高雄高等行政法院裁定
111年度訴字第441號
原 告 謝錦文
訴訟代理人 謝依良 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲
訴訟代理人 鄭志侖 律師
侯信逸 律師
上列當事人間確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟，本院
裁定如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定 駁回之。但其情形可以補正者，審判長應先定期間命補正： …………十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第 107條第1項第10款定有明文。次按「確認行政處分無效及確 認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認 判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復 原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦 同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。又確認行政處分為 無效之訴訟，係以原告主張無效之「行政處分」存在，其提 起之確認訴訟，始為合法。按「所謂行政處分，依行政程序 法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為 之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行 政行為而言。又於人民向行政機關陳報之事項，如僅供行政 機關事後監督之用，不以之為該事項之效力要件者，為『備 查』，並未對受監督事項之效力產生影響，其性質應非行政 處分。」（最高行政法院103年9月份第1次庭長法官聯席會 議決議意旨參照）
二、○○市海前(二)○○市○○○區重劃會(下稱系爭重劃會)係依獎勵 土地所有權人○○市地重劃辦法(下稱獎勵重劃辦法)規定所成 立，重劃地區(下稱系爭重劃區)範圍前經被告民國96年1月3 ○○市地劃字第09514045930號函核定。原告為系爭重劃區範 圍內之土地所有權人，對於被告前以98年4月28○○市地劃字 第09814509560號函(下稱98年4月28日函)准予備查系爭重劃 會98年4月10日第三次理事會會議紀錄；100年10月24日府地 劃字第1000781824號函(下稱100年10月24日函)准予備查系 爭重劃會第七次理事會會議紀錄暨土地分配相關圖冊；○○市
政府地政局(下稱被告地政局)103年6月18○○市地劃字第1030 572854號函(下稱103年6月18日函)及103年9月5○○市地劃字 第1030817460號函(下稱103年9月5日函)准予備查系爭重劃 會103年5月9日第十六次理事會第一案會議紀錄暨第二案會 議紀錄。原告主張系爭重劃會上開檢送被告備查之會議紀錄 等資料均屬違法，被告不應備查卻予以備查，其備查應屬無 效，遂於111年9月19日及同年月27日向被告請求確認上開4 准予備查函無效，惟被告迄未予以答覆，遂提起本件確認訴 訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨：
1、被告98年4月28日函准予備查系爭重劃會98年4月10日第三次 理事會會議紀錄，所檢送「重劃前後地價查估及評議」說明 資料，其中就原告所有重劃前海前段687、687-7地號土地， 有明顯低估情形。另就訴外人即系爭重劃區內土地所有權人 吳正欽、吳漢堂、吳漢清3人共有之土地亦有重劃後評定單 價反而變少，○○市地重劃實施辦法第20條之規定。且系爭重 劃會第三次理事會亦有理事出席人數不足之違法，被告未查 悉上開違法而准予備查，故該備查函應為無效。 2、被告100年10月24日函准予備查系爭重劃會99年12月14日第 七次理事會會議紀錄及土地分配圖冊，惟該次會議紀錄記載 3個議案，第一案：「……調整部份重劃後土地分配面積，使 土地盡可能集中分配……」○○市地重劃實施辦法第31條規定。 第二案：「……區內土地所有權人重劃後應分配土地面積大於 最小分配面積二分之一(69平方公尺)且未達最小分配面積(1 38平方公尺)者，皆依最小分配面積(138平方公尺)予以分配 。」○○市地重劃實施辦法第31條第1項第2款規定。第三案「 ……經市府審核通過後辦理土地分配成果公展……過程中不再另 行召開理事會討論修正方案。」違反95年6月22日修正之獎 勵重劃辦法第34條，土地分配完畢，圖冊應提經會員大會通 過後辦理公開閱覽之規定。99年12月14日第七次理事會時， 系爭重劃區土地分配還未分配完畢，並無法依95年6月22日 修正之獎勵重劃辦法第34條「重劃區土地分配完畢後，理事 會應即檢具下列圖冊提經會員大會通過後，公告公開閱覽30 日……」規定，在第七次理事會(代理會員大會)辦理土地分配 圖冊之通過。故100年所公告之圖冊有土地面積與現今土地 登記總簿所載不符之違誤，因內容違反法令而無效。 3、被告地政局103年6月18日函及103年9月5日函准予備查系爭 重劃會103年5月9日第十六次理事會第一案暨第二案會議紀 錄，其中第一案，理事長就原告土地分配異議，未依章程第
16條規定，召開理事會協調處理，違反章程第27條「……土地 所有權人……提出異議……理事會應予協調處理……」規定，該決 議案當然違法而無效。會議紀錄第二案決議內容亦有違反章 程規定，該決議亦因違法而無效。故縱然被告地政局以上開 2函准予備查該案理事會會議紀錄，系爭重劃會並無法據以 申請辦理土地登記，故上開2准予備查函亦當無效。 (二)聲明：確認被告98年4月28日函、100年10月24日函、被告地 政局103年6月18日函及103年9月5日函均無效。四、本院之判斷：
(一)按平均地權條例第58條之規定，在於國家為促進土地有效利 用並減輕財政負擔，鼓勵土地所有權人自行籌組團體進行土 地重劃，主管機關內政部乃依該條第2項規定，訂有獎勵重 劃辦法。又土地所有權人得依法自行籌組團體重劃會進行土 地重劃，因重劃會○○市地重劃為目的所組織之社團法人，具 私法人之性質，主管機關僅處於監督之地位，有關土地重劃 之各項事務，悉由自辦重劃會本於自治精神，依獎勵重劃辦 法之規定辦理，其重劃結果雖須經○○市或縣（市）主管機關 同意囑託登記機關辦理登記，重劃分配結果完成登記程序， 然並非政府機關行使公權力，與依土地徵收條例規定，強制 徵收人民土地，興辦公共事業或其他用途並不相同，且自辦 重劃之性質，亦非主管機關委託自辦土地重劃會行使公權力 。
(二)又按○○市地重劃，係○○市地重劃區內全體土地所有權人為會 員，依獎勵重劃辦法之規定，以自治方式自行組織重劃會， 設立會員大會、理事會、監事會，辦理區內土地之重劃。就 其促進土地有效利用、健○○市發展而言，固攸關公益，惟區 內多數之土地所有權人所以同意重劃，乃因其得以親自參與 ，且因○○市地重劃，而使其所有之土地得以提高地利及效用 ，私人之總體財產價值增加，是該辦法乃公、私益兼具之法 規。又○○市地重劃原則上係重劃區內私有土地過半數之所有 權人以集體同向之意思表示所形成，有一集體契約之性質在 內。因此○○市地重劃會之產生，乃屬眾人私法自治之結果， 其與重劃區內土地所有權人間並無上下隸屬或服從的關係存 在。至重劃會會員對於重劃區內土地之分配若有異議，依獎 勵重劃辦法第34條第2項規定，得訴請司法機關裁判，顯見 重劃會所為行為之效力，與實施公權力行為之效力並不相同 ，重劃會與其會員間並無上下隸屬或服從關係，其彼此間財 產上權利義務之私權關係，並非基於公權力課以人民給付義 務或公法上原因發生財產上之給付，是○○市地重劃會之組織 、重劃土地分配、差額地價補償及重劃費用之負擔等爭執，
應循民事訴訟程序救濟。
(三)至縣（市）主管機關○○市地自辦重劃僅係處於監督及輔導之 地位，並非職掌土地重劃及分配事宜，而重劃會所送交主管 機關備查之重劃計畫，在經依法公告確定後，亦不具有相類 於行政處分之效力。另獎勵重劃辦法第35條規定重劃分配結 果公告確定期滿後，重劃會應即辦理實地埋設界樁，並檢附 重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖及重劃後地號圖 ，申請主管機關辦理地籍測量及土地登記，是該等主管機關 依重劃會檢附重劃前後上開圖冊，係依重劃會分配之結果， 以辦理地籍測量及土地登記等作業方式，呈現○○市地重劃人 之土地所有權登記，屬技術及程序性之規定，對○○市地重劃 之土地所有權人之獲分配土地權利並不生影響。(四)關於獎勵重劃辦法第17、18條雖分別規定：「會員大會及理 事會召開時，應函請○○市或縣（市）主管機關派員列席；會 議紀錄應送請備查，並於會址公告及通知相關土地所有權人 。」「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經○○市或縣 （市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，○○市 或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者， 得命其整理，必要時得解散之。」此○○縣（市）主管機關○○ 市地自辦重劃係處於監督及輔導地位之規定，而所監督之事 項僅限於該辦法第18條所規定之事項，即主管機關除行使第 18條對於重劃會為警告、撤銷決議及命解散等監督權限，可 認屬行政處分外，至所為之「同意備查」僅在表示知悉之意 ，便於必要時得採行其他監督方法之行政管理措施，並非行 政處分。此乃基於主管機關就重劃會土地重劃及分配事宜， 並不參與及干涉，而由重劃會本於自治精神，自行處理。第 按「備查：指下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依 法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」 地方制度法第2條第5款亦規定甚明。準此，備查僅係一種觀 念通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關亦無否 准其備查之權限，並有最高行政法院89年度裁字第1325號裁 定意旨可參。
(五)經查，被告98年4月28日函(處分卷第3頁)係對於系爭重劃會 第三次理事會會議紀錄予以備查；被告100年10月24日函(處 分卷第9頁)則係對於系爭重劃會第七次理事會會議紀錄及土 地分配相關圖冊予以備查；被告地政局103年6月18日函(處 分卷第23-24頁)係就系爭重劃會第十六次理事會會議紀錄其 中第一案予以備查，其餘部分則請系爭重劃會補正後再送被 告地政局；被告地政局103年9月5日函(處分卷第173頁)係就 系爭重劃會第十六次理事會會議紀錄第二案附件資料予以備
查。被告或被告地政局上開備查之行為，因備查係一種觀念 通知，並未產生任何公法上法律效果，而主管機關僅有形式 而無實質審查重劃土地分配事宜之權限，其備查並非行政處 分，從而，原告對性質上非屬行政處分之被告98年4月28日 函、100年10月24日函、被告地政局103年6月18日函及103年 9月5日函，提起本件確認行政處分無效訴訟，應屬不備起訴 要件，依上開規定及說明，起訴為不合法，而其情形又無法 補正，應予駁回。
(六)原告對被告地政局103年6月18日函及103年9月5日函提起確 認行政處分無效訴訟，自應以被告地政局為被告始屬正確， 則原告未列被告地政局為被告，即有被告不適格情形，本院 本應依行政訴訟法第107條第1、2項命其補正。惟依前揭所 述，縱經本院行使闡明權，曉諭增列被告地政局為被告，仍 有上述對非行政處分提起確認行政處分無效之起訴不合法情 形，自無再命其補正被告機關之必要，併予敘明。五、結論︰原告之訴為不合法。
中 華 民 國 112 年 5 月 24 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林 彥 君
法官 黃 奕 超
法官 廖 建 彥
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。中 華 民 國 112 年 5 月 24 日
書記官 江 如 青