臺北高等行政法院判決
111年度訴字第204號
112年6月8日辯論終結
原 告 醫療財團法人好心肝基金會好心肝診所
代 表 人 邱世賢
訴訟代理人 許文彬 律師
絲漢德 律師
鄭洋一 律師
被 告 臺北市政府衛生局
代 表 人 陳彥元（局長）
訴訟代理人 俞旺程
黃鈺君
楊家程（兼送達代收人）
上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服臺北市政府中華民國
110年12月27日府訴三字第1106104629號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告臺北市政府衛生局代表人原為黃世傑， 於訴訟進行中先後變更為陳正誠、陳彥元，茲各據新任代表 人具狀聲明承受訴訟（本院卷第499頁至第502頁、第553頁 ），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
㈠緣嚴重特殊傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心（下稱指揮中 心）為因應嚴重特殊傳染性肺炎（下稱COVID-19）流行疫情 ，推動COVID-19疫苗接種工作，依中央流行疫情指揮中心實 施辦法（下稱指揮中心實施辦法）第3條第1款關於防疫應變 政策制訂之規定，於民國110年2月訂定「110年COVID-19疫 苗接種計畫」（下稱系爭接種計畫），實施對象分為10大類 （其中第1大類為醫事人員、第2大類為中央及地方政府防疫 人貝、第3大類為高接觸風險工作者），視國內疫情趨勢、 疫苗供應數量及運用情形，依接種對象優先順序進行疫苗接 種工作，並以110年3月7日肺中指字第1103700123號函（下 稱指揮中心110年3月7日函）送各地方政府衛生局轉知轄內 衛生所（室）及合約醫療院所依循辦理，並敘明計畫內容將
視最新狀況滾動調整，接種計畫及相關附件電子檔置於輔助 參加人衛生福利部（下稱衛福部）疾病管制署（下稱疾管署 ）全球資訊網。
㈡指揮中心依指揮中心實施辦法第3條第3款關於防疫應變所需 之新聞發布之規定，就第1批Astra Zeneca疫苗(下稱AZ疫苗 )完成封緘後，於110年3月19日發布自3月22日起公費提供專 責病房、負壓隔離病房或負責採檢之醫事人員接種；於同年 4月6日開放執業登記醫事人員、醫療院所非醫事人員、集中 檢疫所人員等系爭接種計畫所列第1類實施對象公費接種； 嗣於同年4月29日發布自5月3日起開放系爭接種計畫第1類至 第3類對象之同住者與未經納入第1類接種對象之所有非醫事 人員及其同住者公費接種，被告乃以110年5月3日北市衛疾 字第11031211862號函(下稱被告110年5月3日函)轉知臺北市 轄內各醫療院所、公會及護理機構。旋雙北地區（臺北市、 新北市)陸續發生感染來源不明之病例及群聚事件，為因應 疫情持續嚴峻，指揮中心於110年5月15日發布提升雙北地區 疫情警戒至第3級，並自5月15日起，暫停民眾預約自費COVI D-19疫苗接種；復於5月26日全國防疫會議後記者會公布， 請各地方政府以專責醫院醫護人員列第1類施打，雙北地區 為高風險疫情地區，將開放第1類至第3類人員進行接種；復 於同年5月27日全國防疫會議後記者會公布，針對41萬劑AZ 疫苗配發作業，第1階段15萬劑（5月27日撥配，用罄前隨時 撥補），其中雙北地區以第1類至第3類（包括醫事人員、防 疫人員及高風險接觸者）未曾接種第1劑疫苗者為優先接種 對象；第2階段26萬劑（6月10日起調整對象），以全國第1 類至第3類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未 曾接種者為優先施打對象，後續再視下批疫苗到貨進度、接 種情形及疫情狀況，滾動檢討調整開放第4類至第8類對象未 曾接種者進行施打（下稱系爭接種政策），疾管署亦於當日 發布新聞稿宣導系爭接種政策。是110年5月27日起至6月10 日止，AZ疫苗接種對象限於第1類至第3類（包括醫事人員、 防疫人員及高接觸風險者）未曾接種第1劑疫苗者。 ㈢惟被告於110年6月9日稽查時，查得原告於110年6月7日至6月 8日執行被告配發之AZ疫苗，其實際接種人數共計744人(6月 7日施打172人、6月8日施打572人)，均不符系爭接種政策所 訂之優先施打對象，被告（臺北市政府94年2月24日府衛企 字第09404404400號公告，傳防法中有關臺北市政府權限， 由該府委任所屬衛生局【按：即被告】以該局名義執行之） 審認原告未配合中央主管機關訂定之預防接種政策，違反傳 染病防治法（下稱傳防法）第29條第1項規定（下稱系爭規
定），乃依同法第65條第3款及臺北市政府衛生局處理違反 傳染病防治法事件統一裁罰基準（下稱系爭裁罰基準）第3 點第9項次、第5點等規定，以110年6月18日北市衛疾字第11 030099621號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同 ）200萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經臺北市政府以110 年12月27日府訴三字第1106104629號訴願決定書駁回其訴願 ，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠本件並無系爭規定之適用，原處分適用法令顯有違誤： ⒈嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例（按：已於1 12年7月1日廢止，下稱特別條例）為傳防法之特別法，應 優先適用：新冠肺炎（COVID-19）於109年1月15日經公告 為第五類傳染病，為有效防治新冠肺炎，乃於同年2月25 日制定特別條例，可知立法者係鑒於傳防法於制定、修正 當時並未針對新冠肺炎COVID-19此類傳染病予以規制，為 有效防治疫情而制定特別條例，足證立法者確係有意以制 定特別法之方式規制新冠肺炎防治事項，而非僅以「修正 傳防法」之方式為之。再者，觀諸特別條例第1條立法理 由，亦可知特別條例確為傳防法之特別法，自應優先適用 該條例。
⒉觀諸「系爭規定及同法第65條第3款」、「特別條例第7條 、第16條第1項第3款」，兩組法規範同為課予人民遵守傳 染病防治措施之義務（被告亦表示特別條例第7條所稱之 「應變處置或措施」較系爭規定所稱之「預防接種政策」 為廣），然特別條例第7條、第16條第1項第3款之規範目 的係直接課予人民遵守指揮中心為防治新冠肺炎所實施之 措施，且規範內容較傳防法為詳盡，更具防治新冠肺炎之 特定目的，則就涉及人民違反新冠肺炎防治措施之事件而 言，特別條例第7條、第16條第1項第3款規定，當然應解 為系爭規定之特別規定而應優先適用。原處分逕依系爭規 定予以裁罰，適用法令顯有違誤。
㈡系爭規定所稱之「中央主管機關」係指衛福部，不包括指揮 中心，而被告所稱之「預防接種政策」皆非由衛福部訂定， 原告自無違反系爭規定所稱之「中央主管機關訂定之預防接 種政策」：
⒈依傳防法第2條前段、第5條第1項第1款第1目及第28條規定 ，可知傳防法之「中央主管機關」為「衛福部」，且傳防 法僅授權衛福部訂定預防接種政策，其他行政機關俱無訂 定預防接種政策之權限。又依傳防法第17條規定及學者詹 鎮榮見解可知，指揮中心之職權為統一指揮、督導及協調
各級政府機關之協調功能，並非傳防法之中央主管機關， 其發布之規則，至多僅為滾動式的訓示規定，實無權取代 中央主管機關（即衛福部）訂定預防接種政策。 ⒉指揮中心訂定之系爭接種計畫、疾管署發布之函文，均無 從該當「中央主管機關訂定之預防接種政策」：原處分之 法律依據欄所載被告111年5月3日函，乃係被告所發布， 並非「中央主管機關訂定之預防接種政策」，且該函所依 據者為指揮中心發布新聞稿、疾管署函文，亦非衛福部訂 定之預防接種政策。又系爭接種計畫封面載明「嚴重特殊 傳染性肺炎中央流行疫情指揮中心」，其第1、2頁更記載 各類對象開放接種期程，依指揮中心公布規範事項辦理等 語，可知系爭接種計畫實際上係由指揮中心訂定，非屬系 爭規定所稱之「中央主管機關訂定之預防接種政策」至明 。輔助參加人固陳稱關於預防接種對象的優先順序及原則 等政策實質內容，是經過衛福部傳染病防治諮詢會預防接 種組（ACIP）專家會議討論研定，故預防接種政策確實由 衛福部訂定，只是委由指揮中心發布及由疾管署函轉各醫 療機構等語，惟並無有關預防接種政策係由衛福部訂定之 證據，原處分逕依系爭規定予以裁罰，顯有違誤。 ⒊指揮中心不具訂定預防接種政策之事務處理權限：系爭規 定之中央主管機關為衛福部，應依行政程序法第15條第2 項、第3項委託指揮中心執行訂定預防接種政策之事項， 指揮中心始具訂定預防接種政策之權限。至指揮中心實施 辦法第3條第1款規定，至多僅賦予指揮中心取得制訂「防 疫應變政策」合法權源，尚不及於傳防法所指之「預防接 種政策」；而同辦法第3條第3款所賦予指揮中心之任務， 亦無涵蓋「預防接種政策」之餘地，訴願決定書不同意見 亦持相同見解。被告誤會指揮中心具訂定預防接種政策權 限，從而誤會系爭接種計畫及疫苗配發作業，即係「中央 主管機關訂定之預防接種政策」並作成原處分，其適用法 令顯有違誤。
㈢系爭接種計畫應定性為「法規命令」而非「一般處分」：法 規命令與一般處分之判斷標準，在於一般處分之相對人依一 般性特徵可得確定而具有一定之封閉性，且基於一般處分之 論理背景係為人民提供救濟路徑，應嚴謹解釋前開一般處分 之基本要件。本件就「依一般性特徵可得確定其範圍」之判 斷標準而言，系爭接種計畫公告之對象係我國境內之全體民 眾，其規範效力至少及於「十大類施打對象」之多數不特定 人，故無從認定為依一般性特徵可得特定其相對人範圍之一 般處分；且原告施打疫苗當時，「行政契約」尚未成立，隨
時可能有其他「具備執行預防接種作業能力」之醫事機構成 為系爭接種計畫規範對象，更可見系爭接種計畫並非一般處 分。另就「規範效力係一次性或反覆性」之判斷標準而言， 系爭接種計畫具反復實施之特徵，非僅為一次性規範之管制 措施，而係具有抽象及一般性拘束力之規範，且非係就具體 事件所為之決定，應認並非一般處分，而係法規命令。 ㈣系爭接種計畫未踐行法規命令發布程序，屬無效之法規命令 ：疾管署、指揮中心均未經衛福部授權訂定系爭規定所稱之 預防接種政策，應屬無效之法規命令：系爭預防接種政策應 定性為限制人民醫療營業自由之法規命令，倘若行政機關未 以作用法為授權依據，逕自訂定上開預防接種政策，則該預 防接種政策即屬無效。至疾管署組織法第2條第1款、第2款 、第5款及指揮中心實施辦法第3條第1款等規定，皆僅為組 織法上之規定，而非個別作用法之具體法規依據，基於法律 保留、授權明確性原則，仍無法據此認定疾管署、指揮中心 具有訂定系爭規定所稱預防接種政策之權限。衛福部復未將 訂定預防接種政策之權限委託予指揮中心或委任予疾管署（ 依傳防法第5條第3項及其施行細則第16條之規定，解釋上衛 福部亦不得將「訂定預防接種政策」之權限委託或委任其他 機關），是依行政程序法第158條第1項第2款規定，系爭接 種計畫、被告110年5月3日函俱為無效，並無任何拘束原告 之法律上效力。又系爭接種計畫、被告110年5月3日函，不 僅未依行政程序法第154條第1項擬定，亦未依中央法規標準 法第7條規定送至立法院，更未依行政程序法第157條第3項 刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行法定發布程序，而顯 然欠缺法規命令之生效要件，尚未對外發生效力，實無課予 醫療機構配合執行之法律上拘束力，原處分自非適法。 ㈤系爭接種計畫違反比例原則及誠實信用原則：原告施打疫苗 乃在協助國家官署，加速疫苗之覆蓋率，以防止疫情之擴大 ，縱原告接種疫苗之對象與規定不符，但並非離經背道，對 防疫之整體作為亦係達防止疫情之擴大，與指揮中心所期盼 之目的殊途同歸，此與其他診所有同樣違失且涉有民意代表 關說介入，卻僅受30萬元罰鍰；而原告係經被告徵詢而配合 辦理，兩者就疫苗之取得非可同日而語，被告非但未予嘉勉 或從寬論處，反加重處罰，顯已違背比例原則。再者，本案 發生時，臺北巿政府正在執行「0602專案」之壓力測試，欲 在一週內將高達5、6萬劑疫苗施打完畢，恐因此急忙及造冊 間致使被告未能審慎斟酌撥發疫苗一事，被告亦自承有輕忽 草率之虞，則在兩造間均有疏失之情況下，被告竟將此事件 之責任轉嫁由原告負擔，豈為法律之平？縱認系爭接種計畫
係一般處分，實際上人民根本沒有即時救濟之可能，其據以 裁處，自有違誠信原則。
㈥原告主觀上至多僅為過失，並無具有間接故意： ⒈莫雅涵、謝佩娥於110年6月8日接受疫苗接種當時，確具護 理人員身分，並均領有執業執照，而屬醫事人員，符合「 第一類接種對象」，原告主觀上並不具有違規之故意。 ⒉被告110年6月1日北市衛疾字第11030099212號函（下稱被 告110年6月1日函）及預防接種協辦醫療機構合約新增COV ID-19疫苗接種意願調查表（下稱意願調查表），皆未直 接載明衛生保健志工之定義，無法反推原告主觀上具有違 反系爭規定之故意。又案發當時疫情嚴峻，原告基於醫者 仁心索取疫苗，並無違人情，原告於110年6月7日向被告 索取疫苗施打完畢後，始基於前次施打疫苗業務成功之經 驗，以及與被告溝通之過程，誤認其施打行為合乎規定， 進而於110年6月8日續行施打疫苗業務，且被告未多加詢 問為何可施打人數已顯逾一般診所規模，甚至遠遠超出原 告與好甘心診所之總人數，是尚不能以原告未正確暸解志 工定義，而逕認原告主觀上具有故意。
⒊臺北市政府調查報告（按：即「本市『好○肝診所』違規施打 COVID-19疫苗疑涉不當一案調查報告」，下稱系爭調查報 告）載明指揮中心110年4月14日「COVID-19疫苗接種作業 開放實施對象第2次說明會」討論及決議事項敘及：為使 疫苗有效運用，可在轄區衛生局人員協助下，將疫苗配送 至其他合約醫院、非合約醫療院所或衛生所，需用者儘速 使用等語；又指揮中心於110年2月26日公布之COVID-19疫 苗公費接種對象包含第1類之醫療院所之非醫事人員，另 被告110年5月3日函亦載稱開放所有醫事機構工作人員接 種COVID-19疫苗等語，導致原告認為當時之政策即為「為 使疫苗有效運用應儘速施打」、「可接種所有醫事機構工 作人員（包括非醫事人員）」，而與被告就疫苗施打對象 之認知有所落差。再觀系爭接種計畫內亦載有與「衛生保 健志工」相異定義之「義工與志工」，亦可見系爭接種計 畫有關志工之定義即非單一，實難期待原告於施打疫苗時 已明確瞭解「衛生保健志工」之定義，併參以系爭調查報 告所載內容，臺北市政府亦未因原告志工未登記在案即認 其非志工，而仍以志工稱之，是本件爭議實係肇因於被告 所認定之志工為「衛生保健志工」，原告則認為係廣義之 志工，此種錯誤，應係屬原告不知其行為係法律處罰規定 之構成要件事實，而產生所謂「構成要件錯誤」，主觀上 無從成立故意。
⒋原告不具間接故意之主觀意思：
⑴因應本次新冠疫情，主管機關謂其行政行為將「滾動式 修正」，然對於ㄧ般人民而言，實難以期待其能快速預 見及理解系爭規定所稱之「預防接種政策」究竟為何。 原告為求謹慎，已向被告確認施打對象，惟雙方溝通過 程中，被告並未有多加詢問或糾正之行為；更何況，被 告依前例同意配發疫苗予原告，被告亦違反接種防疫政 策在先，則就原告與被告之溝通過程而言，被告亦有未 明確告知施打對象之疏失，原告即信賴被告認施打其診 所志工為合法之見解，亦信賴被告合法供給疫苗，卻未 曾預料被告有所疏漏而誤觸法網，是原告並無希望不法 結果發生之間接故意。又被告依經驗法則即知診所非醫 院，原告何來數以千計之志工，苟被告能依其專業判斷 ，立即辨明制止或不予核發疫苗，當不致發生本案，被 告亦有行政怠惰。
⑵原告曾舉辦免費肝炎、肝癌篩檢之大型公益活動，當時 有近千名志工到場協助原告推動肝病防治，此近千名志 工實係原告委請各方募集而來，故原告並未掌握所有志 工資訊，是於原告施打疫苗時，尚難以逐一判定前來施 打疫苗之人士是否確實屬於原告志工與志工同住者，然 原告秉持善意，信賴前來原告診所之接種對象皆屬於原 告志工與志工同住者。況且，觀諸系爭調查報告，可見 被告基於內部高層施壓，指示原告應於110年6月7日、8 日分別將15瓶、100瓶疫苗施打完畢。原告為達成被告 要求，情況急迫，以致未能於施打疫苗前逐一審核人別 是否屬於原告志工與志工同住者，原告或有疏於查證之 疏失，然尚難據此認定原告有間接故意。
㈦原告主觀上至多僅為過失，又為初犯，並未受有任何利益， 被告逕處最高額200萬元罰鍰，實有裁量瑕疵及違反比例原 則等情：
⒈被告認定原告有間接故意，而裁處原告200萬元罰鍰。然原 告並無間接故意，至多僅為過失，被告未予詳查，應認原 處分具裁量怠惰之瑕疵。又被告於「補充調查報告㈠㈡」（ 按：即「本市『好○肝診所』違規施打COVID-19疫苗疑涉不 當一案補充調查報告」，下稱系爭補充調查報告；「本市 『好○肝診所』違規施打COVID-19疫苗疑涉不當一案補充調 查報告㈡」，下稱系爭補充調查報告㈡）完成前，即於首頁 之案件緣起載明：「緣媒體報導…本府將依違反傳染病防 治法規定裁處最高額之罰緩新臺幣（下同）200萬元，並 立即終止與該診所之合約。」顯見被告因媒體報導，於調
查未臻完備時即主觀認定應裁處原告200萬元，而有考量 不應考量事項之裁量濫用。另依系爭裁罰基準第3點第9項 次、第2點第16項及第5點規定，原告係第1次違反，應僅 得處30萬元至100萬元罰鍰，被告如欲以第5點規定作為加 重處罰原告之基礎，除應參照準第2點之參考表外，同時 並應於裁處書內敘明理由，始為適法。詎被告未於裁處書 敘明理由，亦未詳查原告並無所得利益，實無從加重處罰 原告，原處分顯有裁量濫用之瑕疵。
⒉觀諸行政罰法第18條第2項之立法理由可知，裁處行政罰鍰 之目的既在於警戒貪婪與消滅不法利得，足見行政罰法所 稱不法利得顯以經濟上之利益為限。而依系爭裁罰基準第 2點之參考表第16項次所稱「所得之利益」，亦應以經濟 上之利益為限，始得予以加重處罰。本件原告出於幫助政 府早日幫民眾注射疫苗，早日完成群體免疫，其出發點是 本於救人之善意，而醫療財團法人好心肝基金會（下稱好 心肝基金會）多年來從事社會公益活動，自願前來幫忙的 志工，不勝枚舉，因多次參與，原告即逕認該批人為志工 ，所以能立即糾結千餘人，完成被告所交代之任務，此舉 純屬為善行為，又係主管機關之徵詢形同命令而應允，與 行政罰法第11條第2項規定之立法精神，不謀而合，被告 縱認原告之行為未能適用該條規定不予處罰，然原告所為 之善舉亦屬類同，自應從輕從寬論處而非加重處罰，遑論 原告並無因此施打行為而獲有任何經濟利益，甚至粗估加 班費及場所之照明、冷氣等費用，亦當有40、50萬元之鉅 額花費，實並無被告所謂「質性利益」可言。原告主觀上 至多僅有過失又未獲有任何經濟上之利益，卻遭被告處以 最高罰鍰而嚴重侵害憲法所保障之財產權，原處分造成損 害與欲達成目的之利益顯失均衡，應認違反比例原則。 ㈧原告無違法性認識，應適用行政罰法第8條但書規定，減輕或 免除其處罰：本件縱認原告認定之「志工」與被告所認之「 志工」資格不符，此實係因原告無從於短時間內熟悉快速變 動之防疫措施所致，且被告經辦人員亦自承有所疏失，而對 原告就「志工」與「義工」之模糊概念並未予即時糾正，是 原告係因不知法規而違反系爭規定，並無不法意識，依行政 罰法第8條但書規定即得減輕或免除處罰。
㈨原告所為符合緊急避難之要件：指揮中心前已陸續發布：「 請符合公費接種對象之民眾應儘速前往接種，以及早獲得保 護力。」「因應本土疫情持續嚴峻，自即日起至5月28日止 ，提升全國疫情警戒至第三級，各地同步加嚴、加大防疫限 制，嚴守社區防線。」，足見當時疫情嚴峻，原告係出於救
助之意思為他人之生命、身體健康為他人施打疫苗，符合緊 急避難之要件。
㈩聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
㈠原告所稱之「志工」非領有志願服務紀錄冊及未經被告登記 之衛生保健志工，亦非第一類至第三類優先接種對象： ⒈系爭接種計畫業已明定接種對象第1類「醫事人員」為具執 業登記之醫事人員及醫療院所之非醫事人員，而該計畫所 指之醫療院所為醫院、集中檢疫所及診所，其中衛生保健 志工僅列入醫院之非醫事人員，指長期固定服務於醫療院 所（含有門診的衛生所）之衛生保健志工，且領有志願服 務紀錄冊，並於衛生局登記有案者，是系爭接種計畫所稱 衛生保健志工，係指依志願服務法辦理之志願服務者（即 志工）。本件原告並未依志願服務法第7條第3項規定檢具 志願服務計畫等送請臺北市政府社會局及被告備案，亦非 長期固定服務於醫療院所（含有門診的衛生所）之衛生保 健志工，原告所稱之志工自非系爭接種計畫所稱之衛生保 健志工，被告審認原告接種AZ疫苗之744名人員非屬優先 施打對象，並無違誤。
⒉原告遲至訴訟中始提出謝佩娥、莫雅涵非其先前所稱之衛 生健保志工乙節，除與好心肝基金會首席副總監蘇玲華簽 名在案之110年6月9日「臺北市政府衛生局醫政類工作日 記表」記載內容不符外，亦未提出該2人於公費苗接種時 受僱原告，及為系爭接種計畫所稱之醫事人員、防疫人員 及高接觸風險者未曾接種第1劑疫苗者為優先接種對象之 積極證明，且若謝佩娥、莫雅涵於接種時，確有執行護理 師之業務，則原告何須虛偽將該2人列入志工？ ㈡系爭接種政策非法規命令，無行政程序法第154條規定之適用 ：指揮中心111年6月9日肺中指字第1110031273號函業已闡 明系爭接種計畫性質符合行政程序法第163條規定之行政計 畫；又參酌學者林明鏘見解，其認系爭接種計畫對於執行公 費疫苗接種醫療機構屬可得特定之對象，亦可能定性為得特 定對象之一般處分，即便系爭接種計畫未刊登公報或新聞紙 ，但對於執行公費疫苗接種醫療機構均已有公文合法送達及 公告，已符合一般處分之法定生效要件(行政程序法第110條 第1項、第2項)；況原告與被告間訂有「107-110年度臺北巿 預防接種協辦醫療機構合約」，被告並以110年6月1日北市 衛疾字第11030099212號函通知原告「107-110年度臺北巿預 防接種協辦醫療機構合約暨新增110年度COVID-19疫苗接種 合約期限展延3個月，並請貴院所於6月2日前回復COVID-19
疫苗接種合約意願調查表」，原告於110年6月2日勾選有意 願參加後回復被告。益徵原告為系爭接種計畫執行公費疫苗 接種醫療機構，屬可得特定之對象，縱認系爭接種計畫未刊 登公報或新聞紙，對於執行公費疫苗接種醫療機構均已有公 文合法送達及公告，已符合一般處分之法定生效要件，原告 依前開合約即有遵守疾管署訂定之各項疫苗接種計畫，並依 該接種計畫之作業流程、接種對象、工作項目為疫苗接種義 務。
㈢管轄機關部分：衛生福利部組織法（下稱衛福部組織法）對 於傳染病防治事項未有明確規定，而衛生福利部疾病管制署 組織法（下稱疾管署組織法）第2條明定該署之職掌包括傳 染病預防與管制政策之規劃、執行及法定傳染病之預防接種 等，疾管署確為COVID-19疫苗接種之主管機關，無須透過行 政程序法第11條第2項變更管轄；且依行政程序法第11條第1 項、疾管署組織法第1條、第2條、特別條例第7條、指揮中 心實施辦法第3條第1款、第3款及傳防法第2條等規定，可知 疾管署及指揮中心、衛福部，皆為辦理COVID-19接種政策之 機關，縱難謂整部傳防法之主管機關為衛福部，至少關於法 定傳染病之預防接種政策之規劃與執行，疾管署、指揮中心 亦負有一定之管轄權責，衛福部111年7月25日衛授疾字第11 10011766號函亦明確表示：「故本部訂定COVID-19接種計畫 後，即透過指揮中心函送各相關機關配合辦理」、「本部、 本部疾管署及指揮中心周知之COVID-19接種政策相關事宜， 皆屬傳染病防治法上所稱中央主管機關訂定之預防接種政策 。」學者林明鏘亦指出因指揮中心有指揮中央主管機關執行 防疫之權限，由文義解釋，亦可導出其有「訂定預防接種政 策之權利」等語，且疾管署組織法明文得制定預防接種計畫 ，即享有與衛福部之相同權限，無庸再循行政程序法第15條 之委任程序。是原告取得AZ疫苗，未依被告函轉疾管署函文 附件之接種對象順序（第1類、第2類、第3類)，而違法為其 所稱744位志工接種公費疫苗，即應受罰。
㈣被告違規接種疫苗屬未必故意(間接故意)：如前所述，本件 違規接種行為發生前，原告同意配合相關疫苗接種規定及流 程進行公費疫苗接種。惟經被告於110年6月9日實地查核， 原告陳稱其醫事人員及員工皆於110年6月4日前完成疫苗接 種，此次領取之疫苗744劑（人）全數用於「志工」等語。 原告係醫療機構且為疫苗合約診所，本應注意系爭規定關於 各種疫苗之接種政策，至少其應注意關於COVID-19疫苗接種 政策與規定，無論衛福部、疾管署及指揮中心所訂接種計畫 、政策及發布之相關公文，被告皆以公文及電子郵件等形式
轉知原告依規定辦理，原告難謂不知。
㈤裁罰金額符合比例原則：依系爭裁罰基準3點第9項次規定， 醫療機構第1次違反系爭規定，處30萬元至100萬元，而原告 違規接種人數達744人，以單件違規行為或以自然行為數計 算，縱每件按最低罰鍰金額計算，本件罰鍰金額應為2億2,3 20萬元；如以每增加1人加罰1萬元計算，仍應裁處773萬元 。惟為避免裁處金額過高或裁量時違反平等原則等一般法律 原則，而損及原告權益，縱認因原告違法時間密集、行為緊 接，如無其他相反事證，應可認為是出於違反系爭規定之單 一意思，為一行為而非數行為，然因原告該次違法接種之人 數愈多，該違法行為之不法內涵升高，而有違法行為之量的 增加。是被告援引系爭裁罰基準第5點規定，即於該裁罰基 準第3點第9項次外，於法定罰鍰額度內予以斟酌加重處罰。 ㈥原處分符合明確性規定：行政程序法第96條第1項規範目的， 旨在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事 實認定及裁量之斟酌等因素，以判斷行政處分是否合法妥當 ，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。所謂理由，是 指行政機關獲致結論之原因，理由說明是行政機關作成決定 之重要事實及法律原因。對於理由之敘述，不須鉅細靡遺， 只須寫出使當事人得以知悉獲致結論之理由何在。本件原處 分業於事實及法令依據記載原告未配合優先接種疫苗人員之 政策，並無違反明確性原則。
㈦特別法與普通法之判斷：法規對其他法規所規定之同一事項 而為特別之規定者，應優先適用之。中央法規標準法第16條 前段定有明文。所謂同一事項而為特別之規定者，必該特別 規定與其他法規之法律效力，係互相排斥而不能併存，始屬 之。特別條例第7條之應變處置或措施包含接種政策或系爭 接種計畫，兩者並無互相排斥而不能併存之情形。又傳防法 立法目的在於杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延（傳防法第1 條），而特別條例立法目的在於維護人民健康，並因應其對 國內經濟、社會之衝擊（特別條例第1條），兩者立法目的 不同。另指揮中心之成立及系爭接種計畫，並非依據特別條 例，而係依指揮中心實施辦法為之，而該辦法係依據傳防法 第17條第2項規定訂定之，亦應認二法並無特別法與普通法 關係。
㈧契約責任與行政法上義務各別：關於預防接種工作，早期被 告係透過政府採購法招標，但因新型傳染病之發生難以預料 及招標曠日廢時，且因預防接種不涉及公權力執行，臺北市 政府乃訂定發布「臺北市傳染病防治措施委外服務實施辦法 」，參酌最高行政法院104年度判字第681號判決意旨，行政
契約與行政處分並非不能併行，是本件仍得依傳防法裁處。
㈨聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：
㈠如事實概要欄所載之事實，除後述爭點外，為兩造所不爭執 ，並有指揮中心110年3月7日函及所附系爭接種計畫（本院 卷第625頁至第753頁）、110年3月19日、31日、4月29日、 同年5月15日、26日、27日新聞稿（本院卷第449頁至第455 頁）、被告110年5月3日函（原處分卷第202頁至第205頁） 、施打名冊（原處分卷第10頁至第22頁、第40頁至第69頁） 、原處分及訴願決定書（本院卷第29頁至第46頁）在卷可稽 。
㈡就預防接種政策之事項而言，特別條例並無特別規定，尚不 生「特別法優先普通法」之問題：
⒈按法律因規範目的與規範事物之性質不同，彼此間產生競 合與衝突時，為利於法律適用而有優先適用之法則。然何 法律應優先適用，不應僅是整體法律之間比較順序，亦即 不應僅從法規之名稱、制定先後、規範範圍等定其優先順 序，即使法規條文之間，亦有優先適用順序之別，此觀諸 中央法規標準法第16條規定：「法規對其他法規所規定之 同一事項而為特別之規定者，應優先適用之。其他法規修 正後，仍應優先適用。」乃係以「同一事項」是否均為不 同法規所規定，而非僅依法規名稱或制定先後定其優先適 用之順序至明。是特別條例第1條規定：「為有效防治嚴 重特殊傳染性肺炎（COVID-19），維護人民健康，並因應 其對國內經濟、社會之衝擊，特制定本條例。」其立法理 由固揭示：「本條例為嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振 興事項之特別法，本條例未規定者，仍有傳染病防治法、 災害防救法等相關法律之適用」等語，具體指出特別條例 乃新冠肺炎（COVID-19）「防治」及「紓困振興」等事項 之特別法，惟仍應以特別條例個別條文是否與其他法律就 「同一事項」均為規範，方能進一步論究其是否具有「特 別法」之性質，不因特別條例之法規名稱含有「特別」之 用語或其制定在後，即認應優先適用特別條例之相關規定 。
⒉次按「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要 ，得實施必要之應變處置或措施。」「有下列情形之一者 ，由中央目的事業主管機關、直轄市、縣（市）政府處新 臺幣五萬元以上一百萬元以下罰鍰： …。三、違反中央流 行疫情指揮中心指揮官依第七條規定實施之應變處置或措
施。」分別為特別條例第7條、第16條第3款所明定。其中 ，就所謂「必要之應變處置或措施」，固未見特別條例予 以明文定義或於第7條立法理由中加以具體說明（該條立 法理由僅表示「考量防治控制疫情須視疫情狀況採取適切 之應變處置作為，賦予中央流行疫情指揮中心指揮官相關 彈性權限實有必要」等語），惟由第7條規定觀之，該「 必要之應變處置或措施」乃係基於「防治控制疫情需要」 ，故其應非與「紓困振興」有關之處置或措施，而係凡與 防疫目的（防堵疫情蔓延）具有正當合理關聯而採取之相 關防疫作為，均可認屬「必要之應變處置或措施」。其中 包括但不限於特別條例已明定之徵用或調用防疫物資之生 產設備及原物料(第5條)、對受隔離或檢疫而有違反隔離 或檢疫命令或有違反之虞者、確診病人，公布其個人資料 或為其他必要之防治控制措施或處置(第8條)等。 ⒊又疫苗接種乃是最具效益之傳染病預防介入措施，亦屬防 治疫情及保護國人健康之必要策略之一，疫苗接種當屬有 助於防堵疫情蔓延之防疫作為，是關於接種對象之範圍或 次序的釐訂、疫苗配發等，解釋上或可為特別條例第7條 所定「必要之應變處置或措施」之概念所涵括（此於疫苗 匱乏之時尤然），然「必要之應變處置或措施」究屬概括