臺北高等行政法院判決
110年度訴字第860號
112年4月13日辯論終結
原 告 吳明哲
徐石福
蘇寶美
共 同
訴訟代理人 黃惠鈺 律師
洪清躬 律師
林士勛 律師
原 告 𡖖莉麗
劉陳色
陳健和
呂邱阿香
呂學信
呂學宏
陳其遠
上七人共同
訴訟代理人 熊依翎 律師
翁國彥 律師
林旭峰 律師
被 告 內政部
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師
任雅純
參 加 人 交通部民用航空局
代 表 人 林國顯
訴訟代理人 洪尚吟
王俊鈞
陳修君 律師
上列當事人間因區段徵收事件，原告不服行政院中華民國110年5
月27日院臺訴字第1100175570號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於徵收原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、劉陳色、呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有如附表所示之土地部分均撤銷。
原告陳健和之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之九，餘由原告陳健和負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人由徐國勇依序變更為花敬群、林 右昌，茲據其等先後聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實經過：參加人為開發新社區及取得機場專用區(含第三 跑道)與毗鄰之自由貿易港區用地，需用桃園市大園區沙崙 段埔頂小段22地號等9,871筆私有土地，面積計841.1762公 頃(含附表所示原告所有之土地，下合稱系爭土地)，檢附提 會審查單暨附表、桃園航空城機場園區特定區土地區段徵收 計畫書及相關圖冊資料，報經交通部核轉被告核定，由被告 所屬土地徵收審議小組(下稱審議小組)民國109年4月29日第 201次會議審查決議准予區段徵收，被告據以109年6月19日 台內地字第1090122545號函核准區段徵收系爭土地(下稱原 處分)，交由桃園巿政府以109年10月19日函知各該土地權利 關係人及通知土地所有權人領取徵收地價補償費、申請發給 抵價地，並以109年10月29日府地航字第10902616391號公告 (公告期間自109年11月9日起至同年12月9日止，下稱109年1 0月29日公告)「桃園航空城機場園區特定區區段徵收案」地 區之私有土地，區段徵收範圍包含大園區沙崙段埔頂小段22 地號等8,995筆私有土地，面積合計742.23公頃。原告不服 原處分關於區段徵收其所有如附表所示之土地，循序提起本 件撤銷訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、都市計畫法第52條確立計畫引導開發建設原則，區段徵收僅 為落實都市計畫目標之手段之一，本應先有都市計畫，始辦 理區段徵收。無論本件所適用之土地徵收條例第4條第2項規 定或其他法條之立法理由，先行區段徵收制度僅係為利區段 徵收之開發目的，避免土地所有權人在都市計畫發布實施後 於實施區段徵收時抗爭所設立。然從土地徵收條例第4條第1 項第1款及第3款作為發動區段徵收或先行區段徵收之事由相 當空泛，除無法透過該條文內容推導出徵收公益性外，遑論 符合憲法保障財產權下對徵收目的之具體明確性要求，而先 行區段徵收又是在都市計畫發布實施前即發動區段徵收之開 發手段，故先行區段徵收顯然不符非公用之其他公益目的徵 收所需具備極重要的公益目的，凸顯本件所適用之土地徵收 條例第4條第2項先行區段徵收制度下，區段徵收目的先於新 設、擴大或變更都市計畫的需求，造成都市計畫反而是因服 務於區段徵收而存在，顯見先行區段徵收僅為利於區段徵收 開發之目的，根本不符非公用之其他公益目的徵收所需具備 極重要的公益目的外，更破壞都市計畫法第52條之計畫引導 開發建設原則，違反憲法財產權保障之意旨及正當法律程序
之要求，應屬違憲。退步言，縱認土地徵收條例第4條第2項 先行區段徵收制度合憲，被告及參加人僅因本件屬新訂、擴 大或變更都市計畫案，符合土地徵收條例第4條第2項規定， 即一律採行先行區段徵收，完全未審酌是否有先行區段徵收 之公益性、必要性及急迫性，顯有裁量怠惰之違法，原處分 自應予以撤銷。況被告所引以採區段徵收方式為原則之行政 院91年12月6日院臺內字第0910061625號函，已遭監察院109 年糾正認有違法律保留原則，且與憲法、土地徵收條例及平 均地權條例等規定相牴觸，又被告所引一律採先行區段徵收 之內政部92年11月6日台內營字第0920089756號函，亦遭監 察院109年糾正有裁量不當之問題。無論從102年4月17日審 議小組第28次會議紀錄或被告102年5月17日函文所載102年4 月25日被告所屬區域計畫委員會之同意內容，均未見本件採 先行區段徵收之公益性、必要性及急迫性有為任何審議、討 論，顯見被告及參加人有裁量怠惰之違法。
㈡、本件欠缺實施區段徵收之公益性及必要性： ⒈土地徵收條例第3條之2、第13條第2項等規定所列徵收之公益 性、必要性應屬區段徵收之法定要件，被告應就本件合於公 益性、必要性及比例原則負舉證責任及說理義務，且法院於 此之審查應有高度之司法審查密度。土地徵收完全剝奪人民 土地所有權，並侵害其居住自由，已涉及人民財產權及居住 自由之基本權，而審議小組屬專家委員會，在判斷本件區段 徵收是否具備公益性、必要性及比例原則時，已涉及人民基 本權之專家判斷，因此被告除對原處分之合法性負舉證責任 及說明義務外，法院亦應以高度之司法審查密度，就審議小 組於本件徵收是否具備公益性、必要性及比例原則已否盡調 查、評估等職權義務，並敘明專業判斷之理由，據以認定是 否有判斷怠惰或濫用之情事，方得保障人民之憲法基本權利 。
⒉審議小組第201次會議所依憑之被告所屬都市計畫委員會(下 稱都委會)第940次會議審定內容，嗣經都委會第973、982、 993次大幅進行變更，導致本件徵收之公益性、必要性等合 法性基礎失所附麗，卻未經重新評估，即由審議小組同意徵 收，原處分之作成，程序並非適法。觀近年實務判決可知， 都市計畫係考量土地使用分區及土地使用合理性等政策或效 益問題，被告在審議徵收案件時，需用土地機關應如何劃定 範圍、有無徵收必要性等財產權保障、必要性及比例原則之 考量，本難以在都市計畫中明確記載，需用土地機關仍須遵 循土地徵收條例之規定，敘明徵收之公益性、必要性、適當 性及合法性，可見都市計畫所考量之公共利益，與核准徵收
處分所審酌之公共利益迥然不同，不能以都市計畫之審議結 果，作為徵收人民土地之公益性、必要性依據，而須另由需 用土地機關依據個案狀況舉證說明。反面言之，縱使土地已 被劃入都市計畫範圍內，但後續辦理徵收時，畢竟涉及財產 權之嚴重侵害與剝奪，被告仍須嚴格遵守徵收土地之法定要 件及程序，特別是必要性與公益性之詳細檢視審查。桃園航 空城機場園區特定區土地區段徵收計畫書係由109年4月29日 審議小組第201次會議審議通過，觀諸該徵收計畫書之內容 ，則係依據108年2月19日都委會第940次會議審定之內容， 作為本件區段徵收之範圍及徵收參考依據，可知審議小組就 區段徵收土地公益性及必要性之內容，係附麗於都委會第94 0次會議之相關內容，然都委會第940次會議通過之內容，嗣 經都委會第973、982、993次會議變更(分別於109年7月28日 、109年12月8日、110年7月20日召開)，使都市計畫之範圍 、土地使用分區均經修正變更，徵收之公益性及必要性自然 亦有重新考量之必要，但審議小組卻未重新審議本件土地徵 收之公益性及必要性，使審議小組原本就公益性、必要性及 比例原則之判斷，其正當性與正確性都嚴重動搖。由都委會 第982次會議內容可知，都委會專案小組不僅認為應重新審 酌各主張應剔除徵收之人民陳情意見，判斷是否仍有徵收之 公益性及必要性，該次會議另有部分土地經重新審查徵收公 益性、必要性後，直接認為有剔除徵收之必要，顯見於本次 都市計畫修正或變更時，均應重新考量附近土地之徵收公益 性及必要性，若實際上已無徵收之必要，自應剔除於徵收範 圍外，此非但無實際執行上之困難，亦方符合土地徵收之公 益性及必要性要求。都委會第993次會議處理之19案中，有1 8案涉及土地使用計畫變更，亦有上開第982次會議之相同問 題，使審議小組第201次會議審議內容，無法扣合正確之都 市計畫而為審酌，程序顯有違法之虞。換言之，若本件已有 其他土地可資替代，則無法說明本件徵收案為何屬於最後不 得不採取之手段，且勢必將影響原告所有土地是否仍有徵收 必要之審酌，並影響當初財務考量之計算基礎，而使審議小 組第201次會議所考量之公益性、必要性或比例原則審酌內 容，僅係基於舊有之資訊及修正前之都市計畫，更使原同意 徵收之審定可能完全無助於都市計畫目的之達成，而無法滿 足公益性、必要性及比例原則之要求，徵收程序顯有瑕疵。 審議小組第201次會議所考量之公益性、必要性或比例原則 審酌內容，顯然是基於尚未確定、仍有大幅變動可能之都市 計畫，原處分作成所據之事實與資訊基礎嚴重被動搖，自應 予撤銷。
⒊被告應就本件區段徵收案是否具有徵收之公益性、必要性之 法定要件為具體審查，不得以區域計畫委員會、都委會之審 議結果作為擔保外，參加人未依土地徵收條例第3條之2所定 ，就社會、經濟、文化及生態、永續發展因素等評估事項作 「影響程度」之評估，僅提出空泛之陳述或措施，未盡評估 及說明義務，而審議小組亦未予以指摘而核准徵收，當屬違 法。需用土地機關評估論述倘非基於客觀可信數據，或其論 述違反經驗、論理法則，甚至就徵收可能導致之重要影響漏 未評估，其徵收公益性即無從藉此程序予以擔保，核准徵收 機關所為之處分，除違反土地徵收條例外，更罹有判斷之瑕 疵。再者，參照實務見解明確揭示區域計畫委員會、都委會 及審議小組就公益性及必要性之判斷，因計畫性質及目的不 同，審議小組仍須就土地徵收條例第3條之2、第13條第2項 等規定所列徵收之公益性、必要性等區段徵收之法定要件， 具體審查徵收案之公益性及必要性、比例原則，不得以區域 計畫委員會、都委會之審議結果作為審議小組審議徵收案時 之擔保外，審議小組屬專家委員會，在判斷區段徵收是否具 備公益性、必要性及比例原則時，已涉及人民基本權之專家 判斷，因此被告應對於原處分合法性負舉證責任及說明義務 。而從上開徵收計畫書之公益性及必要性評估表可知，參加 人未就本件區段徵收案之社會、經濟、文化及生態、永續發 展因素等評估項目詳盡調查、審慎評估，顯與土地徵收條例 規定不符。依土地徵收條例第13條第1項及第2項第1款規定 ，本件區段徵收案於109年4月29日經審議小組審議，並於同 年6月19日經被告核准徵收前，應針對最新資料綜合評估分 析公益性及必要性，惟綜觀審議小組第201次會議紀錄卻未 指摘參加人之上開違法，即決議准予通過，而被告更逕予核 准，其判斷罹有基於不完全資訊所為之重大瑕疵，而有違法 之情事，蓋：
⑴無論從102年5月21日被告准予備查之公益性及必要性評估報 告、109年4月9日提會審查單之附表1公益性及必要性評估分 析表、上開徵收計畫書之公益性及必要性評估表等內容，從 評估因素「社會因素」下對周圍社會現況之影響、弱勢族群 生活型態之影響；評估因素「經濟因素」下對糧食安全影響 、造成增減就業或轉業人口；評估因素「文化及生態因素」 之因徵收計畫而導致生活條件或模式改變等評估事項，均僅 見參加人空泛之陳述或措施，未見其論述所依據之客觀可信 數據，亦未作影響程度之評估，且本件徵收範圍內之原住民 人口之權益變動及影響，依上開徵收計畫書所載，僅因沒有 原住民保留地即無徵收原住民土地的問題，單純以地目作為
原住民族權益保障之論述基礎，對徵收區域內原住民之權益 變動及影響完全欠缺實質調查。
⑵區段徵收乃對人民居住及財產權直接、嚴重之侵害手段，其 程序自應符合正當行政程序之要求，除司法院釋字第709號 解釋所揭之正當法律程序外，依兩公約及經社文委員會第4 號及第7號之一般性意見、國際金融機構「土地徵收及非自 願性遷移」之環境和社會可持續性績效標準以及開發作業準 則等相關規定，參加人自應對開發範圍內之文化景觀、人口 分布、當地居民生活型態、土地利用形式與限制、社會結構 、相關公共設施包括公共給水、電力、電信、瓦斯與排水或 污水下水道設施之負荷、產業經濟結構、教育結構等之影響 ，事先進行充分之調查，並使當地居民獲悉相關開發資訊， 以供其作出正確之判斷與選擇。參加人尚未完成居民安置， 且未進行妥善社會影響評估之情況下，被告仍核准進行本件 區段徵收，其程序自屬違法。
⑶上開徵收計畫書於「國家永續發展政策」欄位僅提及永續發 展政策綱領中土地面向「議題四：農業發展地區」的其中一 項策略，完全未說明及綜合評估分析綱領中所提及之其他政 策層面及22面向，更未具體說明本件徵收案有無符合上開永 續發展政策，況本件徵收涉及大範圍之特定農業區及一般農 業區農牧用地，究竟本件徵收案為何未影響農業生產環境原 則，亦未見該徵收計畫書為具體之說明，可見本件徵收案對 於國家永續發展政策之評估顯不完全。上開徵收計畫書之「 永續指標」欄位完全未提及「臺灣永續發展目標」及桃園市 「永續發展策略架構」，更遑論綜合評估分析本件徵收案是 否符合上開永續目標，自難謂已完整分析永續發展要素。 ⑷上開徵收計畫書「國土計畫」欄位，僅提及本件相關都市計 畫決議歷程，惟國土計畫法已於105年公布施行，全國國土 計畫於107年4月30日公告實施，該徵收計畫書「國土計畫」 欄位卻未提已公布實施之全國國土計畫，亦未說明本件徵收 是否符合已公告實施之全國國土計畫。
⑸就本件需用地開發範圍選定及面積規劃是否合理涉及公益性 及必要性之重要事項，其產業專用區面積之估算依據竟為95 年度資料，且計算方式亦僅擷取特定兩行業即遽然推估全部 產業，更用固定容積率以計算全部產業所需面積，未針對各 產業分別而論，就住宅區之面積需求，更未論及與周邊既有 之都市計畫已然重複，如何扣除之論述、計算結果均有重大 違誤，然審議小組就該等違誤均未論析取捨，盡實質審查之 責，是原處分顯係基於不完整資訊及錯誤事實下作成，依法 當予撤銷。被告就抵價地比例之核定，對區段徵收範圍內土
地所有權人之權利或利益尚未發生法律效果，自非行政處分 ，原告本得在本件訴訟就原處分開發範圍選定及面積規劃是 否合理、欠缺公益性及必要性之違法提出救濟。又細觀被告 前開徵收計畫書、評估報告、公益性及必要性評估分析表內 容，只見空泛理由，僅可知此徵收計畫係經行政院核定為重 大建設故予辦理，全未提出客觀數據或計算過程以供核憑查 考，無法知悉本件開發範圍及需用面積係如何計算與推估而 得，審議小組如何能實質審查，即非無疑。審議小組多次要 求參加人應就徵收之公益性及必要性、需用面積如何計算等 ，補充具體理由，惟參加人始終以空泛理由說明回答，未附 客觀事實或具體數據，更無需用面積之計算方式，審議小組 對此終未置一詞，則其是否確經實質審查，益非無疑。再觀 提會審查單之審議小組專案小組107年6月28日第1次會議所 提建議意見之回應對照表，其中雖就住宅區、商業區、產業 專用區提出計算過程與說明，似可認參加人已就前開疑義為 說明並補充具體理由，惟產業專用區所載之說明內容，係引 用95年度工商普查單位資料，距參加人回應時已過於陳舊， 以現今世界科技發展、產業變遷速度之快，今非昔比，該等 數據是否仍能援引，亦未見任何說明，足見該推估面積所憑 之數據，顯非正確，並非可採。參加人於計算全部產業所需 面積時，計算過程過於粗糙草率，空有計算外表而無評估之 實，當無可採。遑論參加人就審議小組所詢周邊用地發展率 皆未達8成，則是否仍有此用地需求，參加人亦僅列出各區 之用地面積計算方式，全未敘及需求性及必要性。其中，住 宅區之土地需求，更未論及與周邊既有都市計畫，如大園都 市計畫、桃園航空貨運暨客運園區特定區計畫、高鐵桃園站 特定區計畫等，均已規劃因航空城發展所生之人口，顯有重 複計算之情。審議小組對此竟全然未見，不僅未要求參加人 再為說明，更未提出任何質疑，可見審議小組根本未為實質 審查，益證原處分確基於錯誤事實及不完整資訊下而作成， 自有重大違誤。
⒋被告就本件是否可採行一般徵收、市地重劃、聯合開發等對 人民權利侵害相較區段徵收較小之手段，未為完整評估並盡 說明義務，原處分顯已違反比例原則，欠缺徵收必要性而應 予撤銷。蓋在現行法規範下，以區段徵收或市地重劃，均可 達成新設都市地區之全部或一部實施開發建設或新市區建設 之相同目的，且市地重劃係對土地所有權人較溫和、侵害較 小之手段，被告僅說明捐地回饋、都市更新、一般徵收等其 他取得土地之方式不為採納之原因，除未就市地重劃、聯合 開發等對人民權利侵害相較區段徵收為小之手段進行評估外
，對於興建第三跑道及附屬設施用地為何不採一般徵收之理 由，亦未提出相關客觀事實及數據以證其說。被告依據行政 院91年12月6日函就有關都市計畫擴大、新訂或農業區、保 護區變更為建築用地之土地開發行為一律以區段徵收為原則 ，已違反法律保留原則及比例原則。
⒌原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗所居住之自強社區無 徵收之公益性與必要性，顯應剔除於本件徵收範圍，因自強 社區之土地範圍，並未涉及機場跑道等重大建設，不影響本 件以航空站推動與發展為主之計畫目標，此於都委會第919 次會議決議一之內容已明確說明，且其位置鄰近油車溪畔， 屬計畫邊緣地帶，都委會亦於第904次會議以附帶決議方式 ，要求需用土地人就本件徵收範圍過大之事重新考量。況自 強社區有部分住戶已剔除於徵收範圍，並劃為第一種住宅區 ，可見若將原告吳明哲等人之土地剔除於徵收範圍，改劃設 住宅區，並不影響該區域之整體使用機能，周遭離機場跑道 更近之其他土地皆全面劃設為住宅區，可見是否位於60分貝 噪音線內，根本非作為納入徵收與否之考量，且噪音防制並 非屬於土地徵收條例之規範目的，土地徵收條例及其施行細 則亦未針對噪音防制有相關之規範，自不得以之作為徵收之 公益目的。然被告卻以自強社區位於60分貝噪音線內為由， 而將其納入區段徵收之範圍，逕行變更自強社區為產業專用 區，進而納入區段徵收範圍，並核准徵收，顯逾土地徵收條 例之規範目的，違反不當聯結禁止原則。又自強社區自始即 非因機場跑道使用之目的而納入區段徵收範圍，乃係因當地 部分居民之陳情始納入徵收範圍，進而變更為產業專用區。 由都委會第919次會議審議之第6案被告為「擬定桃園國際機 場園區及附近地區特定區計畫案」再提會討論案之決議內容 可知，自強社區之範圍對於未來航空城推動與發展並無影響 ，亦與交通建設之公益目的無所關聯。故自強社區之土地既 非屬機場跑道之公用徵收範圍，對於交通建設及航空城推動 與發展亦無影響，且參加人與被告僅因當地部分居民之陳情 ，即全區納入區段徵收，顯逾越土地徵收所得審酌之範圍， 而不具備公益性要件。
⒍原告劉陳色、陳健和被徵收之土地無徵收公益性與必要性， 顯應剔除於本件徵收範圍外，蓋原告劉陳色被徵收之土地原 土地使用分區為一般農業區，變更後之土地分區為第三種住 宅區，該土地上除現有合法建物外，部分土地係作為菜園使 用，於本件區段徵收階段既可申請原位置保留分配，顯見原 告劉陳色被徵收之土地剔除於本件區段徵收範圍，並不會造 成任何影響，且其土地坐落位置屬上開特定區計畫之邊緣，
符合都委會第940次會議審定之「擬定桃園國際機場園區及 附近地區特定區計畫書」表6-1公民及人民團體陳情意見類 型暨處理原則表有關「剔除計畫範圍」之處理原則第2點「 屬計畫邊緣地區」，剔除於該特定區計畫範圍，亦對都市計 畫不造成任何影響。而原告陳健和被徵收之土地，原土地使 用分區為鄉村區，變更後之土地分區雖為機場專用區，然觀 都委會第818次會議中，參加人曾同意竹圍村聚落可劃設為 第一種住宅區(可剔除徵收)，且原告陳健和被徵收之土地亦 鄰近該機場專用區之邊緣，剔除該土地對於後續自由貿易港 區及機場貨運區之進出道路規劃與飛航安全之影響甚微。是 以，原處分仍將原告劉陳色、陳健和之土地納入本件區段徵 收範圍內，顯已違反徵收之公益性及必要性。
⒎漁港路兩側聚落自始即非本件原定之都市計畫與區段徵收範 圍內，本屬乙種建築用地、交通用地、農牧用地、墳墓用地 、遊憩用地等非都市土地之地目。然參加人於都委會第919 次會議以民眾陳情納入計畫範圍及未來受噪音影響不適居住 ，故配合機場園區發展整體規劃為由，將漁港路兩側聚落變 更為第二種產業專用區及道路用地等都市計畫土地，因此納 入航空城計畫及區段徵收範圍內，此除已違反都委會第832 次會議所決議計畫範圍以不增加為原則外，縱認航空城計畫 對於漁港路兩側聚落未來將受噪音影響而不適宜居住，漁港 路兩側聚落之居民仍應對手段之選擇享有自決權，而非被告 得以逕予納入區段徵收之便宜行事。況被告未切實評估替代 方案，亦未盡職保障居民之基本權益，僅因當地部分居民之 陳情，始將漁港路兩側聚落土地納入航空城都市計畫及區段 徵收範圍，未考量該社區土地與其他區域之徵收必要性已有 懸殊差異，其以粗糙之徵收手段，企圖脫免噪音防制之責任 ，難謂有何公益性可言，顯有濫行徵收之違法。是以，原告 呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有之土地原本就不屬 於機場跑道使用之公用徵收範圍內，俱無徵收之公益性與必 要性，不符合土地徵收條例第4條第1項各款之實施開發建設 要件，顯應剔除於本件徵收範圍外。
㈢、原處分所具其他違法情事：
⒈本件區段徵收所適用之國際機場園區發展條例(下稱機場條例 )第11條規定，乃立法者就國際機場園區發展所特別設置之 法定程序，應屬土地徵收條例第11條之特別規定，為確保徵 收之公益性與必要性而應優先適用，故程序上須先由國際機 場園區股份有限公司(下稱機場公司)以「協議價購或以其他 方式取得使用權利達計畫新增用地面積50%」，始具備後續 開啟徵收之要件，且該條後段規定亦受到相同之門檻要求與
限制，始合乎立法者之意旨。惟本件區段徵收程序，未經桃 園機場公司先行協議價購，且參加人協議價購成功之比例僅 占機場園區計畫範圍土地面積之0.596%，顯未具備機場條例 第11條第1項之正當法律程序，被告仍逕為徵收之決定，顯 非適法。
⒉土地徵收既屬對人民權利之嚴重干預，其相關之正當程序， 以及兩公約所揭示之適足居住權，在涉及憲法居住自由與生 存權之限制方面，除立法者應制定較為嚴謹之程序，行政機 關於執行之過程，亦應在認定事實、適用法律與行政調查方 面，受到高度之要求，而負有積極作為與審酌之義務。本件 原處分於109年6月19日核准，並以109年10月29日公告，故 安置計畫應考量範圍，即應以108年度資料做為安置計畫之 基礎。惟本件徵收之安置計畫，係依參加人於102年5月所提 出之桃園航空城機場園區建設計畫區段徵收公益性及必要性 評估報告，該數據並非108年度之數據，故依該數據所提出 之安置內容，顯然未符合土地徵收條例第34條之1及區段徵 收實施辦法第17條規定之要求。又關於身心障礙者、特殊境 遇家庭等，與低收入、中低收入戶情境相同之弱勢居民，亦 未見參加人實際調查後，提出108年度相關資料證明。本件 原告雖未具有低收入或中低收入戶之資格，然因其合法建物 受到一併徵收，故仍有制定相關安置計畫之必要，惟本件在 區段徵收範圍內之安置戶數與人數尚未確認之狀況下，被告 即逕為核准徵收，顯有判斷基於不完整資訊之瑕疵，應屬違 法。
⒊土地徵收條例第5條第2項規定係土地改良物應與土地一併徵 收原則之例外規定，應限於難以開工情事不可歸責需用土地 人時，始得適用，且應由需用土地人就不可歸責之具體情況 及公益、私益權衡情形負舉證義務。對照立法目的及例外應 從嚴解釋之基本原則，不應容許需用土地人之任何需要皆視 為容許不一併徵收土地改良物之例外事由，否則只要需用土 地人提出任何其自行宣稱之需求，皆可排除、逸脫一併徵收 原則之適用，不啻於將例外倒轉為原則，扭曲制度設計之原 意。需用土地人若宣稱有興辦事業計畫不一併徵收之需要， 究有何實際上無法全面開工興建之要求，在個案中須嚴格檢 視。唯有需用土地人可證明興辦事業計畫不一併徵收土地改 良物之需要，利益權衡高於土地所有權人之私益時，始能得 出土地改良物可延後徵收之結論。惟本件徵收土地計畫書或 審議小組第201次會議紀錄，皆無任何關於實際上無法全面 開工興建之具體事證與說明，遑論公益與私益之權衡過程， 實難認本件已符合興辦事業計畫需要而可例外不一併徵收地
上改良物之法定要件，且參加人迄未落實舉證責任，難認本 件可適用土地徵收條例第5條第2項規定得不一併徵收土地改 良物，而嚴重影響本開發案成本評估之正確性及所有權人特 別犧牲補償權利，難認符合徵收土地之公益性與適當性。被 告未予細察，逕依徵收計畫書之申請而核准不一併徵收土地 改良物，自屬嚴重違法等語。為此聲明求為判決：訴願決定 及原處分關於徵收原告吳明哲、徐石福、蘇寶美、𡖖莉麗、 劉陳色、陳健和、呂邱阿香、呂學信、呂學宏、陳其遠所有 如附表所示之土地部分均撤銷。
四、被告則略以：
㈠、土地徵收條例第4條第2項先行區段徵收規定，乃立法者之形 成自由，尚難謂違憲，且被告適用上開規定而先行區段徵收 ，並無原告指摘裁量怠惰之違法，區段徵收之性質與一般徵 收尚有不同，且須辦理事項及作業程序繁瑣，耗費時間冗長 ，就本件言，自102年間開始，都市計畫審議亦同步進行， 案經都委會第818、830次會議，又於上開期間內都委會專案 小組與審議小組專案小組多次聯席會議，嗣都委會第832次 會議決議「六、後續辦理事項：(一)本案應依下列各點辦理 ，以配合區段徵收整體開發之時程，並確保計畫具體可行： 1、請交通部及桃園縣政府另依土地徵收條例第4條規定，先 行辦理區段徵收，……如無法於委員會審議通過紀錄文到3年 內完成者，請交通部及桃園縣政府於期限屆滿前敘明理由， 送由本部營建署城鄉分署研提具體研析意見及補充資料送本 部後，重新提會審議延長上開開發期程。」都委會第904次 會議決議同意延長區段徵收開發期程3年，並修正第832次會 議決議，而後歷經都委會第919次會議(決議略將第832次會 議審議通過之計畫範圍縮減127公頃等，因此確立計畫範圍) 、第926次會議及107年6月28日審議小組專案小組有關開發 範圍及抵價地比例第1次會議、審議小組第171次會議審議決 議同意開發範圍等，終由被告107年12月13日函核定區段徵 收開發範圍及抵價地比例，續由需用土地人依法定程序報請 區段徵收，經審議小組第201次會議審議通過，被告據以核 准徵收而作成原處分，以上程序之審議及決定，於法尚無不 合。從前述審議小組及都委會歷次審議過程及會議紀錄與相 關資料，已然可證被告詳細審酌徵收公益性、必要性，至於 是否具有急迫性，不僅法未明文限於急迫時，始得先行辦理 區段徵收，且因區段徵收性質及其作業繁瑣、耗時，若待都 市計畫審定公告實施後，始得辦理區段徵收作業，顯無法達 成計畫目的。
㈡、本件實施區段徵收具備公益性及必要性：
⒈被告經由審議小組依土地徵收條例第48條準用第13條第2項等 規定審議結論，據以作成原處分，容有判斷餘地，除有判斷 瑕疵或裁量瑕疵外，法院應予一定程度之尊重，僅得有限審 查。蓋需用土地人應依土地徵收條例第3條之2規定，評估興 辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析，復為同條例 施行細則第36條規定擬具、報核之區段徵收計畫書應記載之 事項之一，而徵收主管機關應依土地徵收條例第13條第2項 規定審查是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理 等事項，故徵收主管機關為核准徵收處分前，是否就包含前 項在內之土地徵收條例第13條第2項規定事項為實質審查， 乃涉及徵收處分是否符合法定程序(含組織適法)或所謂正當 法律程序之問題，此觀土地徵收條例第13條係規定在同條例 第二章之徵收程序自明。又因土地徵收條例第13條第2項規 定所謂徵收公益性及必要性，本含有徵收處分應符合比例原 則、公益原則等一般法律原則之意旨，並參諸歷來有關土地 徵收之司法院釋字第425號等解釋，徵收處分有無違反包含 前述在內相關規定之法定程序或比例原則等，司法機關自得 且應依法審查。此外，徵收處分有無認定事實錯誤或適用相 關規定時有無規範解釋錯誤，司法機關固有審查及非難權， 惟於具體事件，就已認定之事實涵攝於應適用之法規時，若 規範構成要件使用不確定法律概念(經驗概念或價值概念)， 於具體事實是否該當之判斷，應容留主管機關有相當之判斷 餘地，司法機關僅能有限審查，諸如前述有無違反法定程序 等事項，尤以土地徵收審議涉及多領域專業性、未來發展評 價，且經由產官學界人員組成合議制委員會審議判斷之領域 為然。
⒉被告先於都市計畫審定公告實施前辦理區段徵收審議及作成 原處分，於法尚無不合，原告指摘核准徵收所憑已確定之都 市計畫事後大幅變更致徵收公益性、必要性之合法性基礎失 所附麗，卻未重新審議而有程序違法，於法及事實均有誤會 ，本件都市計畫審議及土地徵收審議程序，雖過程中審議小 組專案小組多次與都委會專案小組聯席審查，惟都委會及審 議小組會議及其審查程序乃個別進行，且因本件依法先行辦 理區段徵收，故審議小組第201次會議於109年4月間先行審 議通過，被告109年6月19日作成原處分，不論其後都委會就 相關都市計畫如何審議或提出任何意見，均不影響原處分之 合法性，且原處分作成時都市計畫既尚未對外生效，法律上 自無所謂基於已確定之都市計畫可言，或其後都市計畫變更 應再經審議小組審查之問題，是原告指摘審議小組就區段徵 收公益性及必要性之內容係依據都委會第940次已確定之計
畫，而後都市計畫大幅變動卻未再經審議小組審查，有違程 序云云，核屬對於事實及法律之誤會。事實上，原處分作成 後之都委會第973次、第982次及第993次會議之內容，皆係 針對延長開發期程、都市計畫書圖誤繕及審議小組第201次 會議決議事項部分進行勘誤與修正，且其為原都委會審議程 序之續行，並非為都市計畫核定並對外公告生效後之都市計 畫變更，蓋上開都市計畫於都委會第993次會議之後才確立 ，並依法定程序對外公告實施，至該都市計畫是否違法，本 非本件訴訟應審究之標的。
⒊參加人於本件相關都市計畫開始審議前，已於102年5月提出 經審議小組第28次會議審查後修正之桃園航空城機場園區建 設計畫區段徵收公益性及必要性評估報告書，並經被告以10 2年5月21日函同意備查，並於該函表示請於抵價地比例報被 告核定時，併同向審議小組說明徵收公益性及必要性評估報 告審查意見之處理及回應，且其後於都市計畫審議期間，審 議小組專案小組亦多次與都委會專案小組聯席審查有關公益 性及必要性等問題，嗣參加人於108年11月間經由交通部檢 送包含公益性及必要性評估分析表在內之徵收計畫書等資料 送被告審查，案經審議小組專案小組3次會議審查後，於109 年4月間檢附內容經修正後之公益性及必要性評估分析表連
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