臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01254號
原 告 甲○○○
原 告 乙○○
原 告 丙○○
原 告 丁○○
原 告 戊○○
共 同
訴訟代理人 胡世斌律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 己○○市長）住同
訴訟代理人 張世興律師
複代理人 游雅鈴律師
上列當事人間因土地徵收補償事件，原告不服臺北市政府中華民
國93年2月19日府訴字第09304118000號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告等5人（及訴外人吳美鳳、吳勝榮）委託胡世斌律師 以民國（下同）92年7月10日世律字第92071001號函被告臺 北市政府市長陳情略以：「主旨：謹代當事人甲○○○等9 人，函達貴管單位經年佔有土地使用，其等所有坐落於臺北 市○○區○○段4小段665、666地號所持分之土地（下稱系 爭土地），而未依法辦理徵收補償乙事，謹請查照惠復。說 明：一、茲據當事人甲○○○等9人到所委稱略以：『就坐 落台北市○○區○○段4小段665、666地號分別為380平方公 尺、76平方公尺之2筆土地，為本人等9人所有之持分情形係 ：甲○○○70分之3、蔡吳玉霞28之1、吳勝榮70分之1、吳 勝錦70分之1、吳美鳳70分之1、乙○○280分之3、丙○○ 280分之3、丁○○280分之3、戊○○280分之3。經查上開土 地竟為臺北市政府經年佔有使用，而未依據土地徵收條例第 30條規定，予以徵收補償其地價，致使本人等長期受有無法 使用土地之損害。．．．』．．．」臺北市政府工務局新建 工程處乃以92年7月28日北市工新配字第09261680700號處長 用箋函復胡律師略以：「．．．，由於本市已依都市計畫寬 度完成使用之既成道路其土地產權仍為私有者甚多，鑑於既
成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原 則，本府已於92年6月17日函請行政院就此全國性問題統一 訂定可行性補償方式，據以辦理；．．．」原告等5人（及 訴外人吳美鳳、吳勝榮）不服，提起訴願，經臺北市政府93 年2月19日府訴字第09304118000號決定書作成訴願不受理之 決定，原告等5人仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、被告應給付原告甲○○○新臺幣13,144,761元、原告乙○○ 2,082,386元、原告丙○○2,082,386元、原告丁○○ 2,082,386元、原告戊○○2,082,386元。㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、查系爭土地係被告依奉行政院56內字第9855號令擬具「臺北 市加速工務建設實施方案」之第1期4年工務建設之新建道路 ，分57、58、59、60計4個年度，其內容包含敦化路（現今 為敦化北路與敦化南路）、士林l號道路等多項新建道路。 該方案所需經費由中央補助新臺幣（下同）2億7千5百萬元 ，並由被告另籌3億5千萬元（包括工地徵收、房屋拆遷補助 費在內）共計6億5百萬元。其中士林l號道路工程需用原告 等之祖先（吳林笑、彭歎）（已故）所有坐落於臺北市○○ 區○○段4小段665地號（地目為道）、666地號（地目為建 ）土地，且其面積分別為76平方公尺、380平方公尺，且於 60年完工後，開徵工程受益費，現今為臺北市○○○路○段 都市○○道路○路寬1752公尺。
㈡、次查，系爭土地係被告奉行政院56內字第9855號令核准辦理 徵收，又原告申請並經由被告所核發之土地分區使用證明書 ，其內亦載明該土地於59年7月4日公告，而土地徵收係基於 公法上之權利所為處分，於其法定程序公告，即生效力。故 而被告得以依法開徵工程受益費，而同期該方案中，其他之 桂林路、敦化路等新建道路，亦同時辦理徵收補償。準此以 解，人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質固純屬 促請國家發動徵收之行使；惟查，系爭土地依上揭所載述事 實，業於新建道路完工後，由被告開徵工程受益費，則原告 自得經由法定徵收程序，受領徵收補償費至灼。並非如被告 所言，僅止於促請國家發動徵收權之行使而已，亦或無需辦
理徵收云云等情，要無疑義。另本件依當時土地法、都市計 劃法規定施行，才得以在道路完工後，依法開徵工程受益費 。若非依法定徵收程序為之，則又何以能依法開徵工程受益 費？
㈢、系爭土地得作成核准徵收處分之機關，固為內政部，然就應 徵收土地擬具計畫並算定補償金額，送請核准徵收機關核准 者，則為需用系爭土地之被告，至徵收案確定後，轉發給補 償費之機關，則係直轄市或縣（市）政府。如符合徵收條件 ，被告即為系爭土地之需用土地人及轉發補償費之機關。其 得發動系爭土地之徵收者，非被告莫屬。且原告向被告為本 件申請時，已表明：依法辦理徵收補償手續。其真意實係申 請被告擬具系爭土地徵收計畫，算定補償金額，送請核准徵 收機關核准徵收系爭土地，發給補償費，而非請求被告逕作 成徵收處分自明，此於最高行政法院亦持相同見解。是被告 指稱原告等請求被告作成徵收處分云云，容有誤會。㈣、按釋字第400號解釋對私有土地既成道路取得問題之處理乙 案，依行政院秘書長85年12月14日台85內字第45745號函附 會商結論略以：「⑴第1階段．．．爰以政院曾辦理拓寬或 打通之道路於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地， 而未予徵收補償者，列為第1階段政府辦理取得之私有既成 道路。⑵第2階段：第1階段以外，由政府開闢而未辦理補償 之私有既成道路，列入第2階段辦理，並依其道路寬度排定 下列優先順序：1、第1優先：道路寬度超過15公尺者。2、 第2優先：道路寬度為8公尺至15公尺者。3、第3優先：道路 寬度未達8公尺者。」故本件系爭土地因59年間興辦中山北 路道路而供道路使用，被告依據土地法第14條第2項規定、 都市計劃法第48條及行政院67年7月14日台67內字第6310號 函及69內字第2072號函及釋字第400號解釋，及行政院秘書 長台85內字第45745號函，亦應補償原告等之土地，怠無疑 義。
㈤、再查，依系爭土地上原有建物，係因被告為執行都市計劃而 拆遷，並非因其他事由致需拆遷、騰空、交付而成為既有道 路，足見若非經由被告依法徵收，則該建築物何以會拆遷、 騰空、交付而變成道路？惟查，同期計劃（即4年工務建設 ）中，本段士林1號道路分為二段，第一段從劍潭經福林路 到中正路；第二段從中正路到士林3號道路。其中第一段部 分，鐵路線曾向西遷移，而此段西遷之土地，亦係依法徵收 並補償。而系爭土地同屬同段之道路，何以僅對原告等所有 系爭土地，不予補償？應屬被告疏漏所致，實與行政程序法 第6條之平等原則有違。
㈥、揆諸事實，本件既經主管機關核准，又依法公告徵收，惟被 告未依法通告於前，以致未能事先協議價購，而土地徵收後 ，土地徵收補償費用未依法發給。被告竟以公權力，將該土 地闢為中山北路供公眾使用通行，以達行政目的，形成公用 地役關係，供道路使用，致使原告等財產已無法自由使用收 益，造成原告等權益受損甚鉅。又依土地徵收條例分別於第 31條、32條、33條、34條明定，則系爭土地徵收補償乃肇因 於被告未依法行政所致，因此原告等主張應依92年公告現值 107,300元/平方公尺，按其持分加三倍補償，蓋因公告現值 與市價有相當差距，則此三倍補償，乃依上述規定相當於比 照一般交易價格。
㈦、末查被告稱「系爭土地仍係原告與他人分別共有云云」，容 有誤會，蓋：原告等5人乃係繼承而來，且分別持有，各有 持分，於土地登記簿謄本亦清楚登載，絕非被告所言分別共 有。而原告既擁有上開所有權利，則本於該權利所為之主張 ，自應受法律所保障，自不待言。被告對於臺北市政府都市 發展局土地使用分區及公共設施用地證明書，其上所載「民 國59年7月4日公告」，率認係被告59年7月4日府工二字第 29248號「陽明山管理局轄正主要計劃案」之公告，並稱主 要計劃公告後，還須細部計劃，並送行政院內政部核定等程 序，要與土地徵收無關，意即此僅為都市計劃公告而已云云 ，尚有誤會。蓋：
１、查被告所提列於答辯續狀之被證「陽明山管理局轄區主要計 劃案」，竟未有被告主辦機關單位大官防章及小官章，則何 以證明內容屬實。經查都市計劃於都市計劃法第3條、第17 條、第18條、第19條、第21條及第42條，都市計劃法臺北市 施行細則（於58年4月24日通過）第37條、第39條規定，公 共設施保留地應依都市計劃法之規定限期辦理徵收價構。而 因推行都市建設，以提高土地使用，才得以依工程受益費徵 收條例徵收工程受益費。如今被告既依當時法令之都市計劃 法實施都市計劃闢建計劃道路，使用原告等之土地，則何以 不必依都市計劃法，補償原告等之損失？復查，被告聲稱原 告等所有系爭土地並未有徵收乙事云云，則於都市計劃公告 後，又係如何取得原告等所有之土地，以作為交通建設？足 證，應係系爭土地當時雖業由被告徵收，惟被告漏未補償， 因而該土地迄今尚未過戶為被告所有，此實情應予詳查。２、另查上述臺北市政府都市發展局土地使用分區及公共設施用 地證明書（發文日期字號：93年6月14日北市都二證字第 9315633號）內載「道路用地（公共設施用地）（取得方式 ：未明文規定）。（59年7月4日公告）」；惟查另外，之前
所申請之臺北市政府都市發展局土地使用分區及公共設施用 地證明書（發文日期字號：91年7月8日北市都二證字第 9122475號）內載「道路用地（公共設施用地）」。則何以 ，此二均經由被告所核發之證明書內容竟不相符合，且係在 之後所核發之證明書內加載「（取得方式：未明文規定）。 （59年7月4日公告）」，然今卻又聲稱此僅為都市計劃公告 云云，如此前後矛盾，試問何以取信於人民？另被告於94年 8月14日辯論時稱，系爭土地可能應已被徵收漏未過戶。倘 所言屬實，則被告自應出示業已補償清冊或提存等資料，以 示所言真實，俾昭公信。又，原告所提之臺北市建物登記簿 謄本影本，其乃係91年5月24日當時為辦理繼承，因而由代 書代為向士林地政事務所申請讓給。則原告所持為影本，且 因時日已久，代書亦未保存正本，因而無法提出正本，併此 敘明。
二、被告主張之理由：
㈠、緣原告等委託胡世斌律師以92年7月10日（92）世律字第 92071001號函臺北市政府市長陳情，臺北市政府工務局新建 工程處乃以92年7月28日北市工新配字第09261680700號處長 用箋函復胡律師，是以該被告之處長用箋，僅係單純之事實 敘述臺北市○○○○道路補償事宜當時規劃籌處情形及理由 說明之觀念通知，依訴願法第3條第1項規定、改制前行政法 院44年判字第18號判例、62年裁字第41號判例，應非行政處 分，合先敘明。
㈡、又按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地 徵收，亦即必需徵收土地，方有補償可言，又私有土地所有 權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第217條規定外 ，並無得主動請求需地機關徵收土地之公法上權利；土地徵 收條例施行後，亦僅於符合該條例第8條及第58條第1項、第 2項規定始得請求徵收土地，故依現行法律規定，本案尚不 符合徵收之規定。依行政訴訟法第5條規定及釋字第400號解 釋文暨憲法第15條、最高法院92年判字第828號裁判意旨， 原告等並無請求徵收補償之公法上請求權，其提起本件訴訟 請求被告應補償徵收系爭土地云云，顯然違背行政訴訟法第 5條課予義務之訴之要件，其主張顯無理由至明。㈢、另按釋字第400號解釋，本案系爭土地，供公眾通行，迄今 已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係 之存在。被告原恪遵上開大法官會議解釋意旨，積極研擬辦 理臺北市○○道路私有土地之補償事宜，由於原擬採協議價 購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示仍應有 公共債務法所稱債務之適用，且被告原擬補償方式，將使舉
債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補 償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，被告擬 俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，是以依上述規定及解 釋意旨，被告91年7月23日府工新字第09108669100號處長用 箋函復，於法並無不合。目前中央已訂定「中央補助地方取 得既成道路試辦計劃」之補償辦法，試辦期間為93至95年度 ，被告亦積極配合辦理相關作業中，俟辦法完成程序後，將 據以辦理。
㈣、系爭土地根本未經徵收補償，原告等請求徵收補償費，殊無 理由：原告等並未提出行政院56內字第9855號令之書證，其 內容是否即屬原告所主張系爭土地之徵收處分，根本無從得 知，從而原告等主張自無可採。況且，倘如原告主張，系爭 土地業遭被告徵收，則參照原告所提出之原證臺北市○○○ 號道路拓築工程受益費徵收辦法及被告公告影本，被告徵收 中崙段321-4號土地，自當有徵收公告、徵收補償清冊，可 供查詢，且徵收土地應業已移轉被告所有。然原告等非但無 法提出上開徵收公告或補償清冊之證明，甚且，系爭土地仍 在原告等持有中，顯見原告等主張系爭土地業已徵收云云， 顯非事實。再者，原告等固提出之土地使用分區及公共設施 用地證明書，載明系爭土地為公共設施用地。然查都市計畫 法第42條，足見公共設施用地，僅係擬定都市計畫時，規範 擬作為公共設施用途之土地而已，根本無涉徵收與否。倘系 爭公共設施用地保留供公用事業設施使用者始成為公共設施 保留地，而需由公用事業機構依法徵收，此參照依同法第48 條規定足稽。基此，原告等主張系爭土地係屬公共設施用地 ，即已辦理徵收云云，顯屬誤會。
㈤、本件原告於94年8月16日準備程序中，變更其主張為：系爭 土地被徵收後，但未為補償云云，改請求被告應補發系爭土 地之徵收補償費。被告特此表示不同意。原告等所有之系爭 土地，並未有被徵收一事，迄今系爭土地仍係原告及其他土 地所有人分別共有，此有系爭土地之土地登記謄本2份可證 。原告提出原證之系爭土地使用分區證明書上之「59年7月4 日公告」，經查，乃係當時被告59年7月4日府工二字第 29248號「陽明山管理局轄區主要計劃案」之公告，此係都 市計劃之計劃案公告，與土地徵收洵屬二事，原告等執此主 張系爭土地被徵收云云，委不足取。
理 由
甲、程序方面：本件行政訴訟起訴狀被告為台北市政府工務局， 訴之聲明原為：「被告機關應辦理徵收補償坐落於台北市○ ○區○○段四小段665、666等地號土地」，嗣於94年4月25
日變更被告為台北市政府，訴之聲明為被告應給付如事實欄 所載金額之一般給付訴訟，並主張：系爭土地被徵收後，但 未為補償，改請求被告應補發系爭土地之徵收補償費等情， 玆因係在準備程序中所為，無礙於訴訟終結，本院認為適當 ，應予准許，本件應依變更後之訴之聲明及主張為審理，是 以本件原告並非主張：系爭土地為既成道路，而請求徵收或 補償機關應辦理徵收補償之事件，先此敘明。
乙、實體方面
一、原告起訴意旨略謂：原告係提起給付訴訟，請求應補發系爭 土地之徵收補償費。系爭土地業於新建道路完工後，由被告 開徵工程受益費，則原告自得經法定徵收程序，受領徵收補 償費。本件既經主管機關核准，又依法公告徵收，惟被告未 依法通告於前，以致未能事先協議價購，而土地徵收後，土 地徵收補償費用未依法發給，爰請求如訴之聲明云云。二、本院判斷如下：
㈠、按「土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保 障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及 其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當時間內給予 合理之補償（司法院釋字第425號解釋意旨參照）因此公用 徵收僅有國家為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公 法上請求權。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其 性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非為人民對國家 有公用徵收之公法上請求權存在。」最高法院92年判字第 828號裁判意旨參照。土地徵收之性質，係行政處分，事實 行為無從構成土地徵收，另徵收補償費之核定，係由補償費 發放機關基於徵收行政處分，為補償人民因徵收所致財產權 受侵害所為之另一行政處分，必需有徵收土地之行政處分， 方有補償可言。且人民依行政訴訟第8條規定逕行請求給付 一定金額之徵收補償費，而提起一般給付訴訟者，自應以有 徵收補償核定行政處分所形成之公法給付關係為前提，若無 該徵收補償核定行政處分存在，自無逕提一般給付訴訟之理 由。
㈡、經查，原告並未舉證系爭土地曾經徵收補償費之核定，原告 等提起一般給付訴訟請求徵收補償費，已無理由。原告等雖 提出台北市政公報之（57）13北市府財一字第64575號說明 中內載：行政院56內字第9855號令，惟未提出該書證，其內 容是否即屬原告所主張系爭土地之徵收處分，無從得知，從 而原告等主張自無可採。
㈢、再參照原告所提出之原證臺北市○○○號道路拓築工程受益 費徵收辦法及被告徵收與本件無關之中崙段321-4號土地，
均有徵收公告、徵收補償清冊，可供查詢，原告所主張：系 爭土地業遭被告徵收云云，殊與被告作業程序相左，所以不 可能系爭土地未經公告而被徵收，且若系爭土地已被徵收應 已移轉被告所有。然原告等非但無法提出上開徵收公告或補 償清冊之證明，甚且，系爭土地仍在原告等持有中，顯見原 告等主張系爭土地業已徵收云云，顯非事實。
㈣、末按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況分別設置左列公 共設施用地：一、道路．．．。前項各款公共設施用地應先 利用適當之公有土地」都市計畫法第42條訂有明文。同法第 48條規定：「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之 用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買」足見公共設施 用地，僅係擬定都市計畫時，規範擬作為公共設施用途之土 地而已，根本無涉徵收與否。倘系爭公共設施用地保留供公 用事業設施使用者始成為公共設施保留地，而需由公用事業 機構依法徵收，此參照依同法第48條規定足稽。經查，原告 等固提出之土地使用分區及公共設施用地證明書，載明系爭 土地為公共設施用地等字句。惟基上說明，原告等主張系爭 土地係屬公共設施用地，即已辦理徵收云云，顯屬誤會。㈤、另按釋字第400號解釋，本案系爭土地，供公眾通行，迄今 已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係 之存在。被告原恪遵上開大法官會議解釋意旨，積極研擬辦 理臺北市○○道路私有土地之補償事宜，由於原擬採協議價 購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示仍應有 公共債務法所稱債務之適用，且被告原擬補償方式，將使舉 債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補 償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，被告擬 俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理，是以依上述規定及解 釋意旨，被告91 年7月23日府工新字第09108669100號處長 用箋函復，於法並無不合。目前中央已訂定「中央補助地方 取得既成道路試辦計劃」之補償辦法，試辦期間為93至95年 度，被告亦積極配合辦理相關作業中，俟辦法完成程序後， 將據以辦理，附此敘明。
丙、從而，本件原告提起一般給付訴訟如訴之聲明，為無理由， 應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日 第七庭 審判長 法 官 劉介中
法 官 黃秋鴻
法 官 李玉卿
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 94 年 11 月 17 日 書記官 黃明和