臺北高等行政法院判決
93年度訴字第00263號
原 告 甲○○
被 告 台北市政府地政處土地開發總隊
代 表 人 陳錫禎（總隊長）
訴訟代理人 乙○○
上列當事人間因建築物拆遷補償事件，原告不服台北市政府中華
民國92年11月28日府訴字第09227645500號訴願決定，提起行政
訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
㈠查台北市內湖區第5期市地重劃區重劃計畫書前經台北市政 府於民國（下同）91年4月17日以府地重字第09112274500號 公告並於同年5月17日公告期滿實施重劃。台北市土地重劃 大隊（下稱原處分機關）於公告之日起即依上開重劃計畫書 公告時程辦理地上物查估作業，惟發現區內重劃前即已存在 屬台北市政府工務局建築管理處（下稱建管處）遺漏未拆之 新違建數量龐大，經函請該處協助查勘，凡經該處勘定結果 屬84年1月1日以後搭蓋之新違建，該處即依台北市政府頒「 臺北市政府當前取締違建措施」之規定查報並執行拆除。 ㈡次查原告所指倉庫因未提供門牌號，實際座落位置並不明確 ，前經原處分機關聯繫原告於92年5月29日上午11時30分現 場勘查結果，所指倉庫即為門牌「台北市○○路126巷15弄4 之13號」之建物，經查該建物前經原處分機關於同年月13日 會同建管處現場會勘時，訴外人林榮宣主張為其所有，並經 該處勘定屬84年1月1日以後搭蓋之新違建，面積約800平方 公尺，又依前揭取締違建措施規定，該新違建必須由該處依 權責查報拆除。原告不服上開勘定結果而向台北市市長陳情 ，案奉交下建管處及原處分機關處理，經建管處以92年6月6 日北市工建查字第09263921000號函復原告略以：「臺端來 函稱旨揭地號等16筆土地位於內湖區第5期市地重劃區，於 民國83年前建築挑高倉庫．．．等云云，經查未檢附門牌編 釘資料及房屋之相關文件供本處查復辦理情形，惟若該地上 物門牌非以領有使用執照或合法房屋證明申請編釘，無該門 牌建築物建造位置圖、平面圖及面積之原始資料可稽，本府 土地重劃大隊為因應該區域建物之拆遷補償查估作業，於近
期召集本處實地會勘並比對行政院農業委員會林務局農林航 空測量所民國83年針對該位置之航空攝影照片之地上物形狀 變動情形，若顯示當時該門牌位置原有之地上物形狀與現況 不符或涉及空地增建者，本處即依本府『違建查報作業原則 』（2）『民國83年12月31日以前之既存違建，在原規模之 修繕行為（含修建），拍照列管，暫免查報拆除。但若有新 建、增建、改建等情事，或加層、加高、擴大建築面積、增 加樓地板面積者，則應以新違建查報拆除。』規定查報拆除 。」在案，原告如無法證明該倉庫屬83年12月31日以前之既 存違建，建管處仍將以新違建查報拆除處分之。另原處分機 關亦以92年6月9日北市地重3字第09230264400號書函復知原 告，本案建物經勘定為新違建，即屬建管處一律查報拆除之 業務範疇，原處分機關自無從予以補償。原告不服，提起訴 願，經遭訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定撤銷。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。三、兩造之爭點：被告機關亦以92年6月9日北市地重3字第 09230264400號書函是否行政處分？ ㈠原告主張之理由：
⒈原告所有坐落台北市○○區○里○段○○○段118之1、 118之5、118之15、118之16、118之21、118之22、118之 30、118之31、118之44、118之45、132、132之1、132之 2、132之3、118之28、118之29等地號土地16筆，面積合 計4,838平方公尺，位於內湖第5期重劃區內，地上有83年 挑高倉庫建物約500坪，有林務局航測單位83年7月6日航 測圖為證。
⒉原處分機關以未提供門牌號為由拒絕辦理補償，惟依建管 處92年6月6日北市工建查字第09263921000號函建物拆遷 補償並非領有使用執照或合法編訂門牌為限；該處又於92 年7月2日以北市工建查字第09264662900號函向行政院農 委會農林航空測量所申購84年航空攝影照片，亦可證有上 開500坪舊建物之存在。縱原處分機關稱其中有800平方公 尺為他人所有屬實，惟地上建物有500坪，依每坪3.3平方 公尺計算，共有1,650平方公尺，扣除800平方公尺，仍有 850平方公尺，舊建物既已拆光，自應依法補償。惟查林 榮宣既稱並無法律上依據，依民法第773條規定，土地所 有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於 土地上下，其800平方公尺之土地改良物屬原告所有，林 榮宣對此並無異議。
⒊原處分機關拒絕辦理補償，係屬行政處分，訴願決定謂係 「觀念通知」而訴願不受理，剝奪人民訴願權利，顯違法 理，請判決如原告訴之聲明云云。
㈡被告主張之理由：
⒈⑴平均地權條例第62條之1規定：「重劃區內應行拆遷之 土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告， 並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓 限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者， 得代為拆除或遷葬。．．．」
⑵訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之 行政處分，認為違法不當，致損害其權利或利益者，得 依本法提起訴願。．．．」；第3條第1項規定：「本法 所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件 所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之 單方行政行為。」、第77條第8款規定：「訴願事件有 左列各款情形之一者，應為不受理之決定．．．8、對 於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提 起訴願者。」
⑶行政法院（現改制為最高行政法院）44年判字第18號判 例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件．． ．至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既 不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人 民對之，即不得提起訴願。」；50年度判字第46號判例 ：「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體 的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行 為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願 ，自非法所許。」；52年度判字第269號判例：「提起 訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提 要件。所謂行政處分則指官署對人民所為之單方行政行 為而發生具體的法律上效果者而言，若非屬行政處分， 自不得對之提起行政爭訟。」；62年裁字第41號判例： 「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之 請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效 果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非 法之所許」
⑷台北市政府88年12月1日頒布實施之「臺北市政府當前 取締違建措施」壹、違建拆除執行計畫：「1、民國84 年1月1日以後新產生違反本市違建查報作業原則之違章 建築，不論地區及違建規模大小，一律查報拆除，並列 管加強巡查，對拆後重建及施工中違建，則採現查現拆
及移送法辦，以遏止新違建產生。2、．．．」。 ⒉本案依政府施政一致性，凡台北市屬前開「臺北市政府當 前取締違建措施」所規定之新違建，均由建管處查報拆除 ，本案重劃前之建物（倉庫）屬上開取締違建措施規定84 年以後搭蓋之新違建，依法必須由該處查報拆除，是以認 定及處分機關均為該處，原處分機關並無權責認定原告所 有之建物為新違建，至於台北市政府訂頒之上開取締違建 措施僅係規定台北市當前之違建拆除計畫及違建查報作業 原則，係另案執行建築法之規定，與執行平均地權條例規 定之應予發放拆遷補償費並無關聯，故依上開取締違建措 施規定所查報拆除之新違建，自不生補償問題。又本案建 物（倉庫）於會勘當時係由訴外人林榮宣主張所有權，並 於會勘紀錄簽名為證，惟嗣後原告方主張為該建物所有人 ，因之該建物顯涉私權爭執，則原告未循司法途徑先行確 定權屬，而逕行提起行政訴訟是否適格，不無疑義。 ⒊查本案倉庫前經建管處於92年10月31日執行拆除完竣，原 處分機關於同年11月14日始公告本重劃區地上物拆遷補償 ，是以原處分機關對該倉庫並未作成任何處分，自不構成 行政爭訟之標的，因之原處分機關92年6月9日北市地重3 字第09230264400號書函內容，僅係就原告陳情之處理經 過及結果所為事實之敘述及說明，該函並不因其敘述或說 明而對原告發生具體之法律上效果，自非屬行政處分，原 告遽對被告提起訴願及本次行政訴訟，自非法之所許。另 原告之起訴狀謂不服建管處92年6月6日北市工建查字第09 263921000號函處分，卻向原處分機關提起行政訴訟，顯 然被告對象錯誤。原告如認上開建管處函所為之處分不當 ，依法應先循訴願程序再提起行政訴訟，併予敘明。 ⒋綜上所述，原告之訴無理由，請判決駁回原告之訴等語。 理 由
一、本件原告起訴時被告原為台北市土地重劃大隊，代表人陳正 男，94年9月6日因與台北市政府地政處測量大隊合併為台北 市政府地政處土地開發總隊，代表人為陳錫禎，並已具狀聲 明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。二、按訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方機關 之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得 依本法提起訴願。」第3條第1項規定：「本法所稱行政處分 ，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他 公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」另 司法院釋字第四二三號解釋亦指明：「行政機關行使公權力 ，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行
政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續 行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知 書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外 發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願 ，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利 之意旨不符。．．．」。
三、本件原告主張其所有台北市○○區○里○段○○○段118之1 地號等16筆土地參與內湖5期重劃，地上有83年前建築挑高 倉庫約500坪，如須拆除請依法補償，而向馬市長等提出陳 情。因原告所指倉庫未提供門牌號，實際坐落位置並不明確 ，前經原處分機關聯繫原告於92年5月29日11時30分現場勘 查結果，所指倉庫即為門牌「台北市○○路126巷15弄4之13 號」之建物，並經查認該建物前經其於92年5月13日會同建 管處現場會勘時，訴外人林榮宣主張為其所有，並經該處勘 定屬84年1月1日以後搭蓋之新違建，面積約800平方公尺， 又依台北市政府當前取締違建措施規定，該新違建必須由該 處依權責查報拆除。嗣原處分機關以92年6月9日北市地重3 字第09230264400號書函就原告之陳情函復略以：「主旨： 臺端陳情本市○○區○里○段○○○段118之1地號等16筆土 地參與內湖5期重劃，地上有83年前建築挑高倉庫（約500坪 ）如須拆除依法應予補償乙案，復如說明，請查照。說明： 1、依奉交下臺端未列日期陳情書辦理。2、查本府88年12月 1日頒布施行之『臺北市政府當前取締違建措施』壹、違建 拆除執行計畫：『1 、民國84年1月1日以後新產生違反本市 違建查報作業原則之違章建築，不論地區及違建規模大小， 一律查報拆除，並列管加強巡查，對拆後重建及施工中違建 ，則採現查現拆及移送法辦，以遏止新違建產生。2、．． ．』．．．合先敘明。3、旨揭倉庫因未提供門牌號致實際 座落位置並不明確，經聯繫臺端於本（92）年5月29日上午 11時30分現場勘查結果，所指倉庫即為門牌『本市○○路 126巷15弄4之13號』之建物，經查該建物前經本大隊會同本 府工務局建築管理處於同年5月13日現場會勘時，林榮宣先 生主張為其所有，且該建物經勘定結果係屬84年1月1日以後 搭蓋之新違建（面積約800平方公尺），依法現場查報。故 本案建物雖位於重劃區內，惟依前開臺北市政府當前取締違 建措施之規定，即屬本府工務局建築管理處一律查報拆除之 範疇，本大隊自無從予以補償。」原告不服，於92年7月8日 向台北市政府提起訴願。訴願機關以原處分機關上開92年6 月9日北市地重3字第09230264400號書函，係該大隊對民眾 陳情事件，就違建拆除等規定加以說明，核屬對原告所為之
觀念通知，其與行政官署本於行政權作用，就特定事件對於 特定人所為之公法上具體處分有別，自非屬行政處分。原告 對之提起訴願，自非法之所許，而為訴願不受理之諭知，固 非全然無見。惟查，依卷附台北市政府92年11月14日府地重 字第09202108400號公告事項第五項所載，台北市內湖區第 五期市地重劃區應行拆遷之建築補償費發放係由被告機關 ( 即原台北市土地重劃大隊)辦理。原告既主張上開建物位於 重劃區內，向主管機關台北市政府之代表人陳情，請求如須 拆除，應依法補償，經發交權責機關即被告處理後，被告以 前開書函復以「無從加予補償」，自係對原告依法申請補償 之案件，為否准之行政處分，而非單純之觀念通知，原告不 服，於法定期間提起訴願，訴願決定機關自應詳加審酌原處 分是否合法、適當，為實體之審議而為決定。原告執此指責 訴願決定違法，非無理由，自應由本院予以撤銷，著由訴願 決定機關另為適法之決定。
四、又本院為事實審法院，對原處分及訴願決定是否「違法」固 非不可併予審查、裁判，惟依訴願法第1條之規定，訴願決 定機關對於原處分是否「不當」、「違法」，依法均可加予 審議、裁量而為決定，則為顧及原告之訴願利益，本件自宜 由訴願決定機關另為訴願決定較為妥適，附此敘明。五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 3 日
第二庭審判長法 官 鄭忠仁
法 官 李得灶
法 官 林育如
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 11 月 3 日 書記官 簡信滇