臺北高等行政法院裁定
112年度停字第47號
聲 請 人 韋建華
訴訟代理人 宋正一 律師
訴訟代理人 邱敏維 律師
相 對 人 臺北市政府社會局
代 表 人 姚淑文（局長）
上列當事人間因商業團體法事件，聲請人聲請停止相對人中華民
國111年5月16日北市社團字第1113076706號函之執行，本院裁定
如下：
主 文
聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政 法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且 有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益 有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。 」第5項規定：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之 效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」依 前揭規定可知，聲請人於行政訴訟繫屬中，向行政法院聲請 停止執行，須原處分或決定之執行將發生難於回復之損害， 且有急迫情事，行政法院始得裁定准許之。而所謂「難於回 復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社 會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上 難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。又所 謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急 迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性。又停 止執行制度係屬暫時之權利保護，非本案救濟程序，法院須 於有限時間內，依即時可得調查之證據，就停止執行要件事 實之存否而為認定（最高行政法院109年度裁字第897號裁定 意旨參照）；聲請人並應就構成上述停止執行之要件事實負 其釋明之責，倘停止執行之聲請，經審查結果，於上揭法定 要件欠缺其一，乃屬要件不備，即應駁回。
二、本件聲請人為臺北市旅館商業同業公會（以下簡稱為旅館公 會）第16屆理事長，任期自民國110年2月18日至113年2月17 日。相對人以聲請人自110年7月20日旅館公會監事總辭以來 迄今，無法克盡理事長之法定職務，致旅館公會迄今無法正
常運作，明顯有廢弛會務之實，依商業團體法第67條第1項 規定，以111年5月16日北市社團字第1113076706號函（以下 稱為原處分）撤免聲請人旅館公會之理事、常務理事暨理事 長職務。聲請人不服，訴願經駁回後向本院提起行政訴訟（ 本院111年度訴字第1418號），並聲請停止執行。前經本院 以111年11月23日111年度停字第61號裁定駁回，聲請人不服 提起抗告，再經最高行政法院112年3月9日駁回抗告而確定 。聲請人乃再提起本件停止執行之聲請。
三、聲請意旨略以：
㈠聲請人主張權利內容於本案實體法顯有勝訴可能： ⒈按商業團體法第67條第1項及行政程序法第102條明文規定 ，是主管機關如認為商業團體有違背法令或章程、逾越權 限、妨害公益情事或廢弛會務者，得視情況為處分且有裁 量權，並於處分前應通知陳述意見。
⒉相對人作成處分並無合於商業團體法第67條第1項第4款及 第3項之規定：按「本法用詞之定義如下：五、備查：指 下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定 效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」為地方制 度法第2條第5款之規定。與之相對者，為同條項第4款「 核定」，即上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所 陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法 定效力之謂。則顯然「核定」與「備查」意義完全不同， 備查僅有主管機關已經「知悉」之意思，並無許可、核定 之意。此見法務部102年4月30日法律決字第10200559630 號函所揭：「『核定』與『備查』兩者目的、程序及法律效果 均不同，如法規明定某事項應由上級機關或主管機關核定 者，自不得以備查程序代替，否則不生核定法律效果。」 亦可揭明。查原處分之法定程序需經主管機關核准，為商 業團體法第67條第1項第5款、第3項之明文規定。又「核 准」別無任何取代方式，亦無其他例外規定。而相對人於 111年5月16日作成撤免聲請人理事長之撤免理事處分，相 對人報請內政部核准撤免理事處分，內政部亦僅有為「爰 予備查」。備查者，依前開地方制度法規定及最高法院95 年度判字第66號判決意旨，僅是「內政部知悉已經過之事 實如何，並同意備查」，與核准完全不同，惟相對人擅代 內政部為解釋並以此為遽對聲請人為系爭撤免處分。則原 處分於程序已經明顯違背商業團體法第67條第1項第4款及 第3項之規定，而於合法性有嚴重疑義。
⒊又從實體而言，聲請人並無廢弛會務：相對人認為聲請人 廢弛會務，並指摘聲請人未陳報111年3月1日第16屆第7次
臨時理事會會議資料。然聲請人於5月5日、12日已經送達 相對人機關，有相關文件之寄發資料可稽。是聲請人已經 依據相對人要求在疫情中完成改選，相對人卻佯稱未收到 ，實是故意將廢弛會務之大帽子強加在聲請人頭上。況且 ，相對人早已以依商業團體法第67條第3項規定向上級主 管機關即內政部申請核准，內政部以111年5月5日台內團 字第1110117730號函回函(按：未核准），而相對人於「 其後」要求公會補正文件，倘若確實有廢弛會務，豈有在 申請核准後才命補正之可能？公會所生爭議源於110年7月 20日臨時監事會，而該監事會稱係以視訊會議召集，然其 明確違反內政部之規範，本不應備查而相對人備查，更以 此為由稱聲請人廢弛會務未為補選，實有嚴重怠惰及介入 過深：⑴內政部就視訊會議召開之要件及限制應為：（一 ）章程就視訊出席、簽到及表決方法有規定；或於疫情結 束後於章程內規定並經會員大會通過。（二）必須有可見 、同步之影像，且不得涉及選舉、補選、罷免、訂定組織 訂定事項。⑵相對人即使僅作形式審查，有無同步可見視 訊畫面、章程有無規定等，均應屬相對人審查範圍，然於 本院111年度訴字第630號案件審理中，已有證人即時任監 事之黃玲華、陳尚志具結證述「沒有視訊」，而公會章程 經相對人備查，其內亦無任何視訊會議之規定，然相對人 仍予以核備，之後一再要求公會補選，聲請人在疫情中囿 於室內人數限制，而僅能以會員代表大會進行，卻又受相 對人稱代表比例不足，最終撤銷補選決議。再進一步言之 ，基於團體自治，倘公會職員有違法失職之情事，自有會 員提起確認無效等訴訟救濟並有司法機關予以認定，尤其 是第15屆前理事長劉季強遭罷免後曾提起三次確認決議無 效之訴，殊無可能見有違法失職而不提訴訟。惟查，時至 今日均無任何會員對相對人所指會議提起訴訟確認決議無 效，反倒係由無權認定會議有、無效之主管機關大刀闊斧 認定聲請人召開之會議全部違法，並且有廢弛會務之情事 ，更顯相對人已無中立性且直接介入、甚至操作團體之走 向。
⒋聲請人因系爭臨時監事會而與相對人有齟齬，竟遭相對人 機關撤免身份之方式報復：爰相對人違法核備系爭臨時監 事會，聲請人多次寄發存證信函、發出函文要求相對人提 供系爭臨時監事會之會議通知，並因系爭臨時監事會既無 開會通知又無視訊畫面，形式上明顯瑕疵，故要求相對人 撤銷系爭臨時監事會會議決議（商業圑體法第67條第1項 第2款參照），且於函文中指摘該監事會有偽造文書之嫌
疑，相對人陳郁君科長引之為據，有偽造文書共犯之情形 。又相對人機關違法核備系爭臨時監事會後，一再要求公 會進行補選，於公會補選完畢後，卻以110年10月28日北 市社團字第1103148721號函撤銷補選結果決議。更離譜的 是，該函文竟然有「社會局傅嫻怡」浮水印之「草稿」在 發文前先行外流，顯見相對人已非中立機關，已經過度介 入團體自治。又聲請人要求提供之文書，依相對人機關所 存之文件，係旅館公會名義寄發，聲請人為旅館公會之理 事長，向相對人請求由旅館公會名義發出之文件，並無任 何不妥而不能提供之理。渠相對人自始至終均不願意提供 ，亦不願意面對自己錯誤備查系爭臨時監事會之事實，竟 因聲請人揚言提告偽造文書，而以本件違法處分（以爰予 備查充作核准）快速將聲請人之理事、常務理事及理事長 身份全部撤免。更為嚴重者，是相對人作成違法撤免處分 之期間，恰恰就是系爭撤銷補選結果之處分提起行政救濟 之期間，相對人顯然是刻意讓旅館公會無從提起行政訴訟 。相對人本應為中立、客觀之機關，卻屢屢針對旅館公會 及聲請人，團體自治蕩然無存。
㈡原處分侵害聲請人集會結社及工作權，違反比例原則且有違 行政程序法關於陳述意見之規定
⒈釋字第724號已經明確揭示，團體之理、監事職務，為憲法 第15條工作權保障之範疇，而團體理、監事選任及執行職 務，更涉及結社團體之運作，會員結社理念之實現，以及 理事、監事個人職業自由之保障。則關於理事身分之剝奪 ，涉及憲法關於工作權及集會結社權自由之侵害，自應採 取嚴格審查標準。
⒉對於商業團體之職員個人身分之處分，撤免處分核屬最嚴 重之處分，聲請人究竟何處行為不妥，以致於相對人不為 警告處分，而直接剝奪聲請人之理事、常務理事及理事長 身分？相對人作成撤免處分，嚴重侵害聲請人受憲法保護 之工作權，而有警告處分等較輕微之手段而未使用，直接 使用最嚴重之撤免處分，顯然原處分有違比例原則。 ⒊原處分本應依據商業團體法第67條第3項請上級主管機關即 內政部核准後，方可作成撤免處分，其規範目的係基於撤 免處分對於人民團體之理事、監事受憲法保障之工作權、 結社自由權有重大損害，且該身份有任期問題，若經非法 剝奪則難以回復損害，故於程序上需非常謹慎，需上級主 管機關表示核准方可為之。然相對人機關持內政部備查之 公文即作成撤免處分，將法律規定視之無誤，更是直接侵 害聲請人憲法保障之權利。
㈢本件亦有難以回復之損害及急迫性：
⒈按「所謂『難於回復之損害』，係指其損害不能回復原狀， 或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認 達到回復困難之程度而言。」為最高行政法院107年度裁 字第1086號裁定在案可參。復按，「理監事解任應採取法 官保留，因結社自由之侵害結果通常事後難以補償或回復 原狀，故司法程序之保障，應提早至下達其限制或剝奪處 分前，採法官保留之預防性保障，而非遲至下達限制或剝 奪處分後，始就其限制或剝奪是否違法或不當，提供行政 救濟或國家賠償之補償性保障。」可參黃茂榮大法官、陳 碧玉大法官於釋字第724號協同意見書。
⒉經查，聲請人第16屆旅館公會理事長身分係由會員大會選 舉常務理事後，經常務理事推選而生，具有旅館會員之民 意基礎，卻遭相對人以違法處分撤免拔除，此損害難以回 復。而理事、理事長身份為無給職，且無法以金錢賠償或 補償予以彌補。易言之，對聲請人造成之損害無法以金錢 量化，應屬重大損害。
⒊再查，相對人再次用內政部「爰予備查」公文充作「核准 」公文對旅館公會為「整理處分」，並且在公會的派系中 選擇了趙一任為首的整理小組名單。然而以趙一任為召集 人之整理小組，持其經相對人核備之文書，於112年4月7 日至聲請人公會強行更換門鎖，並且斷絕所有外部人員進 入，已經在內部上班之員工亦無法出入。至聲請人委請律 師到場與趙一任協商，其稱其是依據前開條文規定接管公 會云云。惟前揭條文只有授權接管資料、清查會籍、召開 會員大會等事務，並無任何授權給予整理小組如此大的權 限，可以任意更換設備，可以阻絕人員出入。嗣整理小組 將公會內財務等文件帶走，事實上僅留下了公會的空殼而 已。整理處分作成有嚴重違法，而整理小組為相對人所核 准，事實上就是讓整個人民、商業團體全部由相對人接管 ，對於商業團體自治之侵害是完全無法回復。再者，因系 爭違法整理處分，目前公會之負責人亦遭變更，而整理小 組之任務亦不包含發放薪水等權限，導致公會人員連薪水 都沒有辦法取得，無辜受牽連。
⒋是現階段公會、聲請人連續遭到相對人兩次違法處分之嚴 重侵害，且現況不僅是對聲請人受憲法保障之權利無法回 復，更是無端波及無辜之公會人員，顯然具有重大及急迫 性等語。
四、本院查：
㈠按人民團體中之職業團體，乃指以協調同業關係，增進共同
利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體 或同一職業之從業人員組成之團體（人民團體法第35條規定 參照），而職業團體理事長職務之履行，事關內部組織及事 務運作，固然影響團體之健全發展，惟法律規定對理事長產 生方式之限制，如未逾越達成其立法目的之必要程度，仍非 不許；可知關於此類職業團體之組成，尚須符合增進共同利 益、促進社會經濟建設等外部目的，並非單純私人意志結合 即足，為外部目的及團體健全發展之必要，法律賦予行政機 關對於內部組織成員為任免之介入或限制，即屬對結社自由 合理必要之限制。
㈡聲請人主張其個人在旅館公會擔任特定職務得以確保之權益 ，尚不屬前述結社自由之核心內涵；且其仍得參與之結社自 由，及該團體組織事務之自主運作等，並不至於受有損害， 聲請人所主張結社自由之受限，實質僅限於其個人在旅館公 會任職之問題。且相對人係以聲請人有商業團體法第67條所 規定廢弛會務情事為由，作成原處分撤免聲請人理事、常務 理事暨理事長職務，亦即原處分之基本前提即係認聲請人之 繼續執行旅館公會職務，將不利於團體事務之自主運作或健 全發展等情，乃聲請人主觀上認為其職務遭撤免將有前述不 利，自尚待本案審理結果以資判斷；另一方面，旅館公會後 續營運，仍可經旅館公會內部成員多數決定，亦不能排除日 後聲請人再任各該職務之可能，本院認為聲請人參與旅館公 會之結社自由權，尚未達受有難於回復損害之程度。 ㈢且旅館公會係以推廣國內外旅遊觀光，促進經濟發展，協調 同業關係，增進共同利益，協助政府推廣政令為宗旨，此據 旅館公會章程第3條明白宣示。相對人基於主管機關之行政 監督，為促進旅館公會正常運作而作成原處分，應認為停止 執行對職業團體應發揮效能之公益秩序將有重大影響。 ㈣至聲請人指摘原處分未經內政部依法核准，以及相對人認定 事實錯誤、適用商業團體法相關規定有違誤等情，均屬本案 訴訟有無理由之範疇，猶待兩造於本案攻防以資實體判斷， 且與停止執行事件所應審酌之「原處分之執行將發生難於回 復之損害，且有急迫情事」等要件，尚屬有間。 ㈤綜上所述，本件聲請人再次聲請停止原處分之執行，仍認核 與停止執行之要件不合，應予駁回。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定 如主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 30 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 鍾 啟 煌
法 官 林 淑 婷
法 官 吳 坤 芳
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 112 年 6 月 30 日 書記官 何 閣 梅