高雄高等行政法院判決
111年度訴字第257號
民國112年4月18日辯論終結
原 告 台灣中油股份有限公司
代 表 人 李順欽
訴訟代理人 邱基峻 律師
吳孟謙 律師
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 張瑞琿
訴訟代理人 張喬婷 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政
府中華民國111年5月25日高市府法訴字第11130416000號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：
（一）被告於民國110年10月13日至原告所屬高雄煉油廠（下稱 高煉廠）廠區外東側之○○市○○區○○段（下稱高楠段）415- 1及416-1地號土地（下合稱系爭土地）執行採樣工作。被 告查證結果發現採樣點位A30-1土壤污染物總石油碳氫化 合物（下稱TPH）濃度為1,520 mg/kg；點位A30-3土壤污 染物TPH濃度為2,980 mg/kg，超過土壤污染管制標準（1, 000 mg/kg）。被告依土地使用歷程及污染特性，認系爭 土地污染行為人為原告，乃於110年12月7日○○市環局土字 第11041925700號函（下稱110年12月7日函）通知原告陳 述意見。
（二）原告於110年12月24日提出書面意見陳述。被告審酌調查 所得證據及原告所陳述之意見後，仍認系爭土地土壤污染 物濃度超過管制標準值且土壤污染來源明確，乃依土壤及 地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條 、第17條、第19條及同法施行細則第10條等規定，以111 年1月21○○市環局土字第11043065001號公告（下稱原處分 1）系爭土地為土壤污染控制場址（下稱系爭場址）暨土 壤污染管制區及認定原告為系爭場址污染行為人，並以11 1年1月21○○市環局土字第11043065000號函（下稱原處分2 ）檢送該公告予原告。原告不服，提起訴願，經○○市政府
111年5月25○○市府法訴字第11130416000號訴願決定（下 稱訴願決定）：「一、關於111年1月21○○市環局土字第11 043065000號函部分，訴願不受理。二、關於111年1月21○ ○市環局土字第11043065001號公告部分，訴願駁回。」原 告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、原處分就污染來源及污染行為人認定未盡調查義務而基於 錯誤事實作成，亦不符土污法第12條第2項規定： ⑴依最高行政法院101年度判字第1086號判決、本院102年度 訴更一字第1號判決意旨，主管機關須先進行查證及調查 ，除特定場址土壤或地下水污染物濃度已達土壤或地下水 污染管制標準外，尚須符合「土壤污染或地下水污染來源 明確」之要件，方得將特定場址公告為污染控制場址。土 污法施行細則第8條之文義雖僅謂地下水污染，然參酌本 院100年度訴字第377號判決意旨係以土污法第12條規範架 構予以剖析，而非僅限於地下水污染，自應認主管機關於 查證土壤污染物濃度達土壤污染管制標準外，亦應詳實調 查並依據確實之資訊判斷或確認造成土壤污染之根源，否 則將使土壤污染來源明確之規定形同具文。行政院環境保 護署（下稱環保署）「場址污染範圍與管制區之劃定及公 告作業原則」第2點之圖表附件有二，分別為「圖一、環 保機關依查證結果劃定公告及修正場址污染範圍及管制區 作業流程」「圖二、各類型污染場址之公告列管範圍評估 作業流程」，可知此二圖表附件為環保機關依查證結果評 估、劃定公告及修正各類型污染場址範圍及管制區之作業 流程。而如圖一所示，於污染查證後，環保機關尚應確認 「污染物濃度達管制標準且污染來源明確」，是依該圖表 不僅可確認「污染物濃度達管制標準」及「污染來源明確 」兩者俱屬環保機關依查證結果劃定公告及修正污染控制 場址之前階段流程及要件，亦可證相關規範並非同原處分 機關所述，有刻意區分地下水污染及土壤污染異其處置之 情形；此部分如自圖二以觀，更可看出環保機關應先「完 成查證確認污染來源明確」後，才進一步檢視該場域是否 僅涉及土壤污染，抑或同時具有地下水污染而區分處理； 換言之，環保機關於「完成查證確認污染來源明確」階段 ，並未區分土壤或地下水污染而異其處理甚明，足證被告 之抗辯並不足採。
⑵原處分2所援引之最高行政法院108年度判字第433號，經原 告查詢司法院法學資料檢索系統，其內容係針對土地增值
稅事件所為再審之訴判決，與本件原告是否為系爭場址之 污染行為人認定毫無關聯，被告執此作為認定原告為本件 污染行為人之論據，顯有基於錯誤事實進行事實認定之情 形。又其所謂「高楠段410-2等10筆地號」指涉對象並不 明確，如係指依被告前於109年12月1○○市環局土字第1094 3949300號函、第10943949302號公告所列高楠段410-2、4 12、413-1、414、415、416、418、419、419-1及420-1地 號土地共10筆為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區及原 告為污染行為人者，則就此公告之合法性，仍處於爭訟階 段（即本院110年度訴字第282號判決，刻上訴中），原告 就上開10筆地號土地遭列為土壤污染控制場址暨土壤污染 管制區及被認定係污染行為人俱有爭執，該件既仍處爭訟 階段，則被告逕謂上開10筆土地之污染行為人「歷次爭訟 均判決污染行為人為中油公司在案（經最高行政法院108 年度判字第433號予以維持）」等語，即與客觀事實不符 ，遑論得據此作為認定原告為系爭場址污染行為人之事實 基礎，故原處分違法而應予撤銷。
⑶被告就本件所進行查證結果（即採樣）至多僅得證明系爭 場址之土壤污染物濃度已達土壤污染管制標準之事實，惟 就該2筆地號土地之「污染來源明確」要件，係以與系爭 場址無涉之其他周邊土地狀態，甚至是錯誤之間接事實作 為判斷依據。然周邊土地經公告為污染場址之時間先後有 別，其污染特性及污染程度等亦非全然一致，其與系爭場 址中部分地號土地所存土壤污染間之因果關係為何？影響 為何？被告就此理應善盡詳實調查義務並就該等事實舉證 ，惟此部分均付之闕如，自難認已善盡其依土污法第12條 所負查證污染來源法定義務。
2、被告及訴願機關就系爭場址污染行為人之認定，錯誤倒置 污染行為人認定之舉證責任予原告而應予撤銷： ⑴原告於陳述意見及訴願階段已向被告及訴願機關陳明就本 件污染來源及行為人認定上，被告僅引用TPH檢測超過土 壤污染管制標準為判定，尚有未足，蓋土壤中總石油碳氫 化合物檢測法-氣相層析儀/火焰離子化偵測器（GC-FID） 法（NIEA S703.62B）僅能代表碳數C6至C40等之石油碳氫 化合物，不能代表指標化合物，無法明確鑑別真正污染來 源，且原告廠址東門外工廠林立，幾乎都有使用原告之油 品，系爭場址上游之財團法人金屬工業研究發展中心（下 稱金屬中心）及財團法人工業技術研究院（下稱工研院） 亦不例外，其等均有可能係本件之污染行為人。惟就「油 品污染鑑識」部分，被告僅謂「本局執行之土壤調查為委
託環保署環境檢驗所認證檢測機構，依據環保署公告之採 樣及檢測方法實施，檢測項目即亦環保署發布之土壤污染 管制標準-總石油碳氫化合物，與土污法之立法目的並無 不合，依法自得予以適用；另土壤油品指紋鑑識技術並非 依法必須踐行之查證程序及鑑識方法」，訴願機關則援引 環保署編印「應用環境法醫技術○○市售柴油指紋圖譜調查 計畫」（下稱調查計畫）主張環保署102年4月15日環署檢 字第1020029760號公告（下稱102年公告）之檢測方法係 屬環保署肯認並公告之油品化學指紋鑑識方法之一，即未 為有利原告之認定。然細究該調查計畫文獻已載明：「溢 油鑑識的分析方法，包括非特異性方法與特異性方法。前 者包括一般的GC-FID、GC-PID、TLC和HPLC等的分析技術 ，其所需的製備與分析時間較短，較便宜，但能提供資訊 有限。後者包括具特異性、選擇性與高感度的氣相層析質 譜儀（GasChromatography/Massspectrometry,GC/MS）和 GC-IRMS等技術。其中以GC/MS最為被廣泛使用，可作詳細 組成成份分析，且其化學指紋用來鑑定油污染物類型與來 源確認，以及瞭解油污染物的傳輸等。」且102年公告就 該檢測方法之說明亦明揭：「三、干擾……（二）火焰離子 化偵測器為非選擇性偵測器，樣品中一些非石油類之有機 碳氫化合物均可能干擾分析。（三）因受到風化（Weathe ring）或生物分解而影響到圖譜型態之研判時，建議再以 GC/MS（即氣相層析儀/質譜鑑識分析）確認之。」可知該 檢測方法所能提供之資訊本屬有限，且無法避免受其他非 石油類有機碳氫化合物之干擾，而此侷限性早於7、8年前 之102年環保署即已明揭，被告亦明知氣相層析質譜儀（G C/MS）技術得更為精確判斷特定污染事實之污染行為人， 本於依法行政之客觀合法義務，復依上開判決意旨明揭污 染行為人之認定將對人民財產權產生限制及影響，被告理 應與時俱進，惟卻於更能精確判斷、釐清污染行為人之檢 測技術存在之前提下，猶捨此不為，僅以該檢測方法檢測 結果存有污染事實即認原告為污染行為人，顯未善盡其調 查證據及就有利原告之事實予以斟酌及評價之義務。 ⑵依本院105年度訴字第89號判決意旨，被告對污染行為人之 認定屬負擔處分，應依職權調查事實及證據以證明構成要 件事實之存在始能作成，不能以原告未提出對自己有利之 資料，即推定構成要件事實之存在。被告對原告有污染行 為而造成土壤污染之待證事實，應負客觀舉證責任，是被 告及訴願機關就高煉廠東門外工廠、金屬中心及工研院可 能亦為污染行為人之有利原告事實，自應予詳實調查，而
非將舉證責任倒置於原告，要求原告提出相關之證據方得 推翻其認定。況是否併為污染行為人係以行為人彼此間均 為污染行為人為前提，本件就污染行為人認定存有疑義， 被告卻援引併為污染行為人之實務見解作為正當化自身認 定原告為污染行為人之理由，亦有論理上矛盾之處。（二）聲明︰原處分1、原處分2及訴願決定均撤銷。三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、原告就原處分2提起行政訴訟，其起訴不合法，應裁定駁 回：由最高行政法院109年度判字第357號判決、本院104 年度訴字第337號及110年度訴字第282號裁定見解可知， 檢送場址及污染行為人認定等公告之函文，及回覆處分相 對人陳述意見函等，均非行政處分。系爭場址及污染行為 人認定所產生之規制效果，係由於原處分之公告所致，被 告原處分2僅係回覆原告陳述意見及檢送原處分1予相對人 ，並無對於任何權利或義務產生規制作用，或發生、變更 、消滅一定之法律關係，或對法律關係有所確認，亦即： 未具有規制作用亦未生何法律效果，非屬行政處分。原告 對之提起撤銷訴訟，其起訴不合法，應予裁定駁回。 2、原告主張土壤污染控制場址公告要件包含污染來源明確， 於法有違：
⑴原告所引本院100年度訴字第377號判決係涉及地下水污染 控制場址，而與本件為土壤污染控制場址之公告無關；其 引該判決據以主張土壤污染控制場址應以土壤污染來源明 確為要件，並不可採。土污法施行細則第8條之文義明白 規範僅限於定義何謂地下水污染來源明確。原告主張土污 法施行細則第8條亦有規範土壤污染控制場址，與法律條 文之文義相違，顯屬無據。
⑵最高行政法院103年度判字第271號、101年度判字第548號 、104年度判字第747號判決及臺北高等行政法院103年度 訴字第967號判決等實務見解已明確闡釋土壤為固定介質 ，若經查證發現土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準， 即可進行污染之整治與控制。土壤污染是否能有效控制與 整治與污染來源是否明確無關；故污染來源明確與否，並 非土壤污染控制或整治場址之公告要件。此與地下水為流 動介質，其污染來源若不明確，即無法為有效之污染控制 與整治並不相同；故土污法第12條第2項規定公告為地下 水污染控制場址之要件，包含地下水污染來源明確。此乃 為立法之有意區別。此觀土污法第27條及土污法施行細則 第8條均係為地下水污染場址來源不明確之相關規定，而
無任何有關土壤污染來源不明確之規範（因土壤污染無論 來源明確與否，均應依土污法第12條第2項予以公告，並 受其後相關條文管制，無另為規定之必要），亦可明證。 最高行政法院108年度判字第443號、第444號、107年度判 字第703號、第718號判決亦同此旨，此為最高行政法院就 土壤污染控制場址非以土壤污染來源明確為公告場址要件 之最新見解，原告亦為前開案件當事人，就最高行政法院 所持見解自屬知悉。原告主張土壤污染控制場址應以土壤 污染來源明確為要件，與最高行政法院歷來見解不符，並 無足取。
3、被告係綜合所有相關資料後認定原告為系爭場址污染行為 人，原告稱被告僅因系爭場址土壤污染物超標，即認定原 告為污染行為人，乃屬不實：
⑴最高行政法院105年度判字第671號、107年度判字第718號 判決及本院105年度訴字第198號判決意旨，有關有污染來 源或污染行為人之追查，現行法令並無法定程序之明文， 通常係由主管機關斟酌場址使用狀況、水文背景、地質背 景及污染物特性等相關資料進行綜合研判而為認定，如符 合經驗法則及論理法則，即屬有據。
⑵由乙證1可知，系爭場址毗鄰業經公告之高楠段417地號土 地（即金屬中心）不到20公尺之東側，屬系爭場址地下水 之上游。高楠段417地號土地業經本院105年度訴字第198 號判決、最高行政法院107年度判字第718號及108年度判 字第443號判決認定污染行為人為原告在案。其污染傳輸 途徑為原告高煉廠TPH等污染物隨地下水擴散至該場址， 經該場址土壤吸附致該場址土壤污染。高楠段417地號土 地與系爭場址間，僅相隔高楠段415及416地號土地，該等 土地屬系爭場址地下水之上游，污染行為人為原告，業經 本院110年度訴字第282號判決認定。上開地號土地與原告 高煉廠間為高楠段410及411地號等土地，為系爭場址地下 水之上游，其土壤污染物為TPH等，業經公告為土壤污染 控制場址及污染行為人為原告等節，原告對之並無爭議， 亦無提起行政爭訟。系爭場址東側約80公尺處，為高楠段 279地號土地，為系爭場址地下水之下游。該土地污染行 為人為原告乙節，業經本院104年度訴字第337號判決、最 高行政法院107年度判字第703號及108年度判字第444號判 決予以認定。由上可知，系爭場址周界均為因原告高煉廠 所致土壤污染而經公告之場址。
⑶系爭場址地下水流向約為西向東或西南向東北流，系爭場 址位於原告高煉廠東側，屬原告高煉廠地下水下游。上述
位於系爭場址西側之高楠段417、415及416地號土地，乃 屬系爭場址地下水上游，污染行為人為原告；上述位於系 爭場址東側之279地號土地，乃屬系爭場址地下水下游， 污染行為人為原告。系爭場址地下水上游及下游之土地， 均經認定其污染來源來自於原告。系爭場址污染物TPH之 特徵為比水輕，易浮於地下水表層而隨地下水擴散，及高 煉廠東側外地質特性等節，業經最高行政法院107年度判 字第718號判決及本院105年度訴字第198號判決認定在案 。系爭場址地下水上游之高楠段410、411、417等8筆地號 土地，及下游之高楠段279地號土地之土壤污染，均係因 原告高煉廠TPH等污染物浮於地下水上，隨地下水擴散至 該等地號土地，並經該等地號土地土壤吸附致造成土壤污 染。系爭場址位於地下水自原告高煉廠流至高楠段410、4 11、417、415及416等地號土地，續流至高楠段279地號土 地所經過路徑上，亦係因系爭場址具有此等污染潛勢，被 告方執行本件查證；而查證結果亦確認系爭場址土壤遭受 TPH污染，且污染傳輸途徑係來自於地下水所致。系爭場 址地表較西側之金屬中心地表高約1公尺，系爭場址污染 物約位於地表下6至7公尺處，與金屬中心土壤污染物位於 地表下5.5公尺處，乃屬約位於相同位置之污染物，亦均 係位於地下水飽和層之位置。而系爭場址查得土壤污染位 置與地表間，未見污染物自地表向下滲漏之垂直向連續污 染情形；故可據此研判系爭場址土壤污染並非自地表滲漏 ，而係因污染物自地下水上游，因地下水流動擴散導致污 染物所致。另系爭場址污染物為TPHg（輕質油）與TPHd（ 重質油）之混合污染，並以TPHg為主。此與系爭場址地下 水上游即417等地號土地之污染類型相似。又經被告調閱 及比對93年1月及110年5月等航照圖，系爭場址歷年來均 作為金屬中心與高楠公路間之人行道，未曾設置工廠，且 系爭場址並無垂直向污染情況，已如上述；除原告外並無 其他可能之污染來源。被告已綜合系爭場址地理位置、水 文特質污染物特性、分布位置、傳輸途徑之研判及地質特 性、使用歷程及其他污染源之排除等所有查證資料，依經 驗法則及論理法則據以認定原告為系爭場址污染行為人。 4、原告主張被告認定事實有誤，乃屬有意誤導： ⑴原處分2回覆原告陳述意見部分，主要說明系爭場址之地下 水上下游，均因查出土壤污染物TPH濃度超過管制標準， 經公告為土壤污染控制場址且污染行為人為原告等節乃屬 確定之事實；且除高楠段410及411等地號土地原告未為爭 訟外，餘地號土地均經原告提起行政爭訟，故原告對歷次
法院判決及理由均知之甚詳。就此，該函文所載最高行政 法院108年度「433」號判決，乃為「443」號判決之誤載 ，此應為原告明知情事；原告主張被告係以土地增值稅案 件為原處分基礎，乃屬不實主張。
⑵原處分2所載高楠段413地號等8筆土地係指高楠段413、417 、420、421、423、430、434及435等8筆地號土地（扣掉 已解除列管之同段27、271地號土地），該等土地位於系 爭場址地下水上游，土壤污染物為TPH等，業經公告為土 壤污染控制場址及污染行為人為原告等節，業經本院105 年度訴字第198號、最高行政法院107年度判字第718號及1 08年度判字第443號等判決予以認定。高楠段410-2地號等 8筆土地位於系爭場址之地下水上游，土壤污染物為TPH等 ，業經公告為土壤污染控制場址及污染行為人為原告等節 ，業經本院110年度訴字第282號判決予以認定。高楠段27 9地號土地位於系爭場址之地下水下游，土壤污染物為TPH 等，業經公告為土壤及地下水污染控制場址及污染行為人 為原告等節，業經本院104年度訴字第337號判決、最高行 政法院107年度判字第703號及108年度判字第444號判決等 判決予以認定。
5、原告主張系爭場址附近有許多工廠，須執行油品化學指紋 鑑識方可認定污染行為人，被告未執行油品化學指紋鑑識 ，不得認定其為污染行為人，並不可採：
⑴原告主張系爭場址附近有許多其他工廠，亦為可能之污染 源，乃屬不實。經被告調閱及比對93年1月及110年5月等 航照圖，系爭場址歷年來均作為金屬中心與高楠公路間之 人行道，未曾設置工廠。系爭場址毗鄰高楠段415及416地 號土地，亦離高楠段417地號土地不到20公尺；前開地號 土地污染行為人均為原告，而系爭場址與前開土地間並無 其他地號土地，故亦無其他可能之污染來源介入。原告雖 主張尚有其他工廠使用原告油品，可能造成系爭場址污染 ，惟未提出任何實證。原告雖主張工研院或金屬中心亦有 使用其油品，然未提出任何實證；況系爭場址並無任何跡 象顯示有自地表向下滲漏之垂直向連續性污染情形。是系 爭場址污染物係由原告高煉廠經地下水擴散至系爭場址後 ，經土壤吸附造成土壤污染。原告主張系爭場址係由工研 院或金屬中心造成，業經被告查證後認屬無據。就此，被 告已詳為查證其他可能之污染來源，原告主張被告未善盡 舉責任，乃諉責之不實主張。最高行政法院96年度判字第 1953號、第1954號、98年度判字第1404號、第1373號、10 1年度判字第475號判決及本院107年度簡上字第71號判決
、107年度訴字第125號判決已闡釋，凡屬污染行為人者， 即應就其所造成污染負起整治之責。縱有他人同為污染行 為人，各污染行為人所應負整治責任，均不受影響。污染 行為人亦不得以尚有其他污染行為人為由主張污染改善責 任之減免。多數污染行為人間負有連帶責任，不因他人同 為污染行為人而免除責任。原告欲以系爭場址有其他污染 行為人脫免己身整治責任，乃屬無據。
⑵由最高行政法院107年度判字第718號判決意旨可知，油品 化學指紋並非法定強制方式，而屬輔助判定技術。原告主 張系爭場址如不執行油品化學指紋鑑識技術，即不得認定 污染行為人，與歷來判決意旨相違，並無足取。另原告前 於本院105年度訴字第198號訴訟中主張油品化學指紋鑑識 乃屬不成熟技術、主管機關不得以該等鑑識結果輔助污染 行為人之認定，其於本件訴訟中卻主張如未執行油品化學 指紋鑑識技術，即不得認定污染行為人，其主張前後矛盾 甚明，亦見原告諉責飾詞之態度。
⑶NIEA S703.62B乃為環保署環境檢驗所公告用以檢測總石油 碳氫化合物之方法。由NIEA S703.62B檢測結果所做出之 圖譜，是隨時間（橫軸，單位為分鐘），由低分子量（碳 數）化合物往高分子量（碳數）化合物，有序列性的依序 產出訊號（濃度），且公告檢測方法中也有規範以標準品 或添加樣品，來確認個別碳數污染物的出峰時間（定性） 。是以，NIEA S703.62B並非單純測定總石油碳氫化合物 之總量，而是可用個別碳數污染物的出峰時間，具體檢測 出每個污染物樣品內，含有何種不同碳數之總石油碳氫化 合物。而不同油品或污染物之氣相層析圖具有不同特徵， 故可藉由氣相層析圖之比對，區分出每個污染物樣品含有 哪些總石油碳氫化合物之類型，依此據以比對不同樣品間 ，其等內含之污染物成分是否相似；此由NIEA S703.62B 圖四至圖六即可知悉汽油、柴油及機油檢測結果之氣相層 析圖具有不同特徵，而可資藉由氣相層析圖之比對，區分 出污染物所含總石油碳氫化合物之類型。被告依上開原理 ，不僅可知悉系爭場址TPH濃度，亦可知悉TPH種類，例如 為輕質油之TPHg或重質油之TPHd等。就此，依照系爭場址 污染物分析結果顯示，系爭場址土壤污染物為TPHd及TPHg 之混合污染，並以TPHg為主，此與系爭場址周圍業經公告 為土壤污染控制場址並認定污染行為人為原告之其他場址 ，污染物種類相同，且污染物分布位置亦相同。原告主張 被告所執行之NIEA S703.32B只能檢測污染物濃度，無法 分析污染物成分，乃屬有誤。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰
（一）被告111年1月21日函（原處分2）性質上是否為行政處分 ？
（二）被告認定系爭場址為土壤污染控制場址及土壤污染管制區 ，且原告為系爭場址之污染行為人，是否適法？五、本院之判斷︰
（一）爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有110年10 月29日土壤檢測報告（見原處分卷第23頁至第24頁）、原 告煉製事業部110年12月24日煉環發字第11011472770號函 （見訴願卷第54頁至第56頁）、被告110年12月7日函（見 原處分卷第1頁至第3頁）、原處分1（見本院卷第31頁至 第32頁）、原處分2（見本院卷第27頁至第29頁）及訴願 決定（見本院卷第33頁至第45頁）等附卷可稽，自堪認定 。
（二）應適用之法令：
1、土污法
⑴第2條第4款、第15款、第17款及第20款：「本法用詞，定 義如下：……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之 介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及 生活環境之虞。……十五、污染行為人：指因有下列行為之 一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染 物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩 漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定 清理污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下 水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷 、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管 制標準者。……二十、污染管制區：指視污染控制場址或污 染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域 。」
⑵第6條第1項、第2項：「（第1項）各級主管機關應定期檢 測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物濃度達土壤或地 下水污染管制標準者，應採取適當措施，追查污染責任， ○○市、縣（市）主管機關並應陳報中央主管機關；其污染 物濃度低於土壤或地下水污染管制標準而達土壤或地下水 污染監測標準者，應定期監測，監測結果應公告，並報請 中央主管機關備查。（第2項）前項土壤或地下水污染監 測、管制之適用範圍、污染物項目、污染物標準值及其他 應遵行事項之標準，由中央主管機關分別定之。」 ⑶第12條第1項、第2項：「（第1項）各級主管機關對於有土
壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環 境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項） 前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地 下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，○○市、 縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（ 以下簡稱控制場址）。」
⑷第16條：「○○市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治 場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、 地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地 下水污染範圍或情況變更時，亦同。」
⑸第17條第1項、第2項：「（第1項）土壤、地下水污染管制 區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治 計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置 放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、 排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制 行為。（第2項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用 行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不 在此限：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建 、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治 計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他 經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用 行為。」
⑹第19條：「（第1項）於土壤、地下水污染管制區內從事土 壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢 具清理或污染防治計畫書，報請○○市、縣（市）主管機關 核定後，始得實施。（第2項）前項工作，由○○市、縣（ 市）主管機關為之者，應報請中央主管機關核定後，始得 實施。（第2項）○○市、縣（市）或中央主管機關應於前2 項清理或污染防治計畫書提出後3個月內，完成審核。（ 第3項）第1項清理或污染防治計畫書，得合併於污染控制 計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫中提出。」 ⑺第27條第1項：「各級主管機關依第12條第1項規定進行場 址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準 ，而污染來源不明確者，○○市、縣（市）主管機關應公告 劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規 定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。」 ⑻第56條：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」 2、土污法施行細則
⑴第1條：「本細則依土壤及地下水污染整治法（以下簡稱本 法）第56條規定訂定之。」
⑵第8條：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指 依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染 之物質或位置等資訊。」
⑶第10條：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及 第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下 ：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址 地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染 物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款 之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污 染行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場址 名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式 表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址 時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及 初步評估結果。」
3、土壤污染管制標準
⑴第1條：「本標準依土壤及地下水污染整治法第6條第2項規 定訂定之。」
⑵第5條：「污染物之管制項目及管制標準值如下：總石油碳 氫化合物(TPH) (Total petroleumhydrocarbons)，管制 標準值 1000毫克／公斤。」
（三）被告111年1月21日函（原處分2）與原處分1共同構成對原 告具有規制力之行政處分：
1、按行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或 其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為 ，此觀訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定 即明。次按土污法第12條第1項、第2項規定：「（第1項 ）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應 即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環 境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污 染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水 污染管制標準者，○○市、縣（市）主管機關應公告為土壤 、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」第16條 規定：「○○市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場 址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地 下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下 水污染範圍或情況變更時，亦同。」同法施行細則第10條 規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第 3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下： 一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地 址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物
及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之 污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染 行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場址名 稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表 示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時 ，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初 步評估結果。」準此，主管機關經查證得知土壤或地下水 污染來源明確，其污染濃度達土壤或地下水污染管制標準 者，即應將污染場址之地址、地號、地標等事項，以適當 方式標明後公告為控制場址；如有已知之污染行為人存在 ，亦應併為公告。
2、觀諸被告111年1月21日函（原處分2）內容記載：「主旨 ：檢送本市高楠公路部分地號（○○市○○區○○段415-1、415 -6部分地號土地）土壤污染控制場址暨土壤污染管制區公 告1份，請查照。說明：一、依據土壤及地下水污染整治 法（下稱土污法）第12條、第16條、同法施行細則第10條 規定及○○市政府102年7月2○○市府環土第10236031200號公 告辦理暨復本府工務局110年12月17○○市工養處字第11041 581900號函及台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）煉 製事業部110年12月24日煉環發字第11011472770號函。二
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