臺北高等行政法院判決
94年度訴字第101號
原 告 甲○○○
訴訟代理人 癸○○
壬○○
被 告 內政部
代 表 人 戊○○部長）住同
訴訟代理人 丑○○
子○○
被 告 桃園縣政府
代 表 人 乙○○縣長）住同
訴訟代理人 己○○
被 告 桃園縣楊梅鎮公所
代 表 人 丙○○鎮長）住同
訴訟代理人 辛○○
被 告 桃園縣楊梅地政事務所
代 表 人 丁○○主任）住同
訴訟代理人 庚○○
上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國
93年11月23日院臺訴字第0930090972號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告桃園縣楊梅鎮公所為辦理都市計畫鎮0－0 0－00－00中山路1巷道路拓寬工程（下稱系爭都市計畫）， 需用坐落桃園縣楊梅鎮○○段169－1地號等27筆土地，由被 告桃園縣政府報經前臺灣省政府以民國79年4月17日79府地 二字第46094號函核准徵收，並經被告桃園縣政府以79年4月 27日府地用字第59161號公告。嗣原告自92年7月3日起陸續 依土地法第219條規定，向被告桃園縣政府申請照徵收價額 收回其中桃園縣楊梅鎮○○段170－171地號土地（下稱系爭 土地）。案經被告桃園縣政府以原告申請收回被徵收土地已 逾土地法第219條所定5年申請期限，報經被告內政部93年1 月8日台內地字第0920018037號函同意不予發還後，以93年1 月13日府地權字第0930007091號函復原告。原告不服，提起 訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告內政部應准予原告收回系爭土地。
⒊被告應賠償原告新台幣1896萬元。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
㈠原告主張之理由：
⒈查系爭都市計畫未經前臺灣省政府核准，且未經公告，詎 料被告桃園縣政府及被告桃園縣楊梅鎮公所為執行系爭都 市計畫，竟依前臺灣省政府地政局（63）地測業字第1321 號函，於63年8月20日逕行分割原告所有桃園縣楊梅鎮○ ○段170－99號部分土地為170－171號（即系爭土地）， 並登載於桃園縣土地登記簿，係違反行為時土地法第223 條及230條之規定（78年12月29日修正前條文）。 ⒉系爭土地面積雖僅有47平方公尺，卻是殃及原告房屋之大 門、客廳、飯廳、主臥室及原告房地207平方公尺，造成 原告財產嚴重損失，應給予侵權損害賠償1296萬元，及全 家人30年來之精神損害賠償600萬元，合計1896萬元。 ⒊前臺灣省政府於79年4月17日核准系爭都市計畫，而被告 桃園縣政府於79年4月27日公告徵收，係依據公告徵收行 為時之土地法規定，故本件應適用78年12月29日修正前之 土地法第219條規定，無申請收回之期限限制。訴願決定 所引用為依據之土地法第219條及都市計畫法第83條，與 被告內政部84年9月26日臺（84）內地字第8488181號函釋 ，經查均非適用79年（行為時）公告徵收時之法律，應屬 無效。
⒋查被告桃園縣政府未依核准計畫於81年動工興建系爭都市 計畫，反將系爭都市計畫之預計施工期間遲延85年4月至8 5年9年，究其目的是在利用84年（應為78年12月29日修正 後條文）土地法第219條所定5年之申請買回期限，既可限 制土地所有權人買回，又可無限期向後拖延，以致迄今未 為動工。
⒌查系爭都市○○道路拓寬工程，係自楊梅國小後側北上縱 貫路起，至楊梅大金山再接北上縱貫路上，為1條寬10公 尺北上單行道路，旨在紓解楊梅鎮縱貫交通及避免死亡彎 道，何等急需、重要！惟如今大金山一帶土地已高樓林立 ，要再拓寬道路難如登天。被告桃園縣楊梅鎮公所於94年 3月18日召開地上物拆除協調會說明，可證系爭都市○○ 道路拓寬工程16年來未曾動工，違反行為時土地法（78年 修正前條文）第219條及都市計畫法第83條之規定，被告
應發還系爭土地。
⒍次查前臺灣省政府核准徵收土地，撥款發放補償金；被告 桃園縣楊梅鎮公所負責拓寬第51號道路，則被告桃園縣政 府之配合款用處何在？為明瞭人民所繳稅金如何使用，被 告桃園縣政府應將前臺灣省政府79年核准楊梅鎮都市計畫 書予以公開。
⒎綜上，系爭都市計畫未經前台灣省政府核准徵收、公告， 被告桃園縣政府即於63年間違法分割原告所有系爭土地， 違反徵收程序。嗣前台灣省政府核准徵收，惟被告桃園縣 楊梅鎮公所未依核准計畫期限完工，前台灣省政府撥款拓 寬道路經費流向，亦未予說明。本件自得適用78年12月29 日修正前土地法第219條規定收回系爭土地。 ㈡被告主張之理由：
⒈被告內政部主張之理由：
⑴程序部分：
①依89年1月26日土地法第223條刪除前行政院88年6月3 0日台88內字第25355號令，依臺灣省政府功能業務與 組織調整暫行條例第4條規定，將土地法規定之臺灣 省及臺灣省政府主管或執行之事項，於法律或中央法 規未修正前，調整由被告內政部或縣（市）政府主管 或執行。其中土地法第223條第1項規定省政府核准徵 收土地，已配合調整改由被告內政部核准，前臺灣省 政府之本件業務已歸併由被告內政部承接。
②又按土地徵收條例第61條規定，有關土地徵收條例公 布施行「前」公告徵收之土地，原土地所有權人依土 地法第219條規定申請收回之案件，仍依施行前之規 定辦理，故市、縣地政機關受理該申請後，應依被告 內政部82年4月19日台（82）內地字第8279102號函規 定會同相關單位實地勘查並擬具具體意見層報原核准 徵收機關，由原核准徵收機關依土地法第219條之規 定逕行核定，無須被告內政部土地徵收審議委員會審 議，前經被告內政部89年6月2日台（89）內地字第89 76867號函釋在案。
⑵實體部分
①本件被告桃園縣楊梅鎮公所辦理系爭都市○○道路拓 寬工程徵收案，公告徵收日期為79年4月27日，係在 土地徵收條例89年2月2日施行之前，依土地徵收條例 第61條規定，本件申請收回應依土地法第219條規定 辦理。
②按行為時土地法第219條第1項及都市計畫法第83條第
1項規定，及被告內政部84年9月26日台（84）內地字 第8488181號函釋意旨，本件土地係依都市計畫法第4 8條規定申請徵收，其計畫期限為85年4月至85年9月 ，其原土地所有權人得申請收回之期限應為90年9月 ，本件原告申請收回日期為92年7月3日，已逾得申請 收回之期限，被告內政部93年1月8日台內地字第0920 018037號函同意被告桃園縣政府不予發還，於法並無 不合。
⒉被告桃園縣政府主張之理由：
⑴查系爭土地為系爭都市○道路工程徵收用地，經前臺灣 省政府79年4月17日府地二字第46094號函核准徵收，被 告桃園縣政府79年4月27日府地用字第59161號公告徵收 。原告於79年11月13日領竣系爭土地之徵收補償費，完 成徵收程序。
⑵本件系爭都市○○道路拓寬工程依徵收計畫書記載，其 經核准徵收之使用期限預定自85年4月開工、85年9月完 工，原告於92年7月3日始向被告桃園縣政府提出收回系 爭土地，經被告桃園縣政府審查其申請已逾土地法第21 9條及都市計畫法第83條計畫使用期限屆滿之次日起5年 之期限，報經被告內政部同意不予發還，並無不妥。 ⑶查楊梅鎮○○段170－171地號土地係63年依前臺灣省政 府地政局（63）地測業字第1321號函自同段170－99地 號逕為分割，有被告桃園縣楊梅地政事務所土地登記簿 為證。
⑷本件徵收經費來源，係由前臺灣省政府、被告桃園縣政 府及被告桃園縣楊梅鎮公所編列特別預算支應，且該預 算係作為土地地價補償之用，並已依法發給土地所有權 人，然開闢道路施工之工程款，則係由用地機關被告桃 園縣楊梅鎮公所自行編列預算負擔。由於部分受補償人 拒領補償費及部分地上物未配合拆遷，致系爭土地道路 拓寬工程未能全部完成，原告質疑用地機關另行編列預 算開闢道路，係將原補償費挪作他用，顯有誤解。 ⒊被告桃園縣楊梅鎮公所主張之理由：
系爭都市○○道路工程用地已有部份開闢為道路使用；尚 未開闢部份，被告桃園縣楊梅鎮公所已於93年編列預算發 包施工中，依改制前行政法院68年判字第52號判例，土地 法第219條所謂徵收私有土地後，不依核准計畫使用，係 對於所徵收土地之整體不依原核准計畫使用之意旨，本件 自無不依徵收計畫使用之情事。
⒋被告桃園縣楊梅地政事務所主張之理由：
查系爭土地係被告楊梅鎮公所辦理系爭都市○○道路拓寬 工程用地，於63年依都市計畫樁測定及管理辦法第38條， 及前臺灣省地政局（63）地測業字第1321號函，自170－ 99地號土地逕為分割登記，且當時170－171地號土地仍為 原告所有，並無原告所陳相關土地違法分割等情事。 理 由
一、本件被告桃園縣楊梅地政事務所代表人原為黃學榮，94年7 月16日變更為丁○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合 ，應予准許。
二、緣被告桃園縣楊梅鎮公所為辦理系爭都市○○道路拓寬工程 ，需用坐落桃園縣楊梅鎮○○段169－1地號等27筆土地，由 被告桃園縣政府報經前臺灣省政府以民國79年4月17日79府 地二字第46094號函核准徵收，並經被告桃園縣政府以79年4 月27日府地用字第59161號公告。嗣原告自92年7月3日起陸 續依土地法第219條規定，向被告桃園縣政府申請照徵收價 額收回系爭土地，經被告桃園縣政府以原告申請收回被徵收 土地已逾土地法第219條所定5年申請期限，報經被告內政部 93年1月8日台內地字第0920018037號函同意不予發還後，以 93年1月13日府地權字第0930007091號函復原告等事實，有 前臺灣省政府79年4月17日79府地二字第46094號函、被告桃 園縣政府79年4月27日府地用字第59161號公告、被告內政部 93年1月8日台內地字第0920018037號函、被告桃園縣政府93 年1月13日府地權字第0930007091號函及本件徵收計畫書等 各1件附於被告桃園縣政府訴訟答辯附件卷可憑，堪予認定 。
三、本件原告起訴主張系爭土地未經開闢為道路，具有土地法第 219條收回土地之事由，請求依78年12月29日修正前之土地 法第219條規定判如其聲明第1項、第2項；又被告桃園縣楊 梅鎮公所於63年8月20日違法將原告原有桃園縣楊梅鎮○○ 段170－99號土地，逕行分割出系爭土地，係違反行為時土 地法第223條及230條之規定，造成原告全家人之痛苦及損害 ，依侵權行為損害賠償規定，請求判如其聲明第3項。被告 等則以原告已逾請求收回之5年期限，另系爭土地係被告楊 梅鎮公所於63年依都市計畫樁測定及管理辦法第38條，及前 臺灣省地政局（63）地測業字第1321號函，自170－99地號 土地逕為分割登記，並無違法等語置辯。茲就原告之請求有 無理由分述如下。
四、關於第1項、第2項之聲明：
㈠本件應適用之法規為何？
按89年2月2日公布施行之土地徵收條例第61條規定：「本條
例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定 辦理。」本件系爭土地係79年間公告徵收，則本件收回之申 請，自應適用施行前之規定辦理。次按依79年間有效之土地 法第219條第1項第1款規定「私有土地經徵收後，有左列情 形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年 之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收 回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫 開始使用者。…」，另都市計畫法第83條則規定「依本法規 定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限 辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使 用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」，是以 ，都市計畫法第83條僅係對使用期限，明文規定排除土地法 第219條1年之規定，而對土地法第219條其他規定之事項， 並未予排除。本件係依都市計畫法徵收之土地，應依都市計 畫法83條及79年間有效之土地法第219條第1項第1款為其請 求之依據，乃原告一再援用78年12月29日修正前之土地法第 219條為據，自有誤解，合先指明。
㈡本件收回權之行使，是否罹於時效消滅？
參照前開說明，本件收回權之行使應自核准計畫期限屆滿時 起5年內為之。經查，系爭徵收計畫進度自85年4月開工起至 85年9月完工，此經載明徵收計畫書「興辦事業計畫概略 」項下。是以，本件原告得申請收回之期限應為自85年9月 起算於5年內，而於90年9月屆滿。乃本件原告分別於92年7 月3日及92年11月6日向被告內政部、桃園縣政府遞出陳情書 ，此有各該陳情書附於被告桃園縣政府訴訟答辯附件卷內可 稽。是以，本件原告請求收回系爭土地，已逾收回權行使之 期限，至為明確。
㈢綜上，本件被告內政部准依被告桃園縣政府呈報原告請求收 回已逾期限之意見，否准原告收回系爭土地，自無違誤。原 告請求被告應准予收回系爭土地，即難成立。
五、關於訴之聲明第2項部分：
經查，原告主張被告楊梅鎮公所於63年8月20日違法將原告原 有桃園縣楊梅鎮○○段170－99號土地，逕行分割出系爭土 地，造成其全家人之痛苦及損害，請求被告應予賠償，核其 提起之訴訟型態為一般給付之訴。惟查：
㈠按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給 付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條固訂有明文。惟提 起一般給付之訴請求金錢給付，須以人民對國家有債之關係 之請求權，可以該訴訟「直接」行使給付請求權時始可，如 依原告所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付
請求權者，則應提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政 處分，其未先行請求行政機關作成核定其給付之行政處分， 並經訴願，遽行提起一般給付訴訟，自非法之所許。 ㈡次按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或 其他財產上給付，同法第7條亦有明文。關於此合併請求損 害賠償之規定乃87年10月28日行政訴訟法修訂後所增加之訴 訟類型，此規定使原應屬普通法院權限之國家賠償事件，亦 可由行政法院行使，而變成雙軌制。考其立法意旨無非在於 訴訟經濟，使行政法院於審查行政處分合法性之同時，併於 同一程序就行政處分違法所生之損害賠償一併審究。是關於 提起撤銷之訴合併請求損害賠償時，該給付之訴之提起，自 應以與給付原因具有關連之撤銷之訴經合法繫屬於行政法院 為前提，始有可資利用之同一程序得以審究損害賠償之請求 有無理由。反之，如認不論提起撤銷之訴與國家賠償之請求 有無關連，均得合併請求損害賠償，不但不符立法原意，且 將造成關係國家賠償責任是否成立之撤銷之訴未經合法繫屬 ，行政法院無法審查行政處分之違法性時，仍須就合併提起 之損害賠償之訴予以審理，此無異於免除應由行政機關自我 審查之前置程序，並將發生應由普通法院審理之民事事件， 利用行政訴訟法第7條規定移由行政法院審理之繆誤。 ㈢本件原告聲明第1項請求撤銷之原處分，為被告內政部93年1 月8日台內地字第0920018037號函同意被告桃園縣政府不予 發還意見之處分，此與原告主張被告楊梅地政事務所於63年 間違法分割其土地之事實無涉，且原告與被告間亦未具有何 等公法上債之關係。是以，原告逕行提起損害賠償之給付之 訴，於法自有未合。
六、綜上所述，本件被告內政部否准原告收回系爭土地，於法無 違，訴願決定予以維持，亦無不當。原告請求撤銷原處分及 訴願決定並請求被告應作成准予收回之處分，即無理由。另 其逕行以一般給付之訴請求損害賠償部分，則為不合法，惟 為符訴訟經濟，爰於本件判決中併予裁判。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第107條第1項第10款，判決如主文。中 華 民 國 94 年 11 月 11 日 第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 黃 秋 鴻
法 官 李 玉 卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後
20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 11 月 11 日 書記官 林 苑 珍