨 校第二校區而非選擇文小五作為五甲國小之臨校第二校區， 有違行政程序法第7條之比例原則。如若選擇文小五作為五 甲國小之臨校第二校區，五甲國小合計面積可達3.95公頃， 其可容納班級數更可達60班（12 +19500/400=60.75），容 納學生人數可達1,740位，加計關廟國小可容納學生人數870 位，總計可容納學生人數2,610位，遠超過計畫年學生數1,2 98位，文小二用地顯無需保留。再者，關廟國小、五甲國小 及文小五，以1.5公里劃設服務範圍，涵蓋了整個關廟區都 市計畫區，更加顯示系爭校地無需保留，理應檢討變更並廢 止徵收。
(4)內政部108年12月10○○市計畫委員會第959次會議紀錄已載明 請○○市政府詳予補充該學校用地現況使用計畫、未來使用需 求及相關之實施進度等內容，並納入計畫書敘明，然系○○市 計畫書未載明文小二之開發進度，顯未有明確時間闢建為學 校用地使用，違反內政部102年11月29日台內營字第1020348 9291號○○市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則：已徵收 未開闢學校用地，除教育主管機關有具體之開發財務計畫， 經各○○市計畫委員會審議同意後維持原學校用地，否則應檢 討變更為其他適當分區或用地。
(5)系爭校地徵收計畫書土地使用計畫圖載明文小二興建教室、 操場、植物園等國小學生實際可使用之設施，然文小二校地 現況為綠色之心多目標壘球場使用園區，區內係由○○市○○區 公所○○市計畫公共設施用地多目標使用辦法之規定建設休閒 運動設施，如壘球場、籃球場及新埔里公園步道等，故實際 並非依教育事業使用。
(6)關廟○○市計畫草案中已載明文小二開闢率0%，備註欄為文小 二綠色之心壘球場多目標使用，而公告版則變更為文小二開 闢率37.38%，但現況壘球場及公園步道係為興建學校前之臨 時使用，與徵收計畫書之土地使用計畫圖完全不符，非為國 小而建，現況係社會人士及附近居民使用，故公告版文小二 之開闢率顯有錯誤。依據○○市府教育局108年7月16○○市教永 字第1080775880號函復，亦表明目前暫無設校計畫；但公○○ 市府教育局109年10月13○○市教永字第1091217391號函表示 ，文小二目前由五甲國小代為管理，現況有基本運動簡易設 施，評估五甲國小校地面積未達設備基準之校地面積2公頃 ，不敷容納，爰保留文小二供該校未來規劃使用，並研議為
臨校第二校區，以提供充足之校地面積，顯然前後互相矛盾 。
(7)○○市政府雖陳稱依據人口發展、地理位置、校地需求評估， 認維持系爭校地並無違誤，惟其亦自承系爭都市計畫區人員 原為47,000人，但109年僅為25,891人，且較108年減少115 人，即便其稱加計各種發展因素推估後調整目標年計畫人口 數為36,000人，但亦不明其依據為何。又砲兵學校之軍士官 及學員，因學校係短期兵種專科訓單位，其人員係採學校宿 舍方式，且流動性高，自無在地置產及舉家遷徙至關廟居住 的必要，在地就學的機率更加微乎其微，況是否居住在文小 二學區仍是未知數，亦不足以能作為保留文小二之理由。 4、綜上，系爭校○○市計畫通盤檢討時應予變更，經核定公告之 系○○市計畫卻仍予保留，顯違○○市計畫法第26條之規定，致 原告等原地主之法律上利益受損，應宣告其為無效。(二)聲明：系○○市計畫關於文（小）二學校用地○○市計畫應宣告 為無效。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告未有法律上利益受損之情事：
司法院釋字第742號解釋文指明：「都市計畫擬定計畫機關 依規定所為定期通盤檢討，對○○市計畫作必要之變更，屬法 規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定 區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基 於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或 行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟 權之意旨。本院釋字第156號解釋應予補充。」又依行政訴 訟法第237條之18規定，提起訴訟的原告，須依其主張足以 顯現○○市計畫有損害其權利或法律上利益的可能性，始具備 訴訟權能的要件，起訴始為適格。本件原告爭執之系爭土地 於61年擬定關○○市計畫已劃設為學校用地，且業於78年已全 數依相關規定合法徵收取得並已發給徵收補償費用，系爭土 地所有權人現為○○市，管理單位為○○市關廟區五甲國民小學 ，原告已非土地所有權人，系爭校地經目的事業主管機關（ ○○市政府教育局）評估後仍有使用需求，系○○市計畫就此部 分亦未變更，則系爭土地○○市計畫未有變更且原告非所有權 人，尚難謂有行政訴訟法第237條之18規定「直接損害、因 適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上之利 益者」之情事。另系○○市計畫並未對系爭校地變更，是系爭 土地之使用分區，應以61年2月1日發布實施「關○○市計畫」 之計畫為準，則依行政訴訟法施行法第14條之5修正行政訴
訟法施行前已發布○○市計畫，不適○○市計畫審查程序之規定 ，原告自不得提起本件訴訟。
2、系爭土地自擬定○○市計畫公共設施用地，作為興辦教育事業 使用，迄無變更，核與徵收土地計畫書所載興辦教育事業之 性質相一致：
(1)系爭土地之使用分區，於關○○市計畫61年2月1日公告發布實 施，歷經4次通盤檢討均未調整變更其使用用途，均仍○○市 計畫學校用地（文小用地），又依○○市政府教育局112年4月 6○○市教永字第1120394204號函：「……本案學校用地已於94 年興建壘球場、籃球場等相關設施，為教育部『國民小學及 國民中學設施設備基準』規定之學校設施，故符合興辦教育 事業目的及用途，屬學校用地之一部分。……」，故系爭土地 不僅○○市計畫之土地使用分區未經變更，現況使用並無○○市 計畫土地使用分區用途不符，且與77年7月徵收土地計畫書 所載興辦事業為教育事業之性質相符，於完成徵收後迄今均 未改變。
(2)依系○○市計畫書所載：「區內國小用地除文小四（五甲國小 ）尚未達規定之2公頃外，有校地不敷使用之情形，其餘皆 符合校地基本面積標準。經○○市政府教育局109年10月13○○ 市教永字第1091217391號函表示，文小二目前由五甲國小代 為管理，現況有基本運動簡易設施，評估五甲國小校地面積 未達設備基準之校地面積2公頃，不敷容納，爰保留文小二 供該校未來規劃使用，並研議為臨校第二校區，以提供充足 之校地面積。」（計畫書第5-9頁～第5-10頁），可見系爭土 地尚有使用需求，另依據教育部108年7月24日「國民小學及 國民中學設施設備基準」及其附件之規定，校舍建築空間包 括行政區、教學區、活動區、運動區、休憩區、服務區，校 園整體規劃配置包含校舍建築、運動場地、庭園等設施，有 關學校建築或設施，由各地方政府依學校實際情形評估需求 設置，而前開設備基準係屬基本規範，各地方政府可本於權 責訂定優於該基準之規範，以符實際需求。文小二校地已於 94年興建壘球場、籃球場等設施，屬前開設備基準規定之學 校設施，為學校用地之一部分。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點：
(一)原告提起本件行政訴訟，請求宣告系○○市計畫關於系爭校地 之部分為無效，是否為適格之當事人？
(二)系○○市計畫關於系爭校地部分，是否違法而應宣告為無效？五、本院之判斷：
(一)前提事實︰爭訟概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷
，並有改制前○○縣政府徵收土地計劃書及關廟鄉文小二用地 徵收土地清冊（本院卷二第163-168頁）、臺灣省政府77年9 月23日七七府地四字第158001號函（本院卷二第145頁）、 改制前○○縣政府78年4月11日七八府地用字第39782號公告（ 本院卷二第147頁）、78年5月17日七八府地用字第61987號 函及關廟鄉文小二工程用地補償地價清冊（本院卷二第149- 156頁）、系爭土地登記簿（本院卷一第319-325頁）、系爭 土地查詢資料（本院卷一第327-333頁）、○○市政府105年1 月28日府都規字第1041306101A號公告（本院卷一第179頁） 、○○市都市計畫委員會106年7月7日第61次會議紀錄（本院 卷一第193-242頁）、內政○○市計畫委員會108年12月10日第 959次會議紀錄（本院卷一第243-291頁）、○○市政府109年2 月11日府都規字第1090103733A號公告（本院卷一第185頁） 、內政○○市計畫委員會109年8月25日第975次會議紀錄（本 院卷一第293-314頁）、被告109年12月15日台內營字第1090 820954函（本院卷一第315頁）、○○市政府109年12月25日府 都規字第1091500711A號公告（本院卷一第317頁）、系○○市 計畫書（外放卷）可查。
(二)行政訴訟法第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體 或其他公法人認為行政機關○○市計畫法發布○○市計畫違法， 而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權 利或法律上利益者，得依本章規定，以核○○市計畫之行政機 關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告○○ 市計畫無效。」由其立法理由：「……(四)訴訟要件：主○○市 計畫違法而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將 損害原告之權利或法律上利益，且其主張具有可能性。基於 上述訴訟要件之規定，限於能具體主張權益受害者，始享有 訴訟實施權，如此，一方面可使權益受侵害者獲得救濟之機 會，同時也可避免因採行民眾訴訟或公益訴訟而發生濫訴之 缺失。又依上開規定，違法○○市計畫可能損害原告權益之型 態，可分為：直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內 將損害……。至有無權利或法律上利益受損害，應依個案事實 ，參酌保護規範理論具體判斷（司法院釋字第774號、第469 號解釋意旨參照），且人民所受損害不限於憲法上權利，而 包括法律上之權利及利益……，但不包括僅具反射利益或事實 上之利害關係。……。」可知，人民提○○市計畫審查訴訟，請 求宣○○市計畫無效之訴訟要件，限於能具體主○○市計畫違法 而其權利或法律上利益受損害權益受害（不包括僅具反射利 益或事實上之利害關係）者，且其主張具有可能性，始有訴 訟實施權。本件原告爭執之系爭土地，於61年擬定關○○市計
畫已劃設為學校用地，且業於78年間經改制前○○縣政府徵收 發給土地徵收補償費完竣，並分別於80年2月22日及81年12 月23日辦竣土地所有權移轉登記，系爭土地所有權人現為○○ 市，管理單位為○○市關廟區五甲國民小學，原告已非系爭土 地之所有權人，有前述系爭土地登記簿（本院卷一第319-32 5頁）及系爭土地查詢資料（本院卷一第327-333頁）附卷可 查。則系○○市計畫於通盤檢討時關於系爭校地部分○○市計畫 未有變更，因原告已非系爭土地所有權人，尚難謂原告有何 權利及法律上之利益受到損害。是原告提起本件行政訴訟， 請求宣告系○○市計畫關於系爭校地之部分為無效，為當事人 不適格。
(三)縱寬認系○○市計畫關於系爭校地部分如予檢討變更，原告將 可依土地徵收條例第49條第2項及第50條等規定申請廢止徵 收系爭土地，而為適格之當事人。然經本院審查系○○市計畫 有關系爭校地部分，並無違法情形，詳述如下： 1、○○市計畫係由主管行政機關依○○市現在及既往情況之認知， 於進行調查、評估、分析、評價、預測在時間推移○○市未來 發展形態及所追求之價值目標，就一定地區內有○○市生活之 經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施， 作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，於改善居民 生活環境及維繫世代發展等各方需求，以專業、多元、彈性 及綜合之手段，事前就所設定○○市發展目標可能涉及之問題 、有關之解決方法、步驟或措施等加以討論規劃，以實現其 預設目標之計畫決定，此○○市計畫法第1條、第3條及第5條 規定可明。
2、都市計畫決定是以達成未來目標為目的，為帶有預測性、創 造性之規劃行為，與傳統行政機關面對已發生或是目前待解 決之個案，依據法令從事，而立即呈現成果之行政行為有別 。立法者多以訂定目標性、指示性之框架規範，至於計畫目 標之設定，以及如何達成該目標或應如何具體化履行該任務 ，則交由行政機關以自我負責方式規劃。基此特性，行政機 關對於達成目標之規劃，自具手段綜合性及可選擇性，而對 計畫內容享有一定範圍之形成自由，無形成自由之規劃即無 計畫可言。惟該計畫性行政行為之公權力行使，並非因此不 受節制，仍應受到立法者事先設定之指示及事後之司法審查 ，加以控管，以保護人民權益。在計畫決定自由與相對之下 會壓縮該形成自由之控管界限，由立法者界定。司法則在計 畫決定所追求之目標是否合法、合理必要，及實現目標的手 段上有無逾越立法者設定之界限，牴觸法律設定之指導原則 ，或違反其上位計畫，並應符合一般得為法源之行政法一般
原則，及其程序上有無踐行法律規定之正當程序，確保公眾 及其他機關意見之實質參與而得展現不同立場或利益等進行 全面合法性審查。復○○市計畫之規劃者在進行規劃及計畫決 定時，必須綜合考量前述各項需求及政策、財政等各種複雜 因素，權衡受到計畫決定影響且相互牽動之各方公私利益， 評估各種可行性，而為適切之比較衡量。故行政機關享有之 計畫形成自由，必須建立在計畫內容形成過程中對於可能受 計畫決定影響之利益及對達成計畫目標手段必要性進行比較 衡量，使各方公私利益於計畫內容處於衡平狀態，從而形成 計畫決定，而為計畫形成自由之合法界限。由於計畫行為之 特性，立法者對於行政機關如何實現計畫目標，及應如何具 體化及實現該目標所涉及各方立場與不同利益間應如何調和 、權衡，採取開放態度，將此具有高度政策、行政與專業之 評估與判斷，授權行政機關有形成計畫內容決定之規劃高權 ，故司法機關對行政機關計畫形成自由應遵守之利益衡量原 則，僅能有限度的審查利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕 疵，包括未為衡量、衡量不足、衡量評價錯誤及衡量不合比 例原則等違反利益衡量原則情事。是除該決定有前述違法情 事及利益衡量瑕疵情形外，應予尊重。
3、都市計畫法第7條第1款規定：「本法用語定義如左：一、主 要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作 為擬定細部計畫之準則。」第8條規定：「都市計畫之擬定 、變更，依本法所定之程序為之。」第13條第1款規定：「 都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依下列之規 定擬定之：一、市計畫由○○市、市政府擬定，……。」第15條 規定：「(第1項)市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實 際情形，就左列事項分別表明之：一、當地自然、社會及經 濟狀況之調查與分析。二、行政區域及計畫地區範圍。三、 人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之推 計。四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。五、名 勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予保存之建築。六、主 要道路及其他公眾運輸系統。七、主要上下水道系統。八、 學校用地、大型公園、○○市場及供作全部計畫地區範圍使用 之公共設施用地。九、實施進度及經費。十、其他應加表明 之事項。(第2項)前項主要計畫書，除用文字、圖表說明外 ，應附主要計畫圖，其比例尺不得小於一萬分之一；其實施 進度以5年為一期，最長不得超過25年。」第19條規定：「( 第1項)主要計畫擬定後，送該管政○○市計畫委員會審議前， 應於各該○○市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展 覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地
點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公開 展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提 出意見，由該管政○○市計畫委員會予以參考審議，連同審議 結果及主要計畫一併報請內政部核定之。(第2項)前項之審 議，各○○市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其 審議期限得予延長，延長以60天為限。(第3項)該管政○○市 計畫委員會審議修正，或經內政部指示修正者，免再公開展 覽及舉行說明會。」第20條第1項第2款規定：「主要計畫應 依下列規定分別層報核定之：……二、○○市、省會、市之主要 計畫由內政部核定。」第21條第1項規定：「主要計畫經核 定或備案後，當地○○市、縣（市）政府應於接到核定或備案 公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施， 並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周知。」第 26條規定：「(第1項)都市計畫經發布實施後，不得隨時任 意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討 一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。……。 (第2項)前○○市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及 檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」第28條規定 ：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、 層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及 第23條之規定辦理。」可知主要計畫主要是依據計畫地區範 圍人口之成長、分布、組成、計畫年期內人口與經濟發展之 調查與推計，預測未來發展目標，規劃土地使用及公眾運輸 系統、主要上下水道系統及學校用地等公共設施等配置，而 為綜合性、一般性、長期性及全盤性計畫，以作為發展及建 設之原則性指導，並為細部計畫之準則。又為兼顧計畫之穩 定性及因應變化之可調整彈性，指示主管機關以預測25年內 之發展為原則，惟應隨時事變化，○○市計畫發布實施後3至5 年為一期加以通盤檢討。○○市計畫法對於公共設施用地之規 劃原則之規範密度規定於第42條：「(第1項)都市計畫地區 範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、 道路、公園、……。二、學校、社教機構、社會福利設施、體 育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。三、上下水道、 郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。四、本章規定之 其他公共設施用地。(第2項)前項各款公共設施用地應儘先 利用適當之公有土地。」第43條規定：「公共設施用地，應 就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項 目、位置與面積，以○○市民活動之便利，及確保良好○○市生 活環境。」第46條規定：「中小學校、社教場所、社會福利 設施、市場、郵政、電信、變電所、衛生、警所、消防、防
空等公共設施，應按閭鄰單位或居民分布情形適當配置之。 」○○市計畫法第26條第2項規定訂定○○市計畫定期通盤檢討 實施辦法第19條規定：「學校用地之檢討依下列規定辦理： 一、國民中小學：（一）應會同主管教育行政機關依據學齡 人口數占總人口數之比例或出生率之人口發展趨勢，推計計 畫目標年學童人數，參照國民教育法第8條之1授權訂定之規 定檢討學校用地之需求。（二）檢討原則：1.有增設學校用 地之必要時，應優先利用適當之公有土地，並訂定建設進度 與經費來源。2.已設立之學校足敷需求者，應將其餘尚無設 立需求之學校用地檢討變更，並儘量彌補其他公共設施用地 之不足。3.已設立之學校用地有剩餘或閒置空間者，應考量 多目標使用。（三）國民中小學校用地得合併規劃為中小學 用地。……。」
4、經查：
(1)系○○市計畫緣起於關○○市計畫自61年發布實施，分別於69年 、78年及91年辦理3次通盤檢討作業，有鑑於前次通盤檢討 發布實施至今已逾法令規定檢討之期限，並歷經原○○縣市於 99年12月合併升格，計畫區之實質環境已有所變遷，實有必 要進行通盤檢討，重新審視關○○市計畫區的各項發展現況及 條件，給予適切的發展定位及規範，提升整○○市環境品質及 土地使用之效益（系○○市計畫書第1-1頁）。而依據系○○市 計畫書所載，現有關○○市計畫區國小學校用地劃設4處，其 中文小一、文小四、文小五為現有之關廟國小、五甲國小、 關廟國小附設幼稚園，文小二為五甲國小管理之壘球場使用 ，區內國小用地文小四（五甲國小）面積1.88公頃未達「國 民小學及國民中學設施設備基準」第6點規定，12班以下都 市計畫區內學校校地面積不得少於2公頃，有校地不敷使用 之情形。經○○市政府教育局109年10月13○○市教永字第10912 17391號函表示，文小二目前由五甲國小代為管理，現況有 基本運動簡易設施，評估五甲國小校地面積未達設備基準之 校地面積2公頃，不敷容納，爰保留文小二供該校未來規劃 使用，並研議為臨校第二校區，以提供充足之校地面積（詳 見系○○市計畫書第2-7頁、第4-37頁、第5-9頁、第5-10頁） 。
(2)又經本院依行政訴訟法第237條之25前段規定，依職權通知 系○○市計畫之擬定與發布機關○○市政府於期日到場陳述意見 ，經○○市政府於準備程序期日及書面陳述意見略以：系○○市 計畫於通盤檢討時保留系爭校地未予變更，係因考量關廟都 市計畫區西臨歸仁區，歸仁區近年高速鐵路開通、沙崙綠能 園區等發展，關廟都會區與歸仁新興開發區緊密結合並持續
開發中，且永康陸軍砲兵訓練指揮部將遷建至文小2用地東 北側，預計於114年完工，未來將有3,000餘師生進駐，另包 含軍人眷屬等遷入，預期將可帶動周邊地區發展及住宅區開 發（系○○市計畫書第3-2頁）。經評估關廟都市計畫區未來 有增加1萬人之可能性（109年25,891人，目標年計畫人口數 為36,000人），計畫區內近關廟國小、文小2用地周邊之住 宅區多未開發建築，若此區陸續開闢重大建設（陸軍砲兵指 揮部、捷運系統延伸等），帶動地方發展、人口會增加顯著 ，恐將面臨既有學校不敷容納。依「國民小學及國民中學設 施設備基準」第6點規定，12班以下都市計畫區內學校校地 面積不得少於2公頃，五甲國小之校地面積1.88公頃，該校 校地有不敷使用之情形，擬保留系爭校地供該校未來規劃使 用，刻正檢討系爭校地規劃為第二校區，以完成教育事業使 用。預計關廟區於未來25年內，在附近「沙崙綠能產業園區 」大量就業人口進駐、「陸軍砲兵指揮部」遷入及○○市捷運 系統整體路網規劃報告已獲交通部同意核備，其中優先路網 已規劃「第一期藍線延伸進入關廟區」等產業及交通發展因 素，綜合考量關廟區未來25年居住人口及國小學生增加之發 展情形，系○○市計畫案保留系爭校地顯有其必要性及公益性 等語。