臺北高等行政法院判決
110年度訴字第1200號
112年5月4日辯論終結
原 告 曾俊山
曾俊宏
曾俊明
曾俊岳
被 告 桃園市楊梅區公所
代 表 人 邱世源
訴訟代理人 洪世驊
參 加 人 曾俊庭
曾俊玖
劉昌盛
劉復銘
劉昌存
劉昌在
劉昌淦
劉昌吉
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服桃園市政府中華民
國110年8月10日府法訴字第1100136834號及110年11月10日府法
訴字第1100214871號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告曾俊宏、曾俊明、曾俊岳；參加人曾俊庭、曾俊玖 、劉復銘、劉昌淦、劉昌吉經合法通知，無正當理由而未於 言詞辯論期日到場，依原、被告之聲請，由其等一造辯論而 為判決。
二、事實概要：
(一)原告與參加人曾俊庭、曾俊玖6人（下稱出租人）就桃園市 楊梅區梅園段1152地號等8筆土地（下稱系爭耕地），與參 加人劉昌盛等6人（下稱承租人）訂有耕地三七五租約（租 約字號：東字第63號，下稱系爭租約），租期自104年1月1 日至109年12月31日止。嗣原告認為承租人有違反耕地三七
五減租條例（下稱減租條例）第16條第1項規定之應自任耕 作情事，於109年5月20日向被告提出系爭租約註銷登記申請 ，經被告於109年6月19日實地會勘後，以109年6月29日桃市 楊農字第1090021072號函請出租人依減租條例第26條規定提 出耕地租佃爭議調解申請。嗣出租人委任訴外人曾金德提出 調解申請，經被告審查後以109年7月20日桃市楊農字第1090 023487號函請曾金德於文到10日內補正委任書與出租人之簽 章及個人資料；倘非系爭耕地全體共有人提出申請者須符合 民法第820條規定。原告遂多次陳情主張原告曾俊山、曾俊 宏及曾俊岳皆旅居國外不便補正之，且該註銷登記申請無涉 租佃爭議，非屬減租條例第26條規定情形，毋庸經耕地租佃 爭議調解程序，陳請被告逕依其申請為系爭租約註銷登記。 被告認出租人未於期限內補正調解申請，爰以110年2月3日 桃市楊農字第1100003129號函（下稱原處分甲）告知出租人 否准原告註銷登記申請。
(二)被告於109年12月22日就系爭租約於109年底租約期滿公告， 並通知出租人及承租人於110年1月1日起至2月17日止，提出 收回自耕或租約續訂申請，嗣承租人於110年1月6日向被告 提出私有耕地租約期滿續訂租約申請書，經被告審核准予續 訂租約6年，以110年5月31日桃市楊農字第1100018781號函 （下稱原處分乙）通知出租人及承租人，准由承租人續訂租 約。
(三)原告對原處分甲、乙均有不服，提起訴願，經桃園市政府分 別以110年8月10日府法訴字第1100136834號訴願決定書（下 稱訴願決定甲）、110年11月10日府法訴字第1100214871號 訴願決定書（下稱訴願決定乙）決定駁回，原告仍有不服， 於是提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
(一)關於註銷104年1月1日至109年12月31日之系爭租約： ⒈承租人偽稱獲出租人同意授權，出具不實授權書及相關申請 資料，以之詐欺與出租人共同申請104至109年期之續約登記 ，從而經被告核准續約登記。
⒉承租人未經出租人同意，改變耕地成牧業牛舍建物使用之事 實，被告僅採形式審查，未依職權實質審查認定承租人改變 耕地為牧用，應屬違法。
⒊系爭租約原始承租人死亡時，其第二、三代子孫六人，均非 現耕繼承人，就系爭租約均無繼承承租權。承租人不具備有 效繼承資格，惟被告違法不當接受現承租人以不合形式規定 之申請資料，同時辦理續約及繼承租約登記，非法核准連同 變更承租人數及身份（相繼成為現耕承租人）之繼承登記。
⒋本件因被告未依原告申請，註銷104年1月1日至109年12月31 日之系爭租約，造成承租人不自任耕作，嚴重侵害原告之租 賃權、財產權。被告應賠償原告新臺幣（下同）2,188萬8,5 70元。
(二)關於註銷110年1月1日至115年12月31日之系爭租約： 承租人申請系爭租約110年至115年續訂，欠缺延展續訂之耕 地實體標的與前期租約欠缺有效且繼續存在之法律後效，被 告駁回出租人之行政處分應為無效；訴願決定亦為無效，應 予捨棄。被告非法核准系爭後期（110年至115年）續約登記 無效，應命被告撤銷。確認承租人就後期租約續訂處於無地 可耕、無法可循、無約可續、無人夠格之四無狀態。承租人 於前期租約登記期間，業已轉租耕地由第三方負責申請改建 為東泰畜牧場用地（110年後亦同），直接構成減租條例第1 6條笫2項租約無效、耕地由出租人收回自耕之規定。另被告 後期租約續訂之核准，依行政程序法第111條規定無效，該 後期租約之登記應限期撤銷。被告就後期租約續訂之申請核 查，違反法定程序亦應為無效。
(三)原告於言詞辯論期日經審判長闡明，更正訴之聲明： ⒈聲明一：
⑴原處分甲及訴願決定甲均撤銷。
⑵被告應依原告之申請，作成註銷系爭租約之行政處分。 ⒉聲明二：原處分乙核定系爭租約存續並登載於租約登記簿及 租約書副本，暨訴願決定乙關於此部分之訴願決定均撤銷。 ⒊聲明三：被告應賠償原告2188萬8570元。四、被告則以：
(一)有關原告主張註銷104年1月1日至109年12月31日之系爭租約 ，原告主張承租人有未自任耕作之情事，被告函請原告依規 定期限申請調解，惟原告逾期未補正申請資料，被告以原處 分甲駁回原告之註銷登記申請，並無違誤。
(二)有關原告主張註銷110年1月1日至115年12月31日之系爭租約 ，因原告等人並未於公告期間內，依減租條例第19條規定申 請收回系爭耕地，被告核定原告與承租人間，104年至109年 及110年至115年等兩期耕地三七五租約續訂案，皆屬被告依 職權範圍內所為之形式審查。原告稱承租人於租期內，違反 減租條例第16條應自任耕作之規定，如改變耕地為畜牧用地 等，於109年5月20日申請註銷該租約之續訂登記，被告受理 後以其性質為私權爭執，非權限所得判斷，乃函請原告提起 租佃爭議調解，惟原告迄未提出申請。原告所訴各節顯不足 採，原處分甲、乙並無不當，應予維持。
(三)並聲明：原告之訴駁回。
五、上述事實概要欄所述的事實，有系爭租約附表（本院卷一第 125頁）、109年5月20日租約註銷登記申請書（本院卷一第7 4頁至第96頁）、被告109年6月29日桃市楊農字1090021072 號函（本院卷三第59頁）、被告109年6月19日實地會勘紀錄 （訴願決定甲卷第31頁至第35頁）、被告109年7月20日桃市 楊農字第1090023487號函（本院卷三第61頁）、桃園市政府 110年3月22日府地權字第1100065282號函及附件（本院卷三 第413頁至第415頁）、原處分甲（本院卷一第135頁）、訴 願決定甲（本院卷一第211頁至第222頁）、原處分乙（本院 卷三第411頁）、訴願決定乙（本院卷一第551頁至第563頁 ）在卷可稽，足以認定為真正。
六、本院的判斷：
(一)本件應適用之法令及法理：
⒈減租條例第5條規定：「耕地租佃期間，不得少於6年；其原 約定租期超過6年者，依其原約定。」第6條規定：「（第1 項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之；租約之訂 立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。 （第2項）前項登記辦法，由內政部、桃園市政府擬訂，報 請行政院核定之。」第16條第1項、第2項規定：「（第1項 ）承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人 。（第2項）承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由 出租人收回自行耕種或另行出租。」第17條第1項第1款、第 2款規定：「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形 之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時。二、承租人 放棄耕作權時。……」第19條第1項、第2項規定：「（第1項 ）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自 耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以 維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家 庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模 ，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前 項第2款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆 滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租 者，應續訂租約。」第26條規定：「（第1項）出租人與承 租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉 (鎮、市、區) 公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應由直轄市或縣 (市) 政府耕地租佃委員會調處；不服調處者，由直轄市或 縣 (市) 政府耕地租佃委員會移送該管司法機關，司法機關 應即迅予處理，並免收裁判費用。（第2項）前項爭議案件 非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直轄 市或縣 (市) 政府耕地租佃委員會給予書面證明。」
⒉關於減租條例第16條應如何解釋適用及其處理程序，執掌全 國地政事務之內政部以93年3月10日台內地字第0930066140 號函示謂：「⑴出租人認承租人有違反耕地三七五減租條例 第16條第1項規定有關「承租人應自任耕作」之規定者，得 檢具具體事證向鄉（鎮、市、區）公所申請認定租約無效。 ⑵鄉（鎮、市、區）公所於受理申請後應訂期前往實地勘查 ，就出租人所提事證詳予查明確認。⑶經鄉（鎮、市、區） 公所查明出租人所陳非為事實者，應將出租人之原申請案予 以駁回並應敘明理由。倘經查明確如出租人陳述者，鄉（鎮 、市、區）公所應通知承租人於接到通知之日起20日內表示 有無不同意見。承租人有不同意見時，鄉（鎮、市、區）公 所應通知出租人於接到通知之日起20日內提出調解之申請； 如承租人無不同意見或逾期未表示意見時，即准由出租人辦 理租約無效之登記。如承租人有不同意見，出租人卻未於期 限內申請調解時，鄉（鎮、市、區）公所應駁回出租人主張 租約無效之申請，並敘明理由。」（本院卷一第325頁，下 稱內政部93年函釋）
⒊耕地租賃本屬私權關係，耕地租約關係存續中，承租人違反 減租條例第16條第1項規定而未自任耕作者，原訂租約即向 後失其效力。而耕地租約之變更、終止或換訂之登記，包括 承租之繼承、租約期滿之收回自耕、續租等之登記等，均是 耕地租賃監督管理上的行政措施而已，耕地租賃之私權關係 變動，並不以登記為要件。換言之，關於耕地租賃是否曾因 承租人不自任耕作而失其效力，因其本質上既屬私權爭議， 倘人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依 耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，應另循租佃爭議 程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判 ，自不得依行政爭訟方法以求救濟。
(二)經查，系爭耕地租期前於103年底期滿時，承租人以104年1 月7日續訂租約申請書，檢附系爭耕地租約附表、自任耕作 切結書、身分證影本、委託書、地籍圖謄本等件向被告申請 續訂租約（本院卷三第331-353頁），經被告以104年3月9日 桃市楊農字第1040006709號函核定（本院卷三第329頁）後 ，報請桃園市政府以104年4月28日府地用字第1040109516號 函同意備查系爭租約（本院卷三第355頁），被告復以104年 5月12日桃市楊農字第1040014270號函准由承租人續訂租約 ，租期自104年1月1日至109年12月31日（本院卷三第357頁 ）。原告曾俊山以109年5月20日申請書，主張系爭耕地之承 租人有不自任耕作之情事，向被告申請「租約註銷」登記， 有曾俊山109年5月20日申請書暨其檢附之相關資料在卷可參
（本院卷一第73-96頁），可認曾俊山已向被告申請認定系 爭租約無效。被告受理曾俊山之申請後，於109年6月19日前 往現場會勘，有會勘紀錄可佐（110年8月10日訴願卷第32-3 5頁），會勘時因查得系爭耕地中部分土地有作為牛舍、建 物、鐵皮屋之情事，被告以109年10月26日桃市楊農字第109 0034515號函請承租人於20日內表示意見（本院卷三第43頁 ），承租人以109年11月3日陳報書表示不同意見（本院卷三 第45-51頁）。在此之前，原告及參加人曾俊庭、曾俊玖已 於109年7月9日委任訴外人曾金德提出調解申請書，因出租 人未簽名蓋章，也沒有提出委任書，經被告以109年7月20日 桃市楊農字第1090023487號函通知補正（本院卷三第63頁） ，因補正期限記載有誤，被告再以109年8月3日桃市楊農字 第1090026282號函通知應於20日內補正（本院卷三第65頁） ，因均未補正之故，被告仍以110年1月4日桃市楊農字第109 0044697號函通知補正調解之申請（本院卷三第41頁），原 告仍未補正，被告始以原處分甲駁回原告曾俊山109年5月20 日註銷系爭租約之申請。由於耕地租賃本屬私權關係，原告 與承租人既因系爭耕地租佃關係發生爭執，即屬於私權之爭 執，依前揭耕地三七五減租條例第26條第1項之規定，應另 循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管民 事法院審理，原告既均未合法申請調解調處，在系爭耕地租 佃關係發生爭執的前提下，被告並無權力逕行認定系爭耕地 是否因承租人不自任耕作，致使系爭租約無效，故被告依據 上揭內政部93年函釋，駁回認定租約無效的申請，於法並無 違誤。
(三)次查，因原告始終無意願依照被告上開歷次補正函文之通知 ，依據減租條例第26條第1項規定，依循租佃爭議程序，申 請調解調處，甚至直至本案言詞辯論時，經審判長闡明本件 應另循調解、調處、民事爭訟途徑解決爭議，原告曾俊山仍 然堅拒為之，有言詞辯論筆錄可證（本院卷四第115-116頁 ），而被告無權自行認定系爭租約是否因承租人未自任耕作 而無效，亦如本院論述如上，被告身為登記機關，對系爭耕 地由不同當事人同時競爭登記耕作權事務，不容久懸未定， 自得認耕地租約期滿時，出租人並未依減租條例第19條規定 提出收回自耕登記之申請，准由承租人申請續租耕地之登記 。所以被告以原處分乙准許承租人自110年1月1日至115年12 月31日繼續承租系爭耕地，亦屬合法有據。
(四)至原告主張承租人申請續訂104年1月1日至109年12月31日系 爭租約時，偽造委託書、承租人無權繼承系爭租約、承租人 未自任耕作等節，均為租佃爭議中有待民事法院應予認定者
，亦非本院所得審究。末按行政訴訟法第7條規定：「提起 行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產 上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴 訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請 求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或基於訴訟 資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為 之規範，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起之 立法目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時， 須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判 決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。經查，原告 本案合併提起損害賠償之訴，但就其聲明一課予義務訴訟， 及聲明二撤銷訴訟部分，既經本院調查審認後，認原處分甲 乙於法均無違誤，原告所訴為無理由，業如前述，揆諸前揭 規定及說明，原告依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求 被告損害賠償即乏所據，應併予駁回。
七、綜上所述，原告主張各節均非可採，耕地租賃本屬私權關係 ，原告與承租人既因系爭耕地租佃關係發生爭執，即屬於私 權之爭執，原告應循民事爭訟處理之，被告無權自行認定系 爭租約是否因承租人未自任耕作而無效，原告訴之聲明一請 求被告應依原告之申請，作成註銷系爭租約之行政處分於法 無據；另被告認定出租人並未依減租條例第19條規定提出收 回自耕登記之申請，以原處分乙准許承租人自110年1月1日 至115年12月31日繼續承租系爭耕地，亦屬合法有據，被告 所為原處分甲、乙，尚無違誤，訴願決定甲、乙予以維持， 亦無不合，原告聲明一、二為無理由，應予駁回。原告另執 前詞訴請被告賠償2188萬8570元，即乏依據，應併予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 112 年 5 月 25 日 臺北高等行政法院第二庭 審判長法 官 楊 得 君
法 官 李 明 益
法 官 高 維 駿
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。 中 華 民 國 112 年 5 月 25 日 書記官 陳 怡 如