臺北高等行政法院判決
109年度訴字第1444號
112年5月25日辯論終結
原 告 洪條民
訴訟代理人 沈明顯 律師（兼送達代收人）
黃本仁 律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 程大維（局長）
訴訟代理人 劉冠頤 律師
李銘洲 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服新北市政府中華民國
109年10月6日新北府訴決字第1091741439號（案號：1091141138
號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變
更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在
此限。……。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加
，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求
之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條定有明文。原告起
訴時，原聲明：「原訴願決定及原處分均撤銷。」（見本院
卷一第9頁），於民國110年3月31日本院準備程序中變更聲
明為：「訴願決定關於被告109年7月23日新北環廢字第1091
357784號函（下稱原處分）部分及原處分均撤銷。」（見本
院卷一第499-500頁），復於111年9月27日具狀追加聲明：
「先位聲明：原訴願決定及原處分均撤銷。備位聲明：確認
原訴願決定及原處分違法。」（見本院卷二第389頁），最
後於112年5月25日本院言詞辯論程序中變更聲明：「先位聲
明：訴願決定關於原處分部分及原處分均撤銷。備位聲明：
確認原處分違法。」（見本院卷三第407頁）。被告並無反
對之意思表示，經核無礙於訴訟終結及他造防禦，爰予准許
。
二、事實概要：
(一)訴外人陳靜玉、陳李寶鳳於103年8月19日出賣新北市林口區
南勢埔段頭湖小段（以下同段土地省略段號）207-2地號土
地（下稱系爭土地）予訴外人鄒天皓，並於103年9月9日移
轉系爭土地所有權；鄒天皓於105年9月10日出賣系爭土地予
原告，並於105年11月21日移轉系爭土地所有權。訴外人林
明輝於100年5月間向陳靜玉承租系爭土地，續向鄒天皓、原
告承租系爭土地，另向訴外人劉清風承租207及207-3地號土
地｛於108年9月26日分割出207-5地號土地，訴外人郭茂森及
所僱司機訴外人許哲華於97年間傾倒廢棄物至207-3地號土
地部分，業經臺灣新北地方法院（下稱新北地院）97年度簡
字第2193號判處有期徒刑1年2月，緩刑3年確定，下稱刑事
另案｝。
(二)緣內政部都市計畫委員會於105年4月12日起開始審議變更林
口特定區計畫案及擬定林口特定區計畫細部計畫案，並於10
7年10月1日核定該細部計畫實施。新北市政府即於同年月8
日公告市地重劃計畫書，並進行林口工一市地重劃開發工程
（下稱系爭工程），於108年9月17日及24日、10月14日及28
日會勘系爭土地及207、207-3、207-5地號土地（下稱207等
地號土地）時，發現邊坡含大量廢棄物（例如帆布、塑膠袋
、廢磚瓦及石塊等），嗣於地上物拆除後之108年11月29日
，將系爭土地點交予系爭工程承包商雙喜營造股份有限公司
（下稱雙喜公司），於109年6月20日開挖，又發現地下遭棄
置有麻布袋、鐵板、電路板等廢棄物，雙喜公司即停止開挖
通報新北市政府新建工程處。新北市政府新建工程處以109
年7月8日新北新工字第1095198031號函（下稱109年7月8日
函）請被告辦理後續程序，新北市政府並以109年7月14日新
北府地劃字第1091289557號函（下稱109年7月14日函）請原
告於109年7月23日會同辦理會勘。
(三)被告會勘系爭土地又試挖出廢塑膠、廢木材及廢磚瓦等廢棄
物，依廢棄物清理法第71條第1項、行政院環境保護署（下
稱環保署）協助地方政府辦理非法棄置事業廢棄物案件債權
保全追蹤運作標準作業、環保署103年1月13日環署廢字第10
30002433號令（下稱103年1月13日令），以「原處分」請原
告於文到30日內完成系爭土地遭非法棄置廢棄物之清除處理
作業，並限期於文到3日內提報廢棄物清理意願或清償能力
之證明文件，及於提報該證明文件屆期之次日起10日內提報
廢棄物棄置場址清理計畫。原告於109年7月30日提出廢棄物
清理承諾書，被告以109年7月31日新北環廢字第1091459738
號函（下稱109年7月31日函）請原告於提報廢棄物清理意願
或清理能力之證明文件後，於提報該文件屆期之次日起10日
內提報廢棄物棄置場址清理計畫(至被告以109年7月23日新
北環廢字第1091337368號函命劉清風限期清除處理207、207
-3、207-5地號土地廢棄物處分，現由本院110年度訴字第57
5號事件審理中，下稱劉清風行政訴訟案)。原告以109年8月
6日（被告收文日）申覆陳情書對原處分及被告109年7月31
日函提出意見，並提出訴願書，遭訴願決定認就原處分部分
有提起訴願逾法定期間及對非屬行政處分之109年7月31日函
提起訴願等情，為不受理決定。原告仍不服，提起本件行政
訴訟（另原告於106年購買181-3、181-10地號土地，經被告
以新北環廢字第1091559807號、第1091560061號函命原告及
其他共有人限期清除處理廢棄物處分，原告循序提起行政救
濟，經本院110年度訴字第34號判決駁回其訴，該案下稱前
行政訴訟案）。
(四)期間，原告前手系爭土地所有權人鄒天皓於109年10月28日
將其對陳靜玉、陳李寶鳳之損害賠償等債權讓與原告，而原
告於109年12月9日對陳靜玉、陳李寶鳳提起民事訴訟（即新
北地院109年度訴字第3676號事件，下稱原告民事事件），
於110年2月8日受讓渠等對前手所有權人即訴外人張進在等
人之損害賠償等請求權，復於110年2月23日受讓張進在等人
對渠等前手之損害賠償等請求權後，撤回起訴(至劉清風對
前手所有權人巫祥欽、吳福來提起民事訴訟，經新北地院以
109年度重訴字第677號民事判決駁回其訴，該案下稱劉清風
民事事件)。嗣被告以111年4月6日新北環廢字第1110574759
號函（下稱111年4月6日函）請原告繳納系爭土地遭棄置廢
棄物5,997.74公噸清除處理之代履行費用新臺幣（下同）5,
088萬4,826元。
三、原告主張略以：
(一)原告於109年7月27日收受原處分，即於109年8月6日以申覆
陳情書向訴願機關為不服原處分之意思表示，已合法提起訴
願，並於109年8月28日提出訴願書補充申覆陳情書，訴願機
關就此情況為不受理決定，應有違誤。依「被證3」錄音及
譯文可知，被告認原告似提起訴願，被告未說明陳情、訴願
差別，供原告明瞭，且原告一再對被告表示訴願、陳情都要
提出，被告理當以訴願程序辦理，卻逕依陳情處理，損害原
告權益。
(二)廢棄物清理法第71條第1項規定係「容許或因重大過失」，
有非難之意，行為人要具可責性。本條所欲非難者，為土地
所有人容許或因重大過失致廢棄物棄置在其所管領之土地上
行為。行為人基此行為所負之責任，為行為責任。被告認本
件係「管制性處分」，並應負狀態責任，應有錯誤，且無法
證明原告為廢棄物棄置當時之土地所有人，其隨後有關「容
許」、「重大過失」說明，自失所附麗。
(三)被告當時給原告之訊息，只有代執行或自行清理兩個選項，
按原告認知，以費用較低之選項為準，因此提出廢棄物清理
承諾書。惟原告事後始知，如本件不符合廢棄物清理法第71
條第1項規定，並不負清理義務，嗣未向被告提出清理意願
、清理能力、提報廢棄物棄置場址清理計畫。被告不能只憑
該未完成廢棄物清理承諾書，認為原告為清理義務人。細繹
廢棄物清理承諾書，其中有關「本人承諾願意依期限自行完
成清理前開地號之廢棄物」，並無原告自認為清除義務人之
意，原告之真意為若本人最終如被告機關先前所認定，依廢
棄物清理法第71條第1項規定為清除義務人，則在代履行以
及自行清理兩個選項中，本人承諾願意依期限自行完成清理
前開地號之廢棄物。本件原告客觀上既非清除義務人，則被
告所欲適用之法條之構成要件尚未該當，則不論原告是否簽
署承諾書，俱無影響。
(四)本件被告係命原告為一定作為，該不利於原告之干預性行政
處分法源依據，自應以法律或經明確授權之法規命令為限，
否則有悖法律保留原則。廢棄物清理法第71條第1項規定係
以「不依規定清除處理之廢棄物」為要件，賦予主管機關得
為限期清除處理之行政處分的權限，需另有法律規定課予清
除處理廢棄物之義務，始有不依規定清除處理廢棄物可言。
原處分引據之103年1月13日令，也未載明令原告提出相關清
理文件之法令或授權依據。是原處分對於命清除處理廢棄物
及命限期提報廢棄物棄置場址清理計畫，未提出法源依據，
違反行政程序法第96條第1項第2款規定之明確性原則。另被
告作成原處分前未給予原告陳述意見之機會，亦有違法。
(五)鄒天皓、原告無以特別低於市場行情買受，甚高於大部分市
場行情，顯見原告非於知悉土地有瑕疵之狀況下買受。佐以
系爭土地基地高於附近環境至少30-40公分，並自101年起，
設有大門，四周樹林環繞，車輛不可能任意進出。且承租人
林明輝、仲介蘇文山俱稱97年前系爭土地已鋪設水泥，97年
後當然不可能再有廢棄物掩埋地下。原告買受系爭土地前，
林明輝自98年間已承租系爭土地，居住管理系爭土地，並設
有大門管制出入，僅相鄰之207-3地號土地之廢棄物曾經新
北地院調查，關於系爭土地之廢棄物，被告未窮盡調查能事
。207地號等土地毗鄰，使用上無法分割，207-3地號土地於
97年間，遭人棄置廢棄物，系爭土地當然不可能置身事外。
且林明輝蓋廠房時有挖掘出垃圾，可見之前207-3地號土地
即已遭他人棄置廢棄物。再者，系爭土地自76年間起至105
年間止，易主多次，依空照圖觀之，系爭土地於原告所有期
間地貌無變動，難認原告有容忍或重大過失導致廢棄物掩埋
在系爭土地下。本件廢棄物非原告所掩埋，被告未先追查行
為人，逕依廢棄物清理法第71條第1項課予原告負狀態責任
，違反行為責任優先狀態責任原則。又廢棄物於原告取得系
爭土地所有權前已遭掩埋，原告無任何容許或重大過失致廢
棄物遭掩埋在系爭土地，非廢棄物清理法第71條第1項所指
稱之清除義務人。被告以廢棄物清理法第71條第1項規定為
依據，卻未敘明原告有何「不依規定」清除義務，於法不合
。
(六)原告與陳靜玉、陳李寶鳳及其前手張進在等3人，達成債權
讓與契約及協議，原告撤回原告民事事件，誠見廢棄物非原
告持有期間遭他人棄置。另劉清風民事事件，由卷附之內政
部國土測繪中心套繪之空照圖可知，90年以前，系爭土地即
遭人棄置廢棄物於上，97年經司法調查後，地表上廢棄物逐
漸消失，之後未見廢棄物堆置，惟因劉清風無法舉證廢棄物
於前手持有時埋在地下遭致民事第一審敗訴判決。又系爭土
地及207、207-3、207-5地號土地一同利用，無法分割，廢
棄物量體龐大，如要挖掘、埋入復移出，以前述3.5噸卡車
一次載運2公噸計，於該期間內，必須有1萬4,000次以上之
車次，如此頻繁進出，被告不可能完全沒有發現，系爭土地
上鐵皮屋不可能毫無受損，挖掘坑洞或鋪設、打除水泥實無
可能於短期間內完成。本件被告臨訟置辯，將系爭土地周遭
之廢棄物強加予原告身上，造成係原告疏於管理系爭土地之
假象。而系爭土地上遺留眾多垃圾，被告要求負責清除之對
象為林明輝，卻未聞有查處究責，於109年7月23日會勘試挖
出地下廢棄物，未經調查，逕以原告為土地所有人即清理義
務人處分之，而未舉證原告具有「容許或重大過失」要件，
顯有嚴重瑕疵，應予撤銷。
(七)並聲明：
1.先位聲明：訴願決定關於原處分部分及原處分均撤銷。
2.備位聲明：確認原處分違法。
四、被告抗辯略以：
(一)申覆陳情書只具陳情之性質，且被告先後於原處分、109年8
月13日新北環廢字第1091512604號函均為救濟教示，於109
年8月10日以電話說明陳情及訴願之不同及救濟應提起訴願
等旨，復參原告已委請律師處理，並提出訴願書，原告不服
原處分應提起訴願，且於訴願期間內遵期為之，理當充分知
悉，惟原告仍遲於訴願期間經過後提起訴願，已非適法，受
理訴願機關以提起訴願逾法定期間為由，作成訴願不受理決
定，尚無違誤。
(二)廢棄物清理法第71條第1項規定，就事業機構、受託清除處
理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者等理應課予「行為
責任」之行為人外，另就遭非法棄置廢棄物所在土地之所有
人、管理人或使用人，課予「狀態責任」。詳言之，「事業
」及「受託清除處理廢棄物者」，倘未依系爭清理規定進行
廢棄物之貯存、清除或處理，即屬廢棄物清理法第71條第1
項前段所稱「不依規定清除、處理」之情形，要無疑義。惟
遍覽廢棄物清理法全文，並無任何與系爭清理規定相仿且係
針對「土地所有人、管理人或使用人」應如何貯存、清除或
處理廢棄物之規範，顯見立法者就廢棄物之清理責任，本以
因事業活動產生廢棄物之事業本體或其他具有技術、設施及
專業能力而受事業委託清理者為主要課責對象，考量土地所
有人、管理人或使用人具有善盡維護土地秩序、適時承擔排
除土地危害之義務，且土地資源係人類生存所不可或缺，並
具有有限性、易破壞性及不可恢復性，課予土地所有人、管
理人或使用人維持土地秩序、排除土地危害之狀態責任，亦
有其必要性，遂於廢棄物清理法第71條第1項規定修正時，
一併列為清理責任主體，俾於行為責任人不明或無從追索行
為責任之情形下，得命狀態責任人肩負排除危害、回復狀態
之責。是土地發生遭人傾倒廢棄物之情形，明定主管機關得
命土地所有人、管理人、使用人負清除、處理廢棄物之責，
非源於與危害之發生有直接、相當之因果關係，而係基於對
發生危害之物具有事實上管領力而課予其排除危險、回復狀
態義務之故，本不以土地所有人有不依規定清除、處理廢棄
物之行為為承擔清理責任之前提。衡其義務內容，係以除去
因違法所生危害狀態為目的，避免廢棄物因未能即時清運而
衍生環境髒亂，以貫徹廢棄物清理法之立法目的，復衡其性
質，係主管或執行機關針對清理義務人之管制措施，用以抗
衡消極不排除違法狀態之不作為情形，屬管制性不利處分。
(三)所謂「限期清除處理」之「期限」及「清除處理方式」，參
諸廢棄物清理法於88年7月14日修正通過舊法第34條，後於9
0年10月24日修法移列至現行條文第71條並公布施行至今，
顯見立法者乃考量廢棄物案件性質特殊且涉及專業程度甚高
，有意交由法定主管機關審酌具體個案情形殊異，於合理、
妥適之範圍內，本於職權進行判斷，於實務運作上，主管機
關就義務人之作為是否符合「限期清除處理」乙情，個案適
用及認定上屢生爭議，為此，遂以103年1月13日令揭櫫廢棄
物清理法第71條第1項規定「限期清除處理」之判定原則，
俾利中央及地方主管機關於具體個案適用、認定上有所憑據
。原告為系爭土地所有人，就系爭土地遭棄置廢棄物所生危
害，具有排除危險、回復狀態之義務，是被告依廢棄物清理
法第71條第1項規定作成原處分，於法有據，並無違反明確
性原則。被告依103年1月13日令意旨併同宣示提報廢棄物清
理意願或清理能力之證明文件及廢棄物棄置場址清理計畫，
屬立法者就「限期清除處理」之「期限」及「清除處理方式
」有意不予明文規範、列舉，而授權中央主管機關本於職權
發布行政規則所生外部效力之展現。
(四)被告於109年7月8日經新北市政府新建工程處通報獲悉上情
後即詳查過往之違規、違法等紀錄，並調閱系爭土地鄰近道
路監視器錄影畫面、廢棄物管制中心監控車輛GPS軌跡，且
就系爭土地之現況、使用情形及廢棄物可能潛在行為人等情
，要求原告詳實說明及提出相關資料，供被告據以追查實際
汙染行為人，足證被告對污染行為人之追查，已竭盡一切可
能之調查方法及手段。復由新北市政府警察局新莊分局函覆
、新北地院97年度簡字第2193號刑事判決、宏力工程行函文
等資料，可知訴外人郭茂森、許哲華於97年間，乃以「傾倒
方式」將「板模等建築廢棄物」直接棄置在「土地上」，並
經警察當場查獲、送辦後已將傾倒之廢棄物全數清除完畢，
衡與本件乃以「開挖、深埋方式」將「廢磚瓦夾雜廢塑膠等
事業廢棄物」棄置在「土地下」等不同，況棄置廢棄物之量
體有明顯差距。再者，被告於108年9月24日會勘時，林明輝
仍承租207地號等土地，所建造之廠房尚在，該廠房旁之邊
坡土地已遭棄置大量廢棄物，為肉眼可見，且廢棄物表面並
無沾染大量塵土或出現生物分解之情形，顯非於原告買受系
爭土地前所棄置。被告就系爭土地遭棄置廢棄物，已窮盡可
能之調查方法及手段，查處污染行為人未果。原告為系爭土
地所有權人，屬法令明文揭櫫應負清理義務之人，明知系爭
土地位處偏僻市郊區域，並因交通、地利之便，易遭人非法
棄置廢棄物，卻徒以地主之姿而無進行管理之實，長年坐視
系爭土地遭他人任意棄置廢棄物之風險於不顧，難謂無重大
過失，鑑於土地為人民生存條件所不可或缺，且具有易破壞
性及不易回復性等特質，自應以永續使用為目標，而土地所
有人既就土地享有使用、收益及處分之財產利益，即應負擔
較重之社會義務，承擔適時排除就土地危害之責任，被告依
廢棄物清理法第71條第1項規定，以原告有怠於注意或疏於
管理致系爭土地遭棄置廢棄物之重大過失，依法應為廢棄物
之清除處理義務人，作成原處分命原告限期清理，自無違誤
。
(五)並聲明：原告之訴駁回。
五、前揭事實概要欄所載，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並
有系爭土地不動產買賣契約書、土地登記謄本、房地租賃契
約暨地籍異動索引、原告所有土地建物查詢資料、地號明細
表暨地籍圖、207地號等土地地籍圖謄本、新北市政府地政
局112年2月16日新北地劃字第1120263964號函、廢棄物通報
單、污染行為人查緝報告、新北市政府警察局新莊分局調查
刑事另案資料、郭茂森出具函文、新北市政府地政局112年4
月21日新北地劃字第1120720128號函、108年9月24日會勘照
片、108年10月14日會勘紀錄與照片、108年11月29日點交照
片、新北市政府新建工程處112年4月19日新北新工字第1125
032192號函、109年6月20日開挖照片暨雙喜公司林口工務所
第二標書函、新北市政府新建工程處109年7月8日函、新北
市政府109年7月14日函暨207地號等土地109年7月23日會勘
紀錄、被告109年7月31日函、債權讓與契約、原處分、原告
申覆陳情書暨被告109年8月13日新北環廢字第1091512604號
函、原告訴願書、訴願決定、劉清風民事事件第一審判決、
劉清風土地登記謄本暨租賃契約、被告111年4月6日函在卷
可稽｛本院卷一第105-111、117-119、159-167、231、241-2
51、255-259、317-329、345-395頁，卷二第7、57-77、223
-271、273-278、293、303-305、329-335、341-356、407-4
20、421-429、441、449-453頁，卷三第149-163、207-254
、273-310、329-335頁，原處分卷（附於訴願卷內，下同）
第33-35、86頁，訴願卷第9-13頁｝，並經本院調取原告前行
政訴訟案、原告民事事件、劉清風行政訴訟案、劉清風民事
事件等卷宗核閱屬實，應堪認定。本件兩造爭執者為：原告
提起本件訴訟有無逾越訴願期間？被告作成之原處分有無違
法？
六、本院之判斷
(一)原告提起本件訴訟合法
1.按訴願法第14條第1項、第3項規定：「（第1項）訴願之提
起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。……
（第3項）訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關
收受訴願書之日期為準。……」行政程序法第72條第1項及第7
3條第1項規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或
營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人
時，得於會晤處所為之。」「於應送達處所不獲會晤應受送
達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或
應送達處所之接收郵件人員。」
2.查原處分於109年7月27日送達原告位於新北市五股區五權八
路46號住所（原處分卷第46、75頁），由應送達處所接收郵
件之人員收受，是原告提起訴願之法定期間應自109年7月28
日起算，因原告住所與訴願機關所在地相同，無庸扣除在途
期間，是其提起訴願期間之末日應至109年8月26日屆滿。原
告於109年8月6日（被告收文日）提出申覆陳情書，明確載
明係就原處分及被告109年7月31日函之文號提出意見，陳稱
：被告於109年7月23日會勘開挖之廢棄物非原告取得系爭土
地後所埋下，其無疏於管理或怠於注意之情事，應究責真正
行為人等語（訴願卷第12頁），已有對原處分表示不服之意
，自無以該文書之名義非訴願書，而排除於行政救濟之外。
被告雖辯稱已於109年8月10日以電話說明陳情及訴願區別及
救濟應提起訴願之旨，原告表示其提出申覆陳情書係陳情之
意，其還是會訴願，嗣其提出訴願書，足認原告提出申覆陳
情書僅是陳情性質，嗣提出訴願書方為訴願之意云云。然依
被告提出兩造不爭之上開電話的譯文足知(本院卷一第306-3
07頁)，原告已多次表示陳情訴願及訴訟程序都要進行，會
寫訴願書等語，並確實於109年8月28日向被告提出訴願書（
訴願卷第9-10頁），同樣表明對原處分及被告109年7月31日
函不服之意及敘明上開理由，堪認原告於109年8月6日提出
申覆陳情書即係對原處分不服而提起救濟之意，應視為已提
起訴願，嗣並依其所述提出正式之訴願書以為補充。訴願決
定未注意及此，逕以原告於109年8月28日提出訴願書始為提
起訴願，而認訴願逾期而不受理，應有誤會。
(二)原處分並無違法
1.本件應適用之法規及法理
⑴廢棄物清理法第1條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改
善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者
，適用其他有關法律之規定。」第4條規定：「本法所稱
主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄
市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第5條第1項規定：「
本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣(市)環
境保護局及鄉(鎮、市)公所。」第71條規定：「（第1項
）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機
關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非
法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法
棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除
處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣(市)主管機關或
執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍
生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、
縣(市)主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請
假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣(市)主管機關或
執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土
地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行
有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1
項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項
）直轄市、縣(市)主管機關或執行機關代為清除、處理第
一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清
除、處理之。」
⑵所謂行為責任，係因行為導致公共安全或秩序產生危害而
應負之責任；而所謂狀態責任，則係指物之所有人或對物
有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產
生之危害，負有防止或排除危害之責任。廢棄物清理法第
71條第1項所定應負清除處理義務者，其中如事業、受託
清除處理廢棄物者，因為構成該等危險狀態之行為人，係
有不依該法規定清除處理廢棄物之行為，致產生危害，所
應負者為行為責任；至於同條項就土地所有人、管理人或
使用人「容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」
者，應負清除處理之責任，係考量土地資源之有限性及不
可回復性，要求土地所有人等善盡一定之維護義務，乃係
以其等容許或因重大過失未維護照管土地，導致遭非法棄
置廢棄物之危害，而負有排除危害之狀態責任義務，此義
務內容不具裁罰性。至於何謂廢棄物清理法第71條規定之
重大過失，由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並
無明文規定，自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係
指顯然欠缺一般人之注意者而言（最高行政法院104年度
判字第157號、108年度判字第68號、109年度上字第718號
判決意旨參照）。原告主張廢棄物清理法第71條規定之土
地所有人，係負行為責任，需法律先課予清除處理廢棄物
之義務，始有構成不依規定清除處理可言，原處分未載明
不依規定之法律依據，違反明確性原則云云，核屬誤解，
尚無可取。
⑶惟依廢棄物清理法第71條第1項規定責令其清除、處理不依
規定清除、處理之廢棄物之對象，除污染行為人外，尚及
於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地
所有人、管理人或使用人。適用時，固應以污染行為人為
優先追索的對象，但污染行為人無法確定或不能追索時，
即應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之
土地之所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任，
並非必須找到污染行為人才能據以追索（最高行政法院10
5年度判字第371號、108年度判字第68號判決意旨參照）
。
⑷環保署為廢棄物清理法之中央主管機關，其就廢棄物清理
法第71條第1項規定，以103年1月13日令敘明：「一、有
關清理義務人經主管機關依廢棄物清理法第71條第1項規
定命限期清除處理，其限期未清理之判定，依照下列原則
辦理：（一）未於處分機關限定期間內提出『廢棄物棄置
場址清理計畫』，且未提出可逕行認定具清理意願或清理
能力之證明文件。（二）清理義務人所提之『廢棄物棄置
場址清理計畫』經處分機關審查認定非屬具體可行，予以
駁回。（三）清理義務人未依『廢棄物棄置場址清理計畫』
期程及內容執行，或其改善及期程變更未獲處分機關重新
認可者。（四）清理義務人執行場址調查、清理、復原過
程發生二次污染，或再度發生廢棄物非法棄置事件，經處
分機關認定清理義務人已不宜繼續執行後續清理相關工作
。二、依上列原則判定，屆期不為清除處理時，直轄市、
縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其
求償清理、改善及衍生之必要費用；屆期未清償者，移送
強制執行。」係廢棄物清理法之中央主管機關基於職權就
如何適用該法第71條第1項所為之令釋，經核與該法相關
規定之意旨相符，地方主管機關或執行機關於處理關於該
法第71條之案件時，應予適用（最高行政法院108年度上
字第1067號、110年度上字第279號判決意旨參照）。是被
告依廢棄物清理法第71條第1項暨環保署103年1月13日令
，以原處分命原告限期提出「廢棄物棄置場址清理計畫」
，屬該條所定「限期清除處理」之範圍，原告自有履行之
義務，尚不得以原處分有欠缺法律授權依據，或違反行政
處分明確性原則，而不予遵守。
2.經查：
⑴被告經新北市政府新建工程處於109年7月8日通報獲悉上情
後，詳查系爭土地過往之違規通報、報案紀錄、稽查處分
，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫面、廢棄物管制
中心勾稽資料及車輛GPS軌跡資料，惟尚無證據顯示實際
污染行為人資料，另要求土地所有人提出相關事證釐清，
惟未提出，109年7月23日會勘後，民眾未提相關行為人資
訊，以稽查處分管制系統、稽查在線系統查詢，均查無違
規通報件次，復查無相關判決涉及棄置廢棄物相關案件，
仍無法確定污染行為人乙節，有「林口工一市地重劃開發
工程」掩埋廢棄物案件污染行為人查緝報告足憑（本院卷
一第321-322頁）。則被告就系爭土地之污染行為人既不
能確定且無可追索，經查證系爭土地之所有人有因容許或
重大過失致廢棄物遭非法棄置於上之時，即得命土地所有
人即原告負起清除、處理責任。雖原告認被告未先行追查
行為人，逕以土地所有人為義務人，違反廢棄物清理法第
71條第1項以污染行為人為優先清除責任對象之規範意旨
。惟核上開查緝報告，業已載明查無區公所、警察局有通
報或報案紀錄，亦無稽查處分及司法案件，尚無證據顯示
實際污染行為人資料，且因年代過久，無相關照片、丈量
、檢驗數據，地形地貌影響範圍及污染程度皆不可考，應
認已盡可能追查污染行為人仍無法查明為適當等情，堪信
被告已盡查證、追索系爭土地污染行為人之能事。故本件
以土地所有人原告為廢棄物清理法第71條第1項之義務人
，核無不合。
⑵原告雖主張系爭土地相鄰之207-3地號土地，於97年間曾遭
傾倒廢棄物，與系爭土地使用上無法分割，林明輝亦陳稱
其承租207-3地號土地時有挖出垃圾，被告未盡調查行為
人之能事，也未追究林明輝云云。然查，郭茂森及所僱司
機許哲華係於97年1月16日在207-3地號土地傾倒板模等建
築廢棄物於地上，當場為警查獲，郭茂森嗣向其舅舅即地
主巫祥欽取得使用之同意，於刑事另案判決後已全數清除
完畢，之後未再前往該處等情，有刑事報告書、查獲照片
、郭茂森、許哲華與巫祥欽外甥女之夫蔡子良之調查筆錄
、查獲照片、207-3地號土地所有權狀、刑事另案判決及
郭茂森110年1月4日出具函文附卷足資（本院卷一第493頁
，卷二第223-271、341-356頁）。且林明輝證稱於蓋廠房
時在207-3地號土地挖出一些垃圾等語（本院卷一第486頁
，卷三第172、174頁，劉清風民事事件卷一第368頁），
均核與原告所有之系爭土地（207-2地號）無涉，實難認
被告有未盡查證情事。又系爭土地所發現之廢棄物係在地
下及邊坡，與刑事另案廢棄物係遭棄置於地上不同，且系
爭土地所發現之廢棄物種類如帆布、塑膠袋、廢磚瓦、石
塊、麻布袋、鐵板、電路板、廢木材、廢塑膠等（本院卷
一第321、327-328頁，卷二第293頁，卷三第149-153、24
1-242頁），較刑事另案之廢棄物大多數為板模，不盡一
致，實難認系爭土地之廢棄物係屬97年間郭茂森等人所棄
置者。復承租人林明輝證稱：伊是做鋼構、鐵架、鋁門窗
，從事鐵工業，買H鋼進來加工再組裝，207地號等土地是
用來放鋼鐵材料，並沒有埋放堆置廢棄物等語（劉清風行
政訴訟案卷二第249頁，劉清風民事事件卷一第368頁，本
院卷二第509頁，卷三第170、174頁），且系爭工程承包
商雙喜營造人員即證人陳德隆證稱：林明輝表示只承租土
地，地底下垃圾他不清楚，地上斜坡上的垃圾也不是他棄
置的，均不由他處理，只負責清除拆除廠房遺留的廢棄物
等語（本院卷三第180、182頁），而系爭土地邊坡及開挖
出上述廢棄物種類，非林明輝所生產製造者，復無其他證
據證明其為棄置廢棄物之行為人，實難認其應負行為責任
。至林明輝前為系爭土地承租人，與原告同屬系爭土地之
狀態責任人，林明輝將所蓋之廠房及地上物清除並於108
年11月29日點交予系爭工程承包商雙喜公司後（本院卷三
第155、213-256頁），已無管領使用系爭土地，實難認被
告於新北市政府新建工程處以109年7月8日函請辦理（本
院卷二第475頁），並於109年7月23日會勘現場後作成原
處分時應先究責林明輝，而仍課其排除危害狀態之責任。
⑶復稽之原告提出101、104、105年間之207地號等土地照片
、被告提出之105年照片，及原告自承買受系爭土地樣貌
即同所提出之該等照片等語（本院卷一第335-337頁，卷
二第138、281-285頁，劉清風行政訴訟案卷一第503-507
頁），可知原告買受系爭土地時之大門二側邊坡並無遭人
棄置廢棄物。惟新北市政府於108年9月24日會勘時，207
地號等土地之邊坡已遭棄置帆布、塑膠袋、廢磚瓦及石塊
等廢棄物，為被告所陳明，並有照片及會勘紀錄在卷可參
（本院卷三第147-148頁、第149-153頁之被證18、第225-
227頁，劉清風行政訴訟案卷二第486頁彩色照片），復於
同年10月14日及28日之會勘，也可見207地號等土地之邊
坡存有大量廢棄物（本院代履行卷第1-6頁，卷三第239-2
44頁會勘紀錄及照片，劉清風行政訴訟案卷二第485-486
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