最 高 行 政 法 院 裁 定
112年度上字第234號
上 訴 人 佳福育樂事業股份有限公司
代 表 人 陳韻如
訴訟代理人 陳冠諭 律師
被 上訴 人 勞動部勞工保險局
代 表 人 白麗真
上列當事人間勞工退休金條例事件，上訴人對於中華民國112年1
月12日臺北高等行政法院111年度訴字第1122號判決，提起上訴
，本院裁定如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由陳琄變更為白麗真，茲由新任代表人 具狀聲明承受訴訟，經臺北高等行政法院裁定准由被上訴人 代表人白麗真承受訴訟，合先敘明。
二、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由， 不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第 1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依 同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者 ，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由 並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項 第4款及第2項所明定。且依同法第307條之1準用民事訴訟法 第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所 違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之 具體事實。是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或 適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法 規之條項或其內容；如以原判決有行政訴訟法第243條第2項 所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體 事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者 顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合 法表明上訴理由，其上訴自非合法。
三、緣上訴人經營幸福高爾夫球場，訴外人楊玉瑩、葉孟連、向 麗琴、陳麗雯、楊秀珍、汪麗紅、許月燕、徐瑞玲、施玉潔 、陳寶安、呂佳禧、陳麗玉、李雨純、陳郁涵、陳素玉、陳 慧蓉、鍾桂美、胡雪萍、陳湘淇、陳淑娟、楊愫、陳淑哖、 陳美娟、許愛文、許雙鳳及王瓊雲（下稱楊玉瑩等人）為服 務於幸福高爾夫球場之桿弟。被上訴人認上訴人為楊玉瑩等 人之雇主，未依規定申報所屬勞工在職期間提繳勞工退休金
，違反勞工退休金條例第18條規定，前經被上訴人以民國10 6年12月11日保退二字第10660293620號函（下稱106年12月1 1日函），命上訴人於107年1月5日前改善在案，惟上訴人逾 期仍未補申報楊玉瑩等人提繳勞工退休金，業經被上訴人以 上訴人違反勞工退休金條例第18條規定，核處31次罰鍰處分 後仍未改善，本次被上訴人乃依同條例第49條及第53條之1 規定，以111年3月29日保退二字第11160028391號裁處書（ 下稱原處分），對上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）10萬元， 並公布上訴人名稱及負責人姓名等資訊。上訴人不服，循序 提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審 法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
四、上訴意旨略謂：
㈠被上訴人106年12月11日函充其量僅係提醒或重申若存在僱傭 關係，應依勞工退休金條例第6條、第7條第1項、第16條前 段、第18條等規定申報提繳勞工退休金，尚不因此對上訴人 發生法效性，至多屬於行政指導或觀念通知之性質，且106 年12月11日函未載明行政程序法第96條第1項第6款所規定之 救濟教示。復參佐兩造在其他勞工退休金裁罰處分之訴訟程 序中，被上訴人從未主張106年12月11日函具有行政處分之 性質，足徵被上訴人始終未賦予106年12月11日函對外發生 法律效果之意思。況106年12月11日函既未載明救濟教示， 且被上訴人亦未於該函明確揭示對上訴人具有法效性等情形 下，上訴人甚難洞悉106年12月11日函之性質是否為行政處 分，而無法適時循訴訟途徑提起救濟，尤其係106年12月11 日函作成迄今已逾5年，相關救濟管道均罹於法定不變期間 之景況下，倘若本件訴訟中貿然將106年12月11日函定性為 行政處分，上訴人幾乎無從就106年12月11日函再行提起救 濟，如此不啻侵害憲法第16條（上訴人誤寫為第19條）所揭 保障人民訴訟基本權，亦有突襲性裁判之嫌。故為免侵害人 民受憲法所保障之訴訟權，無論如何不應於本件訴訟中另將 106年12月11日函定性為行政處分。原審未察106年12月11日 函並非行政處分，即以106年12月11日函已生構成要件效力 為由，並未詳實審酌上訴人與桿弟間之法律關係為何、有無 勞工退休金條例之適用等前提事實，遽為不利於上訴人事實 之判斷，不僅有判決理由不備之當然違背法令，亦有判決適 用法規不當之違誤。
㈡上訴人與桿弟間之法律關係究屬僱傭、承攬，抑或係委任關 係，乃上訴人有無義務為楊玉瑩等人申報提繳勞工退休金之 先決問題，且雙方間之法律關係，業經臺灣臺北地方法院（ 下稱臺北地院）以107年度重勞訴字第13號民事判決，確認
上訴人與桿弟間不存在僱傭關係，原審未察前開情形，亦未 依行政訴訟法第177條第1項規定，裁定停止訴訟程序，即以 106年12月11日函具有構成要件效力為由，逕為不利於上訴 人之論斷，並對於上訴人所提出之攻擊防禦方法及聲請調查 之證據，恝置不理，除有適用法規不當之違誤外，亦有判決 理由不備之當然違背法令。
㈢觀諸中華民國高爾夫球場事業協進會108年1月10日高球場琅 字第108000001號函、110年1月12日高球琅字第110000004號 函，足見以非僱傭關係之模式進行合作乃高爾夫球業界多年 慣行之事實，且為高爾夫球場經營者與桿弟間所確信，是上 訴人主觀上並無違反勞工退休金條例第49條、第53條之1之 故意、過失。被上訴人未盡其職權調查義務，並違反有利不 利一體注意原則，逕以○○市政府所提供之資料，率爾認定上 訴人有為楊玉瑩等人申報提繳勞工退休金之義務。而原審非 惟對於上開有利於上訴人之函文，恝置不理，亦未載明不予 採納之理由，自已構成判決理由不備之違法。尤其楊玉瑩等 人中之陳郁涵等13人亦認為渠等與上訴人間屬於委任合作之 關係，並非僱傭關係，甚且與上訴人間存在私法法律關係爭 議之葉孟連等13人，業經臺北地院以107年度重勞訴字第13 號民事判決確認上訴人與葉孟連等13人間不存在僱傭關係， 上訴人主觀上自無從預見上訴人與桿弟間為僱傭關係。況上 訴人即係因被上訴人所為之違法裁罰性行政處分，而循救濟 途徑提起本件行政訴訟，原判決豈可倒果為因，認被上訴人 業已連續裁處上訴人31次及對於系爭處分是否適法應向主管 機關尋求協助等理由，即可推論上訴人主觀上具有可非難性 及可歸責性。另上訴人針對主觀上並無故意、過失乙節，向 原審聲請函請財政部北區國稅局提供楊玉瑩等人自98年起至 106年止之綜合所得稅各類所得資料清單，以證明楊玉瑩等 人亦有從事其他工作，獲取報酬，渠等應為無一定雇主之勞 工或自營作業者，而上訴人係依據商業慣例與幸福高爾夫球 場桿弟成立委任之合作關係，上訴人主觀上自不具有故意或 過失等事實，惟原審僅泛以上訴人上開調查證據之聲請核無 調查必要，未具體敘明未為調查之理由，自有判決不備理由 之當然違背法令。
㈣參諸被上訴人所製發之「110年『自營作業者或無一定雇主之 勞工生活補貼』核定名冊」，被上訴人亦將陳郁涵、陳素玉 、王瓊雲等3人核定為自營作業者或無一定雇主之勞工，始 將渠等列於核發生活補貼名冊中，顯見無論桿弟陳郁涵、陳 素玉、王瓊雲等3人抑或被上訴人均認定幸福高爾夫球場之 桿弟為自營作業者或無一定雇主之勞工，上訴人與楊玉瑩等
人間自非僱傭關係。故於楊玉瑩等人中有陳郁涵等13人認定 渠等與上訴人間並不存在僱傭關係，其餘楊玉瑩等13人之法 律關係亦在臺北地院民事庭審理等情形下，被上訴人仍連續 對上訴人裁罰達31次之多，參酌鈞院109年度上字第261號判 決所揭櫫之意旨，被上訴人再以原處分繼續裁罰上訴人第32 次，業已違背比例原則，原審未依職權詳實調查上開情形， 實已有判決不備理由之違法。楊玉瑩等人服勞務之對象、工 作時間、工作場域、工作機會、工作量及工作報酬均不固定 ，渠等之投保資格應為無一定雇主或自營作業者之身分，是 以上訴人與楊玉瑩等人間不存在僱傭關係，渠等並無勞工退 休金請求權之存在，被上訴人自不得依勞工退休金條例第49 條、第53條之1等規定，對上訴人按月連續裁罰暨公布上訴 人名稱及負責人姓名。是上訴人既有提出楊玉瑩等人之勞工 保險被保險人投保資料表、證人李明月於臺北地院107年度 簡字第160號勞工保險及就業保險罰鍰事件言詞辯論程序之 證述等證據，原審卻對於上開證據資料所示內容，恝置不論 ，復未敘明不採納之理由，率以原處分之行政目的在於督促 上訴人履行申報提繳勞工退休金義務，當可連續處罰云云， 認定原處分並未違反比例原則，顯有判決未載理由之違法等 語。
㈤上訴人與桿弟間不具有人格、組織及經濟上從屬性，原審未 詳實調查高爾夫球產業之生態及R&A高爾夫球規則，亦未衡 酌林玉惠於臺北地院107年度簡字第160號案件108年1月17日 言詞辯論之證稱、107年度重勞訴字第13號、第52號案件108 年4月16日言詞辯論之證稱、上訴人副總經理邱庚源106年7 月21日、106年11月22日勞動檢查紀錄、106年11月28日訪談 紀錄、李明月於臺北地院107年度簡字第第160號案件108年3 月18日言詞辯論之證稱等證據，已有判決不備理由之違法等 語。
五、本院查：
㈠原判決理由已論明：
⒈上訴人經營幸福高爾夫球場，楊玉瑩等人為服務於該球場 之桿弟，被上訴人認上訴人未依規定申報所屬勞工楊玉瑩 等人在職期間提繳勞工退休金，遂以106年12月11日函請 上訴人於107年1月5日前，為楊玉瑩等人申報在職期間提 繳勞工退休金，如逾期未辦理，將依勞工退休金條例第49 條規定處以罰鍰。該函說明欄並載明：「……楊玉瑩等26名 係受僱於貴單位從事桿弟工作，兩造間應可認定有勞動契 約關係，又據……楊君等26名簽到簿及薪資表等資料（如附 員工出勤及領薪紀錄表），經與本局提繳資料核對結果，
貴單位迄未申報渠等在職期間提繳勞工退休金……」等語， 106年12月11日函並於106年12月12日送達上訴人。從而， 106年12月11日函已認定上訴人與楊玉瑩等人間具勞動契 約關係，通知上訴人於107年1月5日前辦理申報勞工退休 金，逾期未辦理提繳，將依法處以罰鍰，對上訴人產生一 個限期履行，且其造成之違法狀態未除去前，將受連續處 罰之法律效果，核屬行政處分，此不因該函未記載救濟期 間之教示條款而影響其性質的判斷。上訴人主張106年12 月11日函並無行政程序法第96條第1項第6款之救濟教示等 應記載事項，充其量僅係觀念通知，並非行政處分，對其 不生法律效力云云，自不足採。
⒉上訴人經營幸福高爾夫球場，楊玉瑩等人為服務於該球場 之桿弟，被上訴人認上訴人未依規定申報所屬勞工楊玉瑩 等人在職期間提繳勞工退休金，遂以106年12月11日函（ 按即前處分）命上訴人於107年1月5日前改善在案。上訴 人依前處分「限期改善」之下命內容，即負有於期限內申 報所屬勞工楊玉瑩等人提繳勞工退休金之作為義務。而該 處分業已發生構成要件效力，上訴人因逾期未改善，被上 訴人自得據以為作成原處分（即未限期改善之處罰）之構 成要件基礎，依勞工退休金條例第49條規定，先以107年1 月29日裁處書裁處罰鍰2萬元（即第1次裁罰）。其後，上 訴人仍遲未為楊玉瑩等人申報提繳勞工退休金，迭經被上 訴人先後核處30次罰鍰，並公布上訴人名稱及負責人姓名 等資訊後仍未改善（連同第1次裁罰共計31次）。被上訴 人遂於111年3月29日以原處分處罰鍰10萬元，並公布上訴 人名稱及負責人姓名，均係以被上訴人106年12月11日函 之前處分為其前提處分，該前提處分並無無效事由，在未 撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在，又 因該處分並非本件訴訟客體，即非本件審理範疇，不容上 訴人於本件訴訟中再爭執此遵期改善作為義務之存在。上 訴人主張其與楊玉瑩等人間非僱傭契約，且其中陳郁涵等 13人對於渠等法律關係不存在僱傭契約並無爭執，亦未請 求為渠等提撥退休金。被上訴人未詳查有利於上訴人之事 實，逕以原處分對其裁罰，於法未合。又楊玉瑩等人中之 部分人員另向民事法庭提起確認僱傭關係存在之訴，經臺 北地院以107年度重勞訴字第13號民事判決，審認該案兩 造間非僱傭契約關係，故原處分確屬無據云云，核係在本 件中對前處分合法性所為之指摘，自無可採。上訴人另主 張本件其與楊玉瑩等人間之法律關係，事涉私法上爭議， 專屬於民事法院之權責範圍，其既由臺北地院107年度重
勞訴字第13號事件審理在案，且業已上訴現由臺灣高等法 院以111年度重勞上字第42號案件審理中，為上訴人有無 提繳勞工退休金義務之先決問題，該事實亦同牽涉本件訴 訟之裁判，而有裁定停止訴訟程序之必要云云，亦不足採 。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證， 經審酌後，認對於判決結果不生影響，暨上訴人聲請調查 楊玉瑩等人之財稅資料等證據，亦無調查之必要，爰不一 一論述，併此敘明。
⒊上訴人負有為楊玉瑩等人提繳勞工退休金之行政法上義務 ，其在接獲被上訴人前處分命限期改善後固執己見，不接 受主管機關限期改善之下命內容，主觀上已可認識其行為 違法，縱其對其自身所為是否適法有疑，理應向主管機關 尋求協助，而非片面採信中華民國高爾夫球場事業協進會 所出具不具效力之函文。況上訴人本應為所屬勞工楊玉瑩 等人申報提繳勞工退休金，於違反限期改善義務，前已經 被上訴人31次處罰後，迄今仍拒不改善，益證上訴人確有 違法之故意，被上訴人以原處分對上訴人為第32次處罰， 藉此迫使上訴人履行其行政法上義務，即無違誤，亦符合 比例原則。上訴人主張其主觀上確信其與桿弟間確實非屬 勞動契約關係，並無違反勞工退休金條例第49條之故意或 過失云云，核無足採等語。
㈡經核原判決已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上 訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。觀諸前開 上訴意旨無非就原審所為論斷或不採納其主張之理由，再為 爭執，而對原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使 ，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷，核與 所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決 之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認 其上訴為不合法。
六、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第9 5條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 112 年 5 月 31 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 林 玫 君
法官 洪 慕 芳
法官 鍾 啟 煒
法官 李 玉 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 5 月 31 日 書記官 高 玉 潔
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