臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1556號
112年5月11日辯論終結
原 告 南山人壽保險股份有限公司
代 表 人 尹崇堯（董事長）
訴訟代理人 李世宇 律師
吳涵晴 律師
李俊良 律師
被 告 勞動部勞工保險局
代 表 人 白麗真（局長）
訴訟代理人 林詩穎
陳柏宇
林志信
上列當事人間勞工退休金條例事件，原告不服勞動部中華民國10
9年12月8日勞動法訴一字第1090012561號訴願決定、109年11月3
日勞動法訴一字第1090021622號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)原告代表人原為陳棠，於訴訟進行中變更為尹崇堯，茲據新 任代表人尹崇堯具狀聲明承受訴訟（本院卷3第551頁），核 無不合，應予准許。
(二)被告代表人原為鄧明斌，訴訟進行中先變更為陳琄，最後變 更為白麗真，業據被告新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受 訴訟（本院卷3第287頁，本院卷4第259頁），均核無不合， 應予准許。
(三)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被 告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形 之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請 求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條 第1項及第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴時聲明原 為：撤銷被告民國109年5月11日保退二字第10960091311號 裁處書（下稱處分1）、109年8月10日保退二字第109601784 11號裁處書（下稱處分2，以下與處分1合稱時則稱原處分）
及勞動部109年12月8日勞動法訴一字第1090012561號訴願決 定書（下稱訴願決定1）、109年11月3日勞動法訴一字第109 0021622號訴願決定書（下稱訴願決定2，以下與訴願決定1 合稱時則稱訴願決定）（本院卷1第35頁）；嗣於訴訟進行 中，變更聲明為：1.訴願決定、原處分關於罰鍰部分均撤銷 。2.確認原處分公告單位名稱及負責人姓名等資訊部分違法 （本院卷2第16頁，本院卷4第513-514頁）。經核其訴訟標 的之請求雖有變更，但請求之基礎不變，本院認其所為訴之 變更，洵屬適當，應予准許。
二、爭訟概要：
原告未依規定申報所屬勞工陳○洲等111人（下稱陳○洲等111 人）自到職日起提繳勞工退休金，前經被告分別以民國101 年4月9日保退二字第10160037620號函（下稱限期改善處分1 ）及101年5月2日保退二字第10160053140號函（下稱限期改 善處分2），請原告於101年5月8日前改善，為陳○洲等111人 自到職日起申報提繳勞工退休金，惟原告逾期仍未申報提繳 陳○洲等111人勞工退休金，經被告以違反勞工退休金條例（ 下稱勞退條例）第18條規定，乃依同條例第49條規定，以10 1年5月10日保退二字第10160057080號函（下稱第1次裁處處 分），處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元，因原告遲未為陳 ○洲等111人申報提繳勞工退休金，被告遂自101年5月10日起 按月裁罰原告迄今。本次被告續依同條例第49條及第53條之 1規定，以處分1、處分2各處原告罰鍰10萬元，並公布原告 名稱及負責人姓名等資訊。原告均不服，提起訴願，遭勞動 部分別以訴願決定1、訴願決定2駁回後，原告仍不服，遂提 起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1.司法院釋字（下稱釋字）第740號解釋（下稱740號解釋）已 明揭保險業務員（下稱業務員）從事保險招攬業務所訂立之 勞務契約，因其得自由決定勞務給付之方式，且自行負擔業 務風險，並非勞動基準法（下稱勞基法）第2條第3款之勞動 契約：
釋字740號解釋係起因於民事法院與行政法院解釋及適用勞 基法第2條第6款規定時，就勞動契約「從屬性」之判斷標準 有所歧異，進而導致個案認定業務員與其所屬保險公司之保 險招攬契約是否具從屬性、是否為勞動契約等問題產生歧異 見解。因此，釋字740號解釋作成後，各審判機關即應以該 號解釋揭示判斷標準認定保險招攬契約之屬性，不得再持過 去與其他法院發生歧異之見解，逕自作成認定，否則即構成
違法判決。釋字740號解釋明確指出，判斷保險招攬契約是 否為勞基法第2條第6款規定之勞動契約時，主要應著重於保 險業務員「得否自由決定勞務給付之方式（包含工作時間） 」，以及「自行負擔業務風險（例如按所招攬之保險收受之 保險費為基礎計算其報酬）」，最高行政法院107年度判字 第708號、106年度判字第233號，本院107年度簡上字第208 號等判決亦為相同意旨，前大法官黃茂榮見解亦同。 2.最高行政法院109年度上字第261號判決（下稱最高行109上2 61判決），業已參酌釋字740號解釋意旨，就原告與業務員 之勞務契約判斷揭諸其法律上見解，值作為本件參考： 最高行109上261判決就原告與業務員間契約屬性之判斷，必 須就「個案事實及整體契約內容」，按業務員之勞務契約從 屬性程度高低判斷之。被告雖援引他案判決稱保險公司與其 業務員之契約關係為勞動契約，故原告情形亦同，惟他案判 決涉及其他人壽與其業務員之契約關係，與本件所涉及契約 當事人及契約內容顯然不同，並無參考價值。最高行109上2 61判決也明確指出保險公司與其業務員之契約關係應依釋字 740號解釋所揭標準「得否自由決定勞務給付之方式（包含 工作時間）」，並「自行負擔業務風險（例如按所招攬之保 險收受之保險費為基礎計算其報酬）」為斷，不得逕以行政 監理之管理規則爲認定依據。並參酌保險法第6條第1項、第 148條之3、第177條及行為時保險法第8條之1等規定，進一 步闡釋：「主管機關據此訂定招攬辦法及管理規則。依此， 保險業務員與其所屬保險公司簽訂之契約，是否均屬招攬辦 法或管理規則規定之事項及保險業務員是否有自由決定勞務 給付方式之自主空間即有釐清之必要。」
3.依原告與業務員陳○洲簽訂之業務代表承攬合約書（下稱業 代合約）及附件之業務津貼與獎金表等內容、另案證人游○ 儒證述，原告之業務員得自由決定勞務給付方式，並係自行 承擔業務風險，所獲取之報酬均由招攬保險之實收保險費為 計算基礎，非因出勤工時或日數領取固定薪資，亦未規定任 何工作時間或出勤考核，依釋字740號解釋所揭判斷標準， 顯非勞基法第2條第6款規定之勞動契約。
4.被告雖引業代合約及附件稱原告之業務員具有人格及經濟上 從屬性，惟該等內容均係依據主管機關金融監督管理委員會 （下稱金管會）之行政監理規範所設，依最高行政法院相關 判決、釋字740號協同意見等見解，自不應作為判斷保險招 攬契約是否為勞動契約、是否構成人格從屬性之依據；又被 告對原告之業務員「得否自由決定勞務給付之方式（包含工 作時間）」，以及「自行負擔業務風險（如按所招攬之保險
收受之保險費為基礎計算其報酬）」未有任何說明，其就保 險招攬契約是否為勞基法第2條第6款規定勞動契約之要件認 知，明顯與釋字740號解釋意旨不符；原告之業務員除依保 險業務員管理規則（下稱業務員管理規則）不得販售其他保 險公司之產品外，仍得自由從事其他職業或經營其他業務， 享有職業自由，不但無須於指定地點服勞務，亦不用配合上 、下班出勤管考，且無固定之報酬，欲從事其他工作不須取 得原告之同意，明顯不具人格或經濟從屬性；無論承攬、委 任或僱傭契約，債務人均須依照債權人之指示與監督為給付 ，故受指示監督提供勞務，並非亦不足作為勞動契約之判斷 標準，被告藉此認定原告之業務員具有人格從屬性，明顯錯 誤；至被告所稱原告得基於僱主地位單方片面變更業務津貼 與獎金之給付內容，惟實際上原告直至目前並無以本條約定 片面修訂業務津貼及獎金表之事例，況此約定亦是為配合不 同保險商品之特性、保險法規更新或主管機關發布之保險政 策所為，與是否為勞動契約並無必然關聯；業代合約之附屬 約定事項第22條第2款有關業務代表之最低業績約定，係為 確認業務員仍有繼續從事保險招攬業務之意願，與從屬性無 關。原告亦無強制業務員出席晨會之規定或情形。 5.行政機關之決定如係以民事法律關係為基礎者，基於確定判 決之間接效力，應以普通法院之確定判決為據。原告與業務 員之勞務契約已經諸多最高法院民事判決認定非屬勞動契約 ，被告之決定自應受普通法院就民事法律關係之確定判決所 拘束。
6.陳○洲等111人中，有2人（李○慶、賴林○玉）已死亡、有2人 （林○賢、吳○妏）業與原告達成和解並肯認與原告間並無勞 動契約關係，有1人（蘇○玉）經判決確認已拋棄請求提繳勞 工退休金之權利；另有69人早已自願申報為執行業務所得， 等同於其肯認非屬僱傭（勞動）關係，原告亦已陳報5名業 務員（謝○倩、黃○春、吳○與、吳○子、李○捷）自願退保聲 明書。則被告續以處分1及2命原告為渠等提繳勞工退休金， 顯有未盡調查證據之違法，更喪失其目的正當性而違反比例 原則；且被告就此等構成要件事實未予查明逕為裁罰處分， 復未說明其為該等業務員之勞工退休金利益而得繼續裁罰原 告之基礎及理由何在，亦顯有未盡職權調查義務致事實認定 錯誤之違失，違反有利不利一律注意原則，並有違反行政行 為明確性原則。
7.陳○洲等111人中，有52名業務員於處分1作成前，即已終止 合約滿3年以上，依勞退條例第18條規定，其等勞退金之申 報提繳義務，應於死亡或離職之日起7日內消滅，則勞退條
例第49條裁處權時效應自斯時起算之，而至原處分作成時已 然消滅，原處分實有違行政罰法第27條規定而罹於裁處權時 效，應予撤銷。
8.本件訴訟，行政法院應不能受先前限期改善與裁罰處分之構 成要件效力拘束；且背景事實相同之最高行109上261判決發 回理由，亦未認為本件須受先前限期改善與裁罰處分所拘束 ：
⑴依相關學者見解，行政機關作成之行政處分，如該行政機關 對該處分所涉事務欠缺「具排他專屬性之職權」者，則該處 分不能發生構成要件效力之拘束效力。依詹鎮榮教授法律意 見書意旨，本件所涉業務員已有2人死亡、2人與原告成立和 解、34人藉由具有和解契約性質之確認書確認與原告間僅成 立承攬及委任契約關係，足見限期改善處分作成上開規制內 容之事實基礎已然變更，則上開規制內容對原處分是否仍有 效力？業務員嗣後死亡或與原告成立調解後，如何據以認定 申報提繳義務並未消滅？並不明確，故自不得逕以限期改善 處分之構成要件效力，認定原告就業務員死亡或成立調解前 仍負有申報提繳義務。再依程明修教授撰文見解及最高行政 法院95年度判字第1465號判決意旨，行政法院不受訴願決定 或其他行政處分之拘束，仍應有全面審查行政處分合法性之 權力，不得基於所謂構成要件效力而全面棄守對前行政處分 之合法性審查。前行政處分既為訴訟標的行政處分合法性之 先決問題，法院本於職權仍應一併審查前行政處分之合法性 ，否則，前行政處分之合法性顯有疑慮時，訴訟標的行政處 分亦將連動違法。
⑵行政程序法第110條第3項規定，其文義上僅規範「行政處分 之實質存續力有所存在」，但無法據此推論「效力之拘束對 象、範圍」。依憲法第80條之「依法審判原則」，被告或臺 北市政府勞動局（下稱北市勞動局）所為之行政行為，均無 法拘束法院之判斷。又行政訴訟法第177條第1項規定，應承 認具有既判力之民事確定判決、和解契約，對被告與本院具 有拘束力。因此，關於退休金之提繳義務的行政訴訟，於關 於退休金給付義務之民事法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者 ，行政法院應以裁定停止訴訟程序；舉輕以明重，民事法律 關係已經訴訟終結而作成確定終局判決者，關於該民事法律 關係之定性，行政法院應受民事確定終局判決之拘束。否則 ，私法上提供勞務之承攬人既無退休金請求權，則在公法上 定作人所被強制提繳之所謂退休金，將欠缺私法上之受領權 人而無人受領。其價值判斷矛盾，違反體系正義，至為明顯 。
⑶限期改善處分既然僅就規制內容具有構成要件效力，而不及 於該處分所認定之事實，則限期改善處分之存在與規制效力 ，顯然與原處分是否違反行政程序法第9條、第36條、第43 條並無關聯。原告既已敘明原處分作成時，原告與業務員間 之契約條款、內部辦法均已變更，與限期改善處分作成時之 基礎事實不同，故如被告仍稱業代合約之附屬約定事項第9 條第2項限制業務代表之配偶不得為別家保險公司經辦或推 銷保險，顯與事實不符，更突顯被告未依職權調查對原告有 利、不利之事項，顯違行政程序法第9條及第36條。原告與 部分業務員間有經民事確定判決確認不存在勞動契約關係者 ，亦有已達成民事和解承認非屬勞動契約關係者，惟被告就 此等構成要件事實未予查明，逕自作成裁罰處分，於處分書 中復未說明其為該等業務員之勞工退休金利益而得繼續裁罰 原告之基礎及理由何在，明顯有未盡職權調查義務致事實認 定錯誤之違失，違反有利不利一律注意原則，並有違反行政 行為明確性原則。自不得徒憑構成要件效力，即認定原處分 並無未盡調查義務、違反有利不利一律注意原則、處分理由 不備、違反行政行為明確性原則等違法。
⑷若本院認應維持原處分存在，然因民事訴訟上，林○賢、吳○ 妏、蘇○玉3人已無請求提繳勞工退休金之私法債權。另93人 簽署之業代合約版本，已經數則民事法院確定判決認定為承 攬關係，而非僱傭關係。被告雖以裁罰處分強脅原告為彼等 提繳退休金，則林○賢、吳○妏、蘇○玉3人亦不具保有各該提 繳款項之法律上原因，實乃不當得利，另93名業務員簽署業 務代表合約版本亦經民事法院確定判決認定非屬僱傭關係者 亦同為不當得利，實將導致民事法院與行政法院就退休金權 利之認定互相衝突之困境。此外，亦可能導致前述申報執行 業務所得之69名業務員不再能選擇適用對其較為優惠的執行 業務所得稅制（因得以扣除較多支出費用與成本），而只能 選擇對業務員較不利的薪資所得稅制，反而造成其稅務負擔 加重。
9.縱依原處分認定陳○洲等111人均與原告間成立勞動契約，為 勞基法第2條第1款之勞工，然其中業務員林○雯與原告間締 結業代合約，日期為89年10月20日，雙方約定合約溯及自00 年0月00日生效，並非被告於限期改善處分1所稱係於94年7 月1日以後到職之業務人員，且未於99年6月30日前向原告或 被告聲明適用勞退新制（適用勞退條例之退休金制度），顯 見限期改善處分認定事實錯誤，而屬違法，不應承認具有構 成要件效力；又經比對林○雯過往留存合約、林○雯作為被保 險人親自簽名保單等資料，可合理懷疑乙證52聲明書恐有偽
造之嫌，其餘文件則與其母楊○珍筆跡相符，合理懷疑林○雯 僅係楊○珍之人頭，林○雯無法到庭作證亦可能係受到外力影 響所致。甚者，林○雯在業務員合約存續期間皆另有正職工 作、抑或仍在就學當中，極有可能自始未為原告服勞務，實 質上與原告間不存在勞務契約關係，原告無為林○雯負擔新 制勞工退休金之申報提繳義務，益證原處分係被告未盡職權 調查義務而為，顯非妥適。又被告於作成原處分之基礎，即 陳○洲等111人適用勞退新制聲明書，被告毫無一絲懷疑，全 然接受南山企業工會所交付111份聲明書，並作成限期改善 處分1、2與原處分，完全未有實質調查111份聲明書之真實 性，則按此種未盡實質調查、對第三方提供之資料照單全收 之行政處分作成方式，恐怕本件不會只有林○雯聲明書為虛 假。再而，被告以偽造簽名之聲明書為基礎，所作成之限期 改善處分，豈能謂有正當性及適法性基礎。被告再依偽造基 礎之限期改善處分，續行作成之裁罰處分，又豈能謂毫無承 繼違法性之重大瑕疵。
10.依據臺北市政府（下稱北市）99年2月2日府勞二字第099308 20500號函（下稱99年2月2日函）所檢附資料，其參考作成 依據僅為北市勞動局94年12月2日北市勞二字第0943729900 號函（下稱94年12月2日函）之內容，並未見有針對原告與 業務員間之契約做任何之審查。依據北市勞動局94年12月2 日函，認定原告與業務員間屬於勞動契約之依據，僅略有兩 點，其一是指稱業務代表聘約書，其契約名稱為「聘約書」 ，其二是指稱業務主任聘約書內約定，主任應遵守管理規章 等事項，就第1點而言，單以契約名稱就作成契約性質之認 定，顯屬不足；就第2點而言，最高行政法院已指稱，業務 主任與原告間之關係，應屬委任契約，故就此2點為據而作 成之北市勞動局94年12月2日函，實屬草率而有瑕疵。且該 函內提到之業務員吳○善，亦非陳○洲等111人中之任何一人 。又北市勞動局99年2月12日北市勞二字第09910535600號函 （下稱99年2月12日函），其並無任何作成依據，僅附上部 分法條摘錄，顯然未有實質認定原告與業務員間之契約關係 。故上開2函內容均未明確表示原告與業務員間之關係為勞 動契約，且均未審酌陳○洲等111人相關之契約內容，故被告 單以上開2函作成原處分，自屬違法。又北市勞動局94年12 月2日函認定基礎為被告94年9月8日保退一字第09410058560 號函，此外即未有具體作成函文之認定依據，如原告與業務 員之間契約等，抑或被告所稱6份契約範本，且該函文係針 對原告企業工會所提函文為回復，其主旨並不涉原告與業務 員間勞動契約性質之認定，自此可知，99年2月2日函所引用
之認定事證均有違誤。
(二)聲明：
1.訴願決定、原處分關於罰鍰部分均撤銷。 2.確認原處分公告單位名稱及負責人姓名等資訊部分違法。四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.原告為適用勞基法之行業，經陳○洲等111人業務員執行職務 須遵守原告所訂之規範、為原告經濟利益為活動、向原告進 行職務上報告、使用代表原告所屬業務員身分的統一制式名 片、受原告考核評量等，具強烈從屬性關係，並聽從原告指 示，且為原告之營業目的從事招攬保險業務，納入原告組織 體系，確屬勞基法第2條第6款規定之勞動契約關係甚明，實 質上具經濟、人格、組織上從屬性特徵，屬勞基法第2條第6 款之勞動契約關係。依另案證人游○儒證述亦可證上情。又 比對原告所指陳○洲等111人涉及之88年2月至106年12月共10 個契約書版本，皆具從屬性之特徵。再參最高行政法院相關 判決理由，倘保險公司為執行業務員管理規則所課予的公法 上義務，而將相關規範納入契約，則業務員是否具有從屬性 之判斷，自不能排除該契約約定之檢視，且是否為勞動契約 之判斷，非僅以得否自由決定勞務給付的方式，並自行負擔 業務風險為限，包括人格、經濟、組織上從屬性、親自履行 ，亦為勞動契約從屬性之判斷標準，又基於勞動法以實踐憲 法保護勞工之立法目的，及考量我國缺乏強勢工會爭取勞工 權益之社會現實，故只要當事人的法律關係中已有相當程度 之從屬性特徵，縱其部分職務內容具若干獨立性，仍應寬認 屬勞動基準法規範之勞雇關係。
2.本件與本院103年度簡上字第115號等多則行政法院確定判決 所涉勞工同具原告所屬業務員身分，肯認業務員為勞工，原 告依釋字740號解釋所聲請之再審，行政法院均已駁回，見 解並未變更，肯認原告與所屬業務員間具勞動契約關係。就 原告未為所屬業務員提繳勞工退休金之相同爭議，在釋字74 0號解釋作成後，亦經本院108年度訴字第326號判決再度認 定為勞動契約關係，並駁回原告之訴。原告迄未陳○洲等111 人申報提繳勞工退休金，係屬故意違反勞退條例第18條等規 定。
3.原告應為陳○洲等111人自到職日起申報提繳勞工退休金，係 為雇主法定義務，並非勞工與原告終止契約後即能免除： 依勞退條例第6條第1項、第16條、第18條、第49條、第53條 之1前段等規定及相關判決可知，勞退條例關於勞工退休金 月提繳工資之規定，屬保障勞工之強行規定，係雇主對勞工
之照顧義務。勞工退休金制度之立法，係為了促進整體社會 安全與經濟發展，以貫徹國家保護勞工之目的，並衡酌政府 財政能力、強化受領勞工勞力給付之雇主對勞工之照顧義務 ，乃係法律之強制規定。原告應自陳○洲等111人到職日起申 報提繳勞工退休金，所涉並非僅勞工個人，而係攸關國家整 體勞工政策及國家退休金制度之穩定與健全發展。因此，原 告與所屬業務員陳○洲等111人有受僱事實發生，原告即有應 自渠等到職日起申報提繳勞工退休金之義務，不論勞工與原 告是否已終止契約，雇主之義務自始均存在，乃為原告持續 未履行法所賦予雇主之義務，而被告以原告未依規定申報渠 等提繳勞工退休金，經限期改善，屆期仍未改善核處罰鍰， 於法並無不符，亦無原告所稱違誤情事。
4.原告與所屬業務員間是否具僱傭關係，被告前於99年1月19 日以保退二字第09960004590號函（下稱99年1月19日函）檢 附原告99年1月5日（99）南壽業字第005號函（下稱99年1月 5日函）及原告與各層級之保險業務人員所簽合（聘）約書 、業務津貼表等樣本影本，函請北市勞動局就原告所屬業務 人員（分屬通訊處經理、區經理、業務襄理、業務主任、業 務專員及業務代表6種職位層級）與原告間是否具有僱傭關 係，分別予以認定。嗣經北市99年2月2日函及北市勞動局99 年2月12日函認定，原告與所屬業務人員（不分職位層級） 間為僱傭關係。又勞退條例之適用對象為適用勞基法之勞工 ，臺北市（原告營業地址轄屬臺北市）除為勞基法、亦為勞 退條例之主管機關，該市暨其勞動局既指明原告為適用勞基 法之事業單位，並已依據原告前提供之合（聘）約書影本、 業務津貼表等，認為原告對業務主任之簽約、晉陞及考核相 關事宜已生考核之效力，據以實質審查認定原告與業務人員 （不分職位層級）間為僱傭關係，則原告所屬業務員即為適 用勞基法之勞工，而為勞退條例之適用對象，原告應依規定 為適用勞退新制之業務員自到職日起辦理申報提繳勞工退休 金之手續。又北市99年2月2日府函暨附件、北市勞動局99年 2月12日函確認屬勞動契約之顏○標等6名各層級合（聘）約 書，其中吳○華之業代合約與陳○洲之業代合約、原告提供88 年2月至106年12月共10個契約版本之內容，顯示陳○洲等111 人業代合約內容從屬性關係，更甚於原告與各層級之保險業 務人員所簽合（聘）約書影本，依舉輕以明重法理，原告與 各層級之業務員所簽合（聘）約書既經認定性質屬勞動契約 ，則陳○洲等111人之業代合約性質更當屬勞動契約無疑。故 原告自應為所屬業務員陳○洲等111人自到職日申報提繳勞工 退休金，惟原告逾期未辦理，被告依據勞退條例規定，以原
告未依規定申報渠等提繳勞工退休金，經限期改善，屆期仍 未改善核處罰鍰，依法並無不符。
5.查原告所稱最高行政法院108年度判字第407號判決，係認該 案原審判決認定尚嫌速斷，應再查明該案上訴人與業務員間 簽訂契約書的整體內容與履約情形，故廢棄發回原審，並未 認定元大人壽保險股份有限公司與其業務員間之保險招攬勞 務契約非屬勞動契約，故原告所稱並非事實，且應為個案判 斷，與本件案情不同，自不得比附援引。另依勞動部「勞動 契約認定指導原則」暨「勞動契約從屬性判斷檢核表」及釋 字740號解釋意旨，原告與業務員間確為勞動契約關係。 6.本件係以原告違反勞退條例第18條、第53條之1等規定為裁 處，故應僅涉原告所屬業務員是否為勞工、是否屬勞動契約 關係之爭議。若屬勞動契約關係，依勞退條例第14條第5項 規定，授權勞動部訂定「勞工退休金月提繳工資分級表（10 1年1月1日施行）」，月提繳工資級距為最低1,500元至最高 150,000元。倘原告已辦理申報其所屬勞工自到職日起提繳 勞工退休金之手續，但申報月提繳工資不實（高薪低報）， 經勞工保密檢舉時，被告將另函請原告提供該勞工在職期間 之薪資資料與被告提繳資料核對，始有涉及勞退條例第15條 第3項規定，被告得逕予更正或調整該勞工之月提繳工資。 退步言，若認須釐清陳○洲等111人受領之報酬性質，依最高 行政法院108年度上字第954號判決意旨，本件甲證3、乙證1 2後附之「業務津貼及獎金表」、「業務主任之津貼及獎金 表」，為陳○洲等111人提供勞務招攬保險之契約成立後，即 得領取依各該保險種類所載，按實收保險費百分比之第一年 度業務津貼、或次年度以後之服務津貼，與勞務提供息息相 關，並具制度上經常性，自屬勞動基準法第2條第3款規定之 工資無疑。
7.原告前曾使用類似手段，與業務員成立民事調解，藉此迴避 雇主法定義務，甚至連民事法院亦覺得弔詭而不予核定。原 告以「不誠信」之方式取得上百件「調解」，意圖經由民事 法院形式上核定而取得與民事確定判決同一效力，然後據以 到行政程序主張，如行政機關或行政法院不查，逕予採信， 可謂「君子可欺以其方」矣，由此可見「未經全力攻防之訴 訟程序」所取得的民事和解筆錄，不可全然盡信。又比較行 政訴訟及民事訴訟法相關條文之差異，行政訴訟具有公益維 護本質，法院並得依職權調查證據，不受當事人主張拘束， 就和解部分，亦須在對於公益維護無礙前提下，始得為之， 與民事案件之審理與和解制度究有不同，併參另案證人游○ 儒證述，益證其恐因離職後，受不了被提告壓力、應訴之煩
，方與原告達成和解，實質上民事法院並無審認調查原告與 游○儒間之契約性質。再勞退條例規範係禁止雇主另訂退休 金制度取代勞工退休金提繳義務，更遑論本件原告未自訂退 休金制度，而是要求所屬業務員無條件放棄勞退權益，更為 法所不許。且觀諸原告與另案證人游○儒之和解內容，乃係 游○儒須單方面放棄所有有關勞動契約之權利（包含勞工退 休金），而非兩造互有一定的折衝讓步，實有違常情。另參 最高行政法院100年度判字第2117號判決意旨，行政法院判 決不受民事法院判決之拘束，是本院得依本件證據資料與調 查所得內容為判決，原告所提民事判決，並無參考適用餘地 。
8.勞退條例第19條第1項係雇主提繳之退休金數額，應由被告 繕具繳款單命雇主繳納。惟本件情形，原告根本未為陳○洲 等111人辦理列表申報提繳勞工退休金之手續，而勞退條例 第19條第1項並無賦予被告得代辦申報提繳手續之權力。另 參其他法律，如納稅義務人未申報所得稅，依所得稅法第14 -7條規定，即賦予稽徵機關得核定所得額及應納稅額，並通 知繳納之權限；再如建築法第91條規定，即賦予機關在所有 權人屆期未改善時，得為間接及直接強制方法之權限。反觀 本件所涉勞退條例第49條及立法意旨，明白揭示該條為雇主 違反勞退條例第18條及第49條限期改善義務之相應處罰，且 無論係勞退條例第19條或第49條，俱未賦予被告於原告屆期 未改善辦理列表申報時，得採其他間接及直接強制方法之權 限。此外，倘認勞退條例第19條第1項，解釋上被告有應為 雇主代辦申報提繳手續並再開立繳款單予原告繳納之意，則 無異使勞退條例第49條規定形同具文，亦顯與該條規範意旨 相悖。又依現行勞退條例、勞工保險條例等規定，均採雇主 申報制度，非被告得代為辦理，因有關勞工退休金提繳事項 ，勞工到、離職及薪資等資料，多而繁雜，且係存在義務人 內部之事實，非顯現於外且非被告可輕易調查之事項，勢難 要求被告鉅細靡遺介入勞動關係事實之調查，並隨時注意是 否有提繳金額高低或應停止提繳之情形，故藉由法律課予雇 主一定之申報義務。
9.原告就限期改善處分1、2，前未提起行政爭訟並經合法撤銷 ，已生構成要件效力，在限期改善處分1、2未撤銷前，原告 不得再主張原處分違法。又陳○洲等111人中縱有部分業務員 已死亡或與原告終止合約，但原告依勞退條例第18條規定所 生之雇主申報義務並不因此消滅，亦不生罹於裁處權時效問 題，被告依勞退條例第49條規定及第53條之1規定作成原處 分，於法無違。且此違法行為是一持續存在的不行為，並不
應勞工死亡或離職即無雇主申報義務，雇主應於員工改選新 制或是到職之日起為勞工申報提繳勞工退休金，而持續存在 的不行為，並不生裁處權時效問題。
10.被告係因原告違反限期改善通知，依勞退條例第49條規定裁 罰，而限期改善通知，係早在101年間，即以函文命原告應 在101年5月8日前限期改善，但原告直到109年卻仍未為陳○ 洲等111人申報提繳，顯示原告違反行政作為義務之可歸責 程度甚鉅，參以原告為大型保險業，資本額高達1,500億元 ，所屬業務員人數眾多，被告審酌原告違法情事、應受責難 程度、對業務員之損害及因此所獲利益，並考量原告之資力 ，以原告未提繳陳○洲等111人之勞工退休金，裁處罰鍰10萬 元，確屬有助達成行政目的之最小侵害手段，而無違反比例 原則情事。又原告為避免續遭裁處，其亦得選擇先依限期改 善通知申報提繳，並同時提起行政訴訟救濟。 11.原告稱林○雯無勞退條例之適用，故無為其申報提繳之義務 ，本件認定事實錯誤，原處分顯屬違法等節。查原告企業工 會於100年10月24日函送林○雯聲明書（檢舉函）所載，林○ 雯係於94年7月1日以後任職，被告於接獲包含林○雯在內之 多件聲明書（檢舉函）後，以限期改善處分1限原告於101年 5月8日前為渠等申報提繳勞工退休金，惟原告並未申報，亦 未爭執林○雯為94年7月1日以前到職之人員，被告認原告未 依規定申報包含林○雯在內之111名業務員自到職日起提繳勞 工退休金，經限期改善，原告屆期仍未改善，故自101年5月 10日起依法按月裁罰，累計至本件已裁罰97次，經原告提起 訴願後，均經勞動部訴願決定駁回，自無原告所指未盡調查 義務或認定事實錯誤之情事，且原告未曾就林○雯任職期間 提出異議。又原告提出林○雯89年10月20日業代合約，僅能 證明林○雯於勞退條例施行前曾與原告締結契約，但無法排 除林○雯有締約後離職，復於94年7月1日以後回任，而適用 勞退條例之情形。且林○雯亦主張係94年7月1日以後到職， 是原告所提事證，尚不足否定其應申報提繳之義務。況本件 其他適用勞退條例之退休金制度之人員，原告仍未依規定辦 理提繳手續，此為原告未曾否認，原告既未履行上開申報提 繳義務，被告據以裁罰，並無違誤。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、爭點：
(一)原告與陳○洲等111人間之契約關係，是否屬勞動契約？(二)被告作成原處分，是否合法有據？
六、本院之判斷：
(一)前提事實：
前開爭訟概要欄之事實，有限期改善處分1（原處分卷1第1- 2頁）、限期改善處分2（原處分卷1第3-4頁）、第1次裁處 處分（原處分卷1第5-6頁）、處分1（本院卷1第59-61頁） 、處分2（本院卷1第63-64頁）、訴願決定1（本院卷1第67- 74頁）及訴願決定2（本院卷1第75-83頁）在卷可稽，堪予 認定。
(二)應適用之法令及法理說明：
1.勞退條例：
⑴第1條第1項規定：「為增進勞工退休生活保障，加強勞雇關 係，促進社會及經濟發展，特制定本條例。」
⑵第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為勞動部；在直 轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」 ⑶第3條規定：「本條例所稱勞工、雇主、事業單位、勞動契約 、工資及平均工資之定義，依勞基法第2條規定。」 ⑷第5條規定：「勞工退休金之收支、保管、滯納金之加徵及罰 鍰處分等業務，由中央主管機關委任勞動部勞工保險局（以 下簡稱勞保局）辦理之。」
⑸第6條第1項規定：「雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳 退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。」 ⑹第7條第1項第1款規定：「本條例之適用對象為適用勞基法之
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