最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第588號
上 訴 人 陳晚開
施性賢
張志堅
共同送達代收人 郭美惠
共 同
訴訟代理人 史乃文 律師
被 上訴 人 金門縣地政局
代 表 人 許鴻志
送達代收人 陳家鈞
輔助參加人 金門縣水產試驗所
代 表 人 楊文璽
上列當事人間有關土地登記事務事件，上訴人對於中華民國110
年6月10日臺北高等行政法院109年度訴字第475號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、金門縣政府於民國77年2月11日檢具行政院77年1月8日台（7 7）內地字第557642號函（下稱行政院77年1月8日函），申 請將金門縣○○鎮○○（下稱○○）0000-0地號土地登記為「金門 縣」所有，經當時金門縣地政事務所（89年1月1日改制為金 門縣地政局即被上訴人）依規定審查無誤，辦理登記在案。 嗣金門縣政府於77年間申請自○○0000-0地號土地分割出○○00 00-0至0000-00地號等21筆土地，另於81年間續辦○○0000-00 地號土地分割出○○0000-00地號土地，再於82年間續辦○○000 0-00地號分割出○○0000-00、0000-00、0000-00地號土地。 上訴人於108年9月17日向被上訴人請求撤銷金門縣○○鎮○○○ 段00-0、00-0、00-0地號等3筆土地（重測前分別為金門縣○ ○鎮○○段00-0、00-0、00-0地號土地，原為○○0000-00、0000
-00、0000-00地號土地，下稱00-0、00-0、00-0地號土地， 合稱系爭土地）登記為金門縣所有之處分，並同時應分別登 記為上訴人陳晚開、施性賢、張志堅所有，經被上訴人審認 無理由，依土地登記規則第7條規定，以108年10月5日地籍 字第1080007463號函（下稱原處分）否准上訴人所請。上訴 人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向原審提起行政訴訟， 聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷，2.被上訴人就上訴人10 8年9月17日之申請，應分別作成將00-0、00-0、00-0地號土 地所有權人更正登記為上訴人陳晚開、施性賢、張志堅所有 之行政處分。經原審依職權命輔助參加人（下稱參加人）輔 助參加被上訴人之訴訟，並以原判決駁回上訴人之訴，上訴 人遂提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原 判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠原處分無教示救濟期間，上訴人於收受原處分後1年內之108 年11月27日提起訴願，自屬合法。
㈡系爭土地均原屬○○0000-0地號土地範圍，系爭土地現既登記 為金門縣所有，管理機關為金門縣政府，上訴人依土地法第 69條規定請求將系爭土地所有權人分別更正登記為上訴人陳 晚開、施性賢、張志堅所有，違反登記同一性之要件，於法 不合。
㈢依70年3月19日頒訂之「金門地區青年養魚場設置實施計畫」 （下稱系爭計畫）「六、計畫內容」及上訴人與參加人簽訂 之金門地區設置青年養魚場協議書（下稱系爭協議書）可知 ，上訴人係依據系爭計畫及系爭協議書承墾前揭海埔地，由 金門縣政府第1年無息貸款予承墾戶，輔導承墾戶闢建養魚 場輔導養殖，而該海埔地之產權依系爭計畫則應歸屬金門縣 所有，承墾戶則以承租之方式使用該海埔地，惟闢建完竣日 起5年內免繳租金，第6年起方照地價百分之4繳納。是上訴 人僅是接受參加人之輔導闢建當時地籍0000-0、0000-0、00 00-0之土地，於闢建完竣後即以承租人之身分占有使用，縱 上訴人係自行出資一部分，並向金門縣漁會貸款一部分，以 之闢建該海埔地，仍非由62年8月22日制定、同年9月3日公 布施行之農業發展條例（下稱62年農發條例）第13條第2項 及72年8月1日修正施行之農業發展條例（下稱72年農發條例 ）第18條第2項所稱之開發土地之人，自不符前開規定無償 取得所有權之要件，此觀上訴人所能闢建之面積僅為2公頃 ，而非62年農發條例第13條第3項或72年農發條例第19條規 定關於農民開發之土地面積，以不少於3公頃為原則之限制
益明。至土地四鄰證明書及參加人93年4月19日試勤字第093 0000722號函、93年4月30日試勤字第0930000788號函，至多 僅能證明上訴人自70年間經營養魚場迄今之事實，仍無從證 明上訴人得依前開規定無償取得系爭土地之所有權。 ㈣由金門縣政府110年2月25日府地籍字第1090118314號函復原 審之函文及檢附70年至77年金門縣政府施行系爭計畫相關文 件及套繪地籍圖，可知上訴人於70年間所闢建之「地籍0000 -0、0000-0、0000-0」土地大都包含於○○0000-0地號土地範 圍。又上開○○0000-0地號土地，係金門縣政府報經行政院及 國防部總政戰部核准登記為金門縣所有，金門縣政府為管理 土地之機關，此觀77年2月11日沙補登字第009號土地所有權 登記申請書（下稱77年2月11日申請書）已記載申請登記之 土地為○○0000-0地號土地、行政院77年1月8日函復國防部記 載及國防部總政戰部77年1月14日（77）法沽0939號函回復 金門政委會記載即明。60年6月29日訂定發布之關於水道浮 覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則（下稱處理原則 ）係主管機關對於經由地方政府投資施工而浮覆之土地，如 何取得土地所有權之程序為相關之規定，與前揭農發條例相 關規定及土地法關於總登記之規定意旨無違，無違反法律保 留原則。此外，系爭土地為金門縣政府開發，依財政部76年 10月6日台財產一字第76015704號函（下稱財政部76年10月6 日函）可知，系爭土地原應由金門縣政府於開發前依處理原 則第6點規定，事先擬具計畫報經行政院核准後取得所有權 ，惟因行政院令頒前開處理原則並未送達金門，方依處理原 則第5點規定辦理，即由金門縣政府敘明投資施工詳細經過 ，專案呈請行政院核准登記為金門縣所有等語，駁回上訴人 於原審之訴。
四、本院判斷：
㈠按土地登記完畢後，利害關係人發現登記錯誤時，固得依土 地法第69條規定，以書面聲請主管機關查明核准後予以更正 。惟此項登記錯誤之更正，應以不妨害原登記之同一性暨不 涉及私權之爭執者為限。如利害關係人就登記所示之私法上 法律關係有所爭執，即應循民事訴訟程序以資解決，不得依 上開規定為更正之聲請。
㈡62年農發條例第3條第3款規定：「本條例用辭之定義如左：… …三、農民：指直接從事農業生產者。」第12條規定：「政 府應加強經營國有林、集水區、海岸防風林；開發山坡地、 山地保留地、河川新生地、海埔新生地及海邊養殖地等土地 ；興修及維護水土保持，並辦理農田水利、灌溉、排水、漁 港、船澳等工程及農業專用公路等公共事業。」第13條規定
：「(第1項)前條未開發之土地，應由政府劃定區域，自行 投資開發，或核准由農業企業機構、農民團體或農民開發。 但政府開發之土地，除供自用者外，應優先租售農民，分期 收回開發費用；核准由農民團體開發之土地，得輔助農民以 合作方式經營之。(第2項)農業企業機構、農民團體或農民 開發之土地，開發完竣後，無償取得土地使用權。繼續經營 滿5年者，無償取得土地所有權。其由農業企業機構投資開 發者，自產品開始銷售之日起，免徵營利事業所得稅5年； 其由農民團體或農民開發者，自開發完竣有收益之日起，免 徵田賦8年。(第3項)農民開發或承受之土地，以不少於3公 頃為原則。農業企業機構或農民團體申請開發者，按其計畫 及實收資本額核定其面積。」其後上開5項特種土地部分之 規定於72年修正時移列為72年農發條例第17條第1項、第18 條、第19條，內容各為第17條第1項：「山坡地、山地保留 地、河川新生地、海埔新生地及海邊養殖地等土地，由政府 統籌規劃，劃定區域，自行投資開發或核准由農民、合作農 場、農民團體、農業企業機構投資開發。但政府開發之土地 ，指定為農業使用者，除供自用外，應優先租售農民，分期 收回開發費用。」第18條：「(第1項）前條經核准由農民團 體或農民開發之土地，得輔助農民以合作方式為之。(第2項 )農民、合作農場、農民團體或農業企業機構開發之土地， 開發完竣後，無償使用。繼續經營滿5年者，無償取得土地 所有權。其由……農民……開發者，自開發完竣有收益之日起， 免徵田賦8年。」及第19條：「農民或合作農場場員，每人 開發或承受之土地面積，以不少於3公頃為原則、但最高不 得超過20公頃。……」經核上開規定，係對未開發土地鼓勵其 開發，對已開發土地，策劃其作為有效之利用，而就未開墾 土地則以政府投資開發、農業企業機構投資開發及農民投資 開發等三種途徑開發，使其樂於投資開發，並就農業企業機 構或農民開發之土地，規定其核定開發及最低開發面積之原 則，以兼顧農地資源之有效利用，以達到有效利用農地資源 之農業政策。
㈢次按系爭計畫乃金門縣政府所訂定，目的在於利用地區淺海 、河川及低窪地帶，闢建養魚場，輔導居民從事魚類養殖， 增加居民收益。其扶植之方式乃在指定之河川或海埔地闢建 養魚場土地，採放租之方式與參加人簽約施建；執行日期自 69年12月至71年6月止；並在金門地區之珠山等海埔、河川 地，輔導居民15戶，闢建養魚場31公頃，另接受金門地區各 鄉鎮居民個案申請私有土地13公頃，闢建養魚場輔導養殖， 且遴選養殖戶22名，實施職前訓練。承墾戶應具備在地區居
住6個月以上，年齡18至35歲，具有工作能力，並能自籌配 合款每公頃新臺幣(下同)200,000元，且以高職(中)畢業， 尚未就業者為優先；並透過在漁會設置海埔地開發資金專戶 ，由該計畫無息撥款8,206,000元(70年：5,832,250元＋71年 ：2,373,750元)，對於經核定為計畫承墾戶者，得於開工時 向漁會申請貸款（每公頃185,000元），利息3厘，每戶申請 面積以2公頃為限，並按漁會貸款規定，簽約實施。貸款承 墾戶自簽約日起，1年內免攤還本息，第2年起本息分7年14 期，平均攤還。後續扶植方式，則為凡核定在指定河川、海 埔地闢建之養魚場，而土地產權屬金門縣所有者，其經營權 長期採放租方式由承墾戶與參加人簽訂協議書後認定，租金 以地價為準，自闢建完竣日起5年內免繳租金，第6年起照地 價百分之4繳納，且承墾養魚場應在71年5月前墾建完成(見 原審卷第341-347頁)。次依系爭計畫訂定之系爭協議書，承 墾戶承墾系爭土地期限自70年4月30日至71年6月30日止，有 效期間1年2個月，期滿後逕向金門縣政府財糧科辦理承租手 續；承墾戶自核定開墾日起，得自籌配合款每公頃20萬元， 並在分地後10日內開工，逕向漁會申辦貸款每公頃185,000 元（每戶以2公頃為限），並在施工後8個月內築建完成，闢 建之養魚場，自闢建完竣日起，5年內免繳租金，第6年起照 地價百分之4繳納。經核系爭計畫及系爭協議書乃金門縣政 府基於提升青年養魚場，增加居民收益之誘導性政策計畫， 其性質與62年農發條例第12條、第13條及72年農發條例第17 條、第18條規定不同，是依系爭計畫簽訂系爭協議書約定施 建養魚場者，自與上開農發條例規定有別。
㈣原判決依調查證據之辯論結果，業論明：系爭土地原屬○○0000-0地號土地範圍，而○○0000-0地號土地業經金門縣政府報奉行政院77年1月8日函核准，以77年2月11日申請書辦理所有權第一次登記(登記日期77年3月17日)確定在案，則上訴人依土地法第69條規定請求撤銷金門縣政府就系爭土地之所有權登記而更正為上訴人所有，已妨害原登記之同一性而與土地法第69條之要件不合，經核並無違誤。上訴意旨以土地法第69條並未明文規定登記錯誤之更正，以不涉及私權爭執且不妨害原登記之同一性為限，且依司法院釋字第216號解釋意旨，法官審判不受行政命令拘束，惟原判決卻引用土地登記規則第7條所謂有關業依土地登記規則登記之土地權利，除該規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記之規定，實已將土地法第69條更正登記之規定，變更為塗銷登記，逾越土地登記規則之授權規定即土地法第37條第2項之授權範圍，而有不適用土地法第69條規定，並違反司法院釋字第216號、第566號解釋意旨、憲法第23條規定及違反法律保留、法律優位原則等語，無非執其主觀歧異見解而指摘原判決，並非可採。 ㈤又上訴人之所以承墾系爭土地，係依據系爭計畫及系爭協議 書而來，至於系爭協議書約定內容，已如前述，為原判決確 定之事實，核與卷證資料相符。而依系爭計畫簽訂系爭協議 書約定施建養魚場者，既與前述農發條例規範之情事有別， 是以原判決論明：上訴人僅是接受參加人之輔導闢建當時地 籍0000-0、0000-0、0000-0之土地(即系爭土地)，於闢建完 竣後即以承租人之身分占有使用，縱上訴人係自行出資一部 分，並向金門縣漁會貸款一部分，以之闢建該海埔地，核與 62年農發條例第13條第2項或72年農發條例第18條第2項所稱 之開發土地之人不合，上訴人等請求無償取得系爭土地，並 非可採，而駁回上訴人之請求，尚無違誤。上訴意旨以其與 參加人簽訂系爭協議書所開發之魚塭面積分別為1.918公頃 、2.045公頃、2.136公頃，面積遠大於臺灣目前大部分之養 殖魚塭面積0.3-1.0公頃不等，如強依62年農發條例第13條
第3項規定之原則，要求上訴人開發海邊養殖地須達3公頃， 反而不符養殖漁業之實務需求。金門縣政府69年12月30日簽 呈認系爭計畫係依據地區基層建設計劃與參照農發條例規定 研訂，有62年農發條例第13條適用之意見，應屬可採等語， 核係以其主觀歧異見解，指摘原判決不適用法規，亦無可取 。
㈥又如前述，○○0000-0地號土地業經金門縣政府報奉行政院77 年1月8日函核准，以77年2月11日申請書辦理所有權第一次 登記(登記日期77年3月17日)確定在案，上訴人復於該登記 處分法定救濟期間經過後，主張行政院核准上開土地登記為 金門縣所有違反法律保留原則云云，自無可取。原判決就此 論以：處理原則係主管機關對於經由地方政府投資施工而浮 覆之土地，如何取得土地所有權之程序為相關之規定，與前 揭農發條例相關規定及土地法關於總登記之規定意旨無違， 無違反法律保留原則，又系爭土地為金門縣政府開發，依財 政部76年10月6日函可知，系爭土地原應由金門縣政府於開 發前依處理原則第6點規定，事先擬具計畫報經行政院核准 後取得所有權，惟因行政院令頒前開處理原則並未送達金門 ，方依處理原則第5點規定辦理，即由金門縣政府敘明投資 施工詳細經過，專案呈請行政院以77年1月8日函核准登記為 金門縣所有，進而認上訴人爭執行政院77年1月8日函違反法 律保留原則，並無可採等情，實屬贅論。上訴意旨主張其承 墾之養魚場面積2公頃，並非處理原則所稱之水道河川浮覆 地或道路溝渠廢置地，且處理原則係行政規則，無法律授權 ，原判決於未查明處理原則已否下達金門地區所為之論述， 自屬判決理由不備，並有未依司法院釋字第216號解釋意旨 ，及不適用憲法第23條、司法院釋字第566號解釋理由書之 法律保留原則及誤為適用處理原則第5點之適用法規不當云 云，核係以其歧異之法律見解再為爭執，難認可採。 ㈦綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤。上訴 論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁 回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前 段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 6 月 21 日 最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 蔡 紹 良
法官 蔡 如 琪
法官 簡 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 6 月 21 日 書記官 蕭 君 卉