最 高 行 政 法 院 判 決
110年度上字第267號
上 訴 人 臺南市政府環境保護局
代 表 人 許仁澤
訴訟代理人 范仲良 律師
被 上訴 人 經濟部水利署第六河川局
代 表 人 謝明昌
訴訟代理人 葉雅婷 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國110年1月
26日高雄高等行政法院108年度訴字第456號判決，提起上訴，本
院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由謝世傑變更為許仁澤，被上訴人代表人 由陳建成變更為謝明昌，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴 訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
緣二仁溪守護聯盟於民國107年8月21日通報臺南市二仁溪下 游二行娘娘廟往西800公尺處河灘地（下稱系爭場址），有 遭掩埋廢印刷電路板之情事。上訴人隨即派員至現場稽查及 於107年10月18日進行開挖，發現系爭場址確有遭掩埋廢電 路板、五金廢料、廢布等廢棄物。上訴人嗣於107年11月完 成系爭場址污染調查成果報告書之內容顯示，系爭場址廢棄 物屬一般事業廢棄物，棄置深度主要約介於地表下1至1.5公 尺間。為釐清本案之相關事實及被上訴人之責任，上訴人分 別於108年3月20日、同年4月30日函請被上訴人陳述意見。 上訴人綜合被上訴人108年4月1日、同年5月8日陳述意見內 容後，認定被上訴人為系爭場址管理主管機關，且符合廢棄 物清理法（下稱廢清法）第71條第1項所規定之土地管理人 「重大過失」之要件，乃依廢清法第71條規定，以108年5月 30日環土字第1080052297號函（下稱原處分）限被上訴人於 108年7月31日前完成廢棄物清除處理，並應於108年6月30日 前提出廢棄物棄置場址清理計畫。被上訴人不服，循序提起 行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經高雄高等行政法 院(下稱原審)以108年度訴字第456號判決(下稱原判決)撤銷
訴願決定及原處分，上訴人不服，提起本件上訴。三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所 載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以： ㈠訴願法第4條第4款規定之訴願管轄機關即為上訴人之上級機 關臺南市政府，被上訴人雖援引行政程序法第32條迴避規定 及其法理，主張臺南市政府為本案當事人之一，由臺南市政 府作成訴願決定，有失公平，應由行政院環境保護署（下稱 環保署）或行政院作成訴願決定云云，惟行政程序法迴避相 關規定，係以具有一定身分關係或利害關係之公務員為自行 迴避或申請迴避之對象，並不包括行政機關。且臺南市政府 依訴願法第52條第1項規定設有訴願審議委員會，其外聘之 專家、學者已超過訴願委員總人數1/2以上，由其等參與審 議訴願案件，並經訴願審議委員會合議制以多數決方式決議 ，其所為之訴願決定具有公信力，於程序上尚無不合。 ㈡上訴人於107年8月21日經通報二仁溪沿岸二行娘娘廟往西800 公尺處河灘地有廢棄物棄置情形，於派員調查後發現系爭場 址有廢電路板、廢電線、電纜等廢棄物。依上訴人於107年1 1月間就系爭場址污染調查之成果報告書所示：系爭場址位 於二仁溪河川與堤防之間河岸高灘地，於107年8月21日現場 勘查，該場址因位於堤防與河道之間不易進入，地表上已無 植披，場址內可明顯目視發現廢棄物（如廢電路板）棄置， 上訴人於107年10月18日選定5個採樣點進行污染查證採樣作 業，經現場判識結果，系爭場址廢棄物種類包含廢電路板、 五金廢料、廢布等為主要廢棄物，掩埋之廢棄物深度約為地 表下1至1.5公尺不等，掩埋之廢棄物已與土壤混雜，不易進 行分離作業，經廢棄物XRF、TCLP檢測結果分析，該等廢棄 物均低於有害事業廢棄物認定標準，應屬一般事業廢棄物。 另經被上訴人陳明系爭場址廢棄物棄置於該段堤防係於85年 施設以前等語，上訴人對此亦無爭執，足見系爭場址廢棄物 約在85年堤防施作前即已存在。又系爭廢棄物以廢電路板、 五金廢料為主，乃為早期廢五金回收處理後所生之廢棄物， 可推測為二仁溪沿岸之廢五金回收業者所棄置，其棄置時間 為何，依監察院108年5月8日調查報告可知，二仁溪河川沿 岸最早於50年代起即有廢五金等廢棄物棄置之情形，系爭場 址之系爭廢棄物可追溯於60年代至80年代間遭人棄置，直至 106年6月間經通報後環保署始進行調查此污染事件，因系爭 廢棄物遭棄置時與被查報之時間相距久遠，而已無從調查污 染行為人，屬污染行為人不明之情形，則系爭場址之廢棄物 是否應由土地所有人、管理人負清除責任，應視其是否符合
廢清法第71條第1項規定而定。查系爭場址經被上訴人陳報 於58年公告為河川區域，於76年公告治理計畫線，83年起至 85年間陸續建造堤防完成，然不論有無治理計畫均屬河川區 域之範圍等語，此有二仁溪河川圖籍第12號在卷可稽，並為 上訴人所不爭執，足認系爭場址位於河川區域範圍內，應由 二仁溪河川管理機關管轄。
㈢87年3月23日修正臺灣省河川管理規則以前，保護河防安全向 來均由縣市管理機關負責，縣市政府應視實際需要，負有設 置巡防人員或河川駐衛警，專責巡防並適時勸導或取締違法 危害事件之管理權責，以避免不法人士非法棄置廢棄物於河 川區域內，依其管理事務權限，有課予排除違法情事、回復 原狀之義務，如其有行政怠惰之情事，與廢棄物遭非法棄置 河川區域有因果關係，並有可歸責性而具有直接管領力，自 屬廢清法第71條第1項之管理人。復觀二仁溪河川管理沿革 ，二仁溪河川區域內違法案件之巡防、取締及處分工作自60 年代起，均由臺南縣政府辦理，自72年5月20日起二仁溪列 為臺灣省主要河川，其河川之巡防、取締、處分之管理事務 仍由臺南縣政府辦理，直至87年3月23日修正發布之臺灣省 河川管理規則刪除第7條及修改第21條規定，該河川之巡防 、取締、處分等河防安全管理事務權限始為臺灣省第六河川 局職掌。系爭場址遭非法棄置廢棄物之期間，自60年間起即 存在於二仁溪河川區域內，持續至85年間堤防建造完成時， 已超過20年之久，此期間之河川管理機關均為臺南縣政府， 而非自87年、88年間權限轉移後接管河川管理機關之臺灣省 第六河川局。從而，系爭場址於60年至85年遭棄置廢棄物時 之管理人並非臺灣省第六河川局，亦非由現管理機關被上訴 人所承繼，難認臺灣省第六河川局及被上訴人應負廢清法第 71條第1項狀態責任。又系爭場址早期遭非法棄置廢棄物乙 事，應可歸責當時河川管理機關即臺南縣政府並未恪遵前揭 臺灣省河川管理規則規定，落實辦理二仁溪河川區域內違法 案件之巡防、取締及處分工作，因而形成系爭場址堆置大量 廢棄物現狀問題，顯有疏失，嗣因縣市合併，自應由臺南市 政府概括承受其責任而依廢清法第71條第1項規定負清理責 任，則被上訴人主張上訴人及臺南市政府有管理上重大過失 等語，核屬有據。
㈣監察院108年5月8日調查報告指出：「(十一)再查，本案對於 二仁溪該3處非法棄置之陳年事業廢棄物的處置，考量廢棄 物數量及清理經費龐大，環保署召開會議決議本案優先以行 政協商方式，由該3機關共同處理。惟行政機關對事務管轄 權的釐清，有助於確定機關權限與職責，正當化及合法化該
機關對於處理事務預算的編列與支用。(十二)本案事涉機關 對處理經費及有無權限爭論不休，縱環保署已以行政協商方 式處理，行政院仍允宜居於領導者地位，回歸法制規定，依 據行政程序法第14條規定，審慎釐清及解決行政機關管轄權 之爭議，避免因釐清機關權責之冗長行政流程，延誤處理時 限，以為日後類似案件之處理準據。」足見環保署縱有為行 政協商並無法消弭機關爭議，仍應回歸廢清法第71條第1項 狀態責任之規定，釐清應負廢棄物清理責任之機關，避免清 理程序拖延停滯。綜上所述，上訴人認被上訴人為系爭場址 有關河防安全事務之管理機關，並以被上訴人於系爭場址管 理上有重大過失致廢棄物遭非法棄置，應依廢清法第71條第 1項規定，負廢棄物清理責任，認事用法皆有違誤等語，判 決撤銷訴願決定及原處分。
五、本院按：
㈠廢清法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物， 直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除 處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大 過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或 使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣 （市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償 清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執 行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向 行政法院聲請假扣押、假處分。」可知，依該條項規定責令 其清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，除污染 行為人外，尚及於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於 其土地之土地所有人、管理人或使用人。適用時，固應以污 染行為人為優先追索的對象，但污染行為人無法確定或不能 追索時，即應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其 土地之土地之所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責 任，並非必須找到污染行為人才能據以追索。至於何謂重大 過失，由於廢清法、行政罰法及行政程序法並無明文規定， 自應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般 人之注意者而言。
㈡查二仁溪前經臺灣省政府於72年5月20日以72府建水字第1482 18號公告為「臺灣省主要河川」，嗣於87年6月26日以87府 水政字第156108號公告為「臺灣省省管河川」；經濟部於89 年1月4日以（89）經水利字第88261425號公告將臺灣地區河 川區分為中央管河川及縣市管河川，二仁溪由原列等級省管 河川改列為「中央管河川」。系爭場址位於河川區域範圍內 ，應由二仁溪河川管理機關管轄。二仁溪河川沿岸最早於50
年代起即有廢五金等廢棄物棄置之情形，系爭場址之系爭廢 棄物可追溯於60年代至80年代間遭人棄置，在85年堤防施作 前即已存在，直至106年6月間經通報後環保署始進行調查此 污染事件，因系爭廢棄物遭棄置時與被查報之時間相距久遠 ，而已無從調查污染行為人，屬污染行為人不明之情形，為 原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院 判決之基礎。則本件應負廢清法第71條第1項規定之清除責 任者，應為系爭場址60年代至80年代之管理機關。 ㈢前臺灣省政府於54年12月22日訂定發布臺灣省河川管理規則 （即凍省前河川管理規則，於88年11月9日廢止），之後修 正如下：
⒈63年8月20日修正發布之臺灣省河川管理規則第2條：「 本 規則所稱河川管理，係指左列事項而言：一、河川治 理 工程之規劃、設計、新建、養護等有關事項。二、河川防 汛、搶險等有關事項。三、河川行政管理有關事項 。」 第3條：「本省河川管理機關，在省為建設廳水利局，在 縣（市）為縣（市）政府；縣（市）政府應指定建設局（ 工務局）為執行單位，並得責成有關市鄉鎮公所辦理轄內 河川管理事項。省管理機關就河川管理事項範圍內對縣（ 市）管理機關有監督指導權，重大事項應報請省府核定。 」第4條第1項：「本省各河川，應依其流域形勢，由省管 理機關區分為主要河川、次要河川、普通河川，報由省府 核定公告之。」第5條：「省管理機關辦理左列事項：一 、……二、主、次要河川治理工程。三、主要河川河防構造 物之檢查與養護。四、主要河川使用行為除移植外，其許 可之同意。」第6條：「縣（市）管理機關辦理左列事項 ：一、普通河川區域線之測定與變更。二、普通河川治理 工程。三、次要及普通河川河防構造物之檢查與養護。四 、各河川之巡防，與違法危害河防事件之取締及處分。五 、各河川使用申請案件之受理及審核。六、主要河川使用 行為種植農作物，其許可、撤銷之核定。七、次要及普通 河川使用行為，其許可、撤銷之核定。」第20條第1項第7 款及第2項：「（第1項）為保護河防安全，管理機關對於 左列事項，應予禁止或取締之：……七、其他有害於河防安 全之行為者。（第2項）前項各款，如有必要拆除、修補 或恢復原狀者，管理機關得責令當事人拆除、修補或恢復 原狀，必要時得由管理機關代執行之。」第24條第1項： 「為確保河防安全，縣（市）管理機關應視實際需要設置 巡防人員或河川駐衛警，專責巡防並適時勸導或取締違法 危害事件，必要時應會同當地警察機關取締之。」可知，
各河川區分為主要河川、次要河川及普通河川。河川管理 機關在省為建設廳水利局，在縣（市）為縣（市）政府。 各河川之巡防，與違法危害河防事件之取締及處分，為縣 （市）政府辦理事項。管理機關對於其他有害於河防安全 之行為，應予禁止或取締。為確保河防安全，縣（市）管 理機關應視實際需要設置巡防人員或河川駐衛警，專責巡 防並適時勸導或取締違法危害事件，必要時應會同當地警 察機關取締之。
⒉71年1月4日修正發布之臺灣省河川管理規則第6條：「省管 理機關辦理左列事項：一、主、次要河川區域之劃定與變 更之測定。二、主、次要河川治理工程之規劃、設計及施 工。三、主要河川河防構造物之檢查與養護。四、主、次 要河川使用行為除種植農作物外，其許可、撤銷之同意。 五、河川地開發處理事項。」第7條第4款：「縣（市）管 理機關辦理左列事項：……四、各河川之巡防與違法危害河 防事件之取締及處分。……」第17條第7款：「為保護河防 安全，禁止左列事項：……七、在河川行水區域棄置或掩埋 垃圾者。……」第21條：「縣市管理機關應視實際需要設置 河川巡防人員或河川駐衛警察，負責河川巡防及危害河防 安全事件之取締，必要時並得會同當地警察機關辦理。」 可知，為保護河防安全，禁止在河川行水區域棄置或掩埋 垃圾。各河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分， 為縣（市）管理機關辦理事項。縣市管理機關應視實際需 要設置河川巡防人員或河川駐衛警察，負責河川巡防及危 害河防安全事件之取締，必要時並得會同當地警察機關辦 理。
⒊79年8月29日修正發布之臺灣省河川管理規則第6條第5款： 「省管理機關辦理左列事項：……五、特別河段之巡防與違 法、危害河防事件之取締及處分。……」第7條第4款：「縣 （市）管理機關辦理左列事項：……四、除特別河段外各河 川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。……」第17條 第7款：「為保護河防安全禁止左列事項：……七、在河川 行水區域堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物者。……」第21條（ 未修正）。可知，為保護河防安全，禁止在河川行水區域 堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物，除特別河段外各河川之巡 防與違法危害河防事件之取締及處分，為縣（市）管理機 關辦理事項。縣（市）管理機關應視實際需要設置河川巡 防人員或河川駐衛警察，負責河川巡防及危害河防安全事 件之取締，必要時並得會同當地警察機關辦理。 ⒋87年3月23日修正發布之臺灣省河川管理規則第2條第1項第
3款：「本規則所稱河川管理，係指左列事項：……三、河 川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分。……」第3條 第1項、第2項：「（第1項）本規則所稱主管機關，在省 為臺灣省政府……；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項 ）本規則所稱管理機關，在省為臺灣省政府水利處……；在 縣（市）為縣（市）政府。……」第6條：「（第1項）管理 機關應依本規則第2條第1項第1款至第6款辦理河川管理事 項……。（第2項）前項第2條第1項第3款至第6款，省管理 機關得委託縣（市）管理機關辦理。」第7條（刪除）。 第17條第7款：「為保護河防安全禁止左列事項：……七、 在河川區域內堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物者。……」第21 條：「管理機關應設置河川巡防人員或河川駐衛警察，執 行水利法第75條之警察職權，負責河川巡防及危害河防安 全事件之取締，必要時並得會同當地警察機關辦理。」可 知，為保護河防安全，禁止在河川區域內堆置砂石或傾倒 廢土、廢棄物，有關河川之巡防與違法危害河防事件之取 締及處分，管理機關在省為臺灣省政府水利處，在縣（市 ）為縣（市）政府。管理機關應設置河川巡防人員或河川 駐衛警察，執行水利法第75條之警察職權，負責河川巡防 及危害河防安全事件之取締，必要時並得會同當地警察機 關辦理。
⒌綜上，河川管理機關對於其他有害於河防安全之行為，應 予禁止或取締。為保護河防安全，禁止在河川行水區域棄 置或掩埋垃圾、堆置砂石或傾倒廢土、廢棄物。有關各河 川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分，63年8月20 日修正發布臺灣省河川管理規則明定為縣（市）政府辦理 事項，71年1月4日修正發布之臺灣省河川管理規則及79年 8月29日修正發布之臺灣省河川管理規則均同。縣（市） 管理機關應視實際需要設置河川巡防人員或河川駐衛警察 ，負責河川巡防及危害河防安全事件之取締，必要時並得 會同當地警察機關辦理。迄87年3月23日修正發布之臺灣 省河川管理規則，有關河川之巡防與違法危害河防事件之 取締及處分，管理機關在省為臺灣省政府水利處，在縣（ 市）為縣（市）政府。
㈣是以，原判決論明：於87年3月23日修正臺灣省河川管理規則 以前，保護河防安全向來均由縣（市）管理機關負責，縣（ 市）政府應視實際需要，負有設置巡防人員或河川駐衛警， 專責巡防並適時勸導或取締違法危害事件之管理權責，以避 免不法人士非法棄置廢棄物於河川區域內，依其管理事務權 限，有課予排除違法情事、回復原狀之義務，如其有行政怠
惰之情事，與廢棄物遭非法棄置河川區域有因果關係，並有 可歸責性而具有直接管領力，自屬廢清法第71條第1項之管 理人。省政府雖為河川之主管機關，惟其管理事項依規定係 河川區域規劃、治水防洪、開發及非農業特殊使用之許可， 核與河防安全巡視、廢棄物取締、處分等事務無涉，難謂其 管理上疏失致廢棄物遭非法棄置之可能。復觀二仁溪河川管 理沿革，二仁溪河川區域內違法案件之巡防、取締及處分工 作自60年代起，均由臺南縣政府辦理，自72年5月20日起二 仁溪列為臺灣省主要河川，其河川之巡防、取締、處分之管 理事務仍由臺南縣政府辦理，直至87年3月23日修正發布之 臺灣省河川管理規則刪除第7條及修改第21條規定，該河川 之巡防、取締、處分等河防安全管理事務權限始為臺灣省第 六河川局職掌。系爭場址遭非法棄置系爭廢棄物之期間，自 60年間起即存在於二仁溪河川區域內，持續至85年間堤防建 造完成時，已超過20年之久，此期間之河川管理機關均為臺 南縣政府，而非自87年、88年間權限轉移後接管河川管理機 關之臺灣省第六河川局。從而，系爭場址於60年至85年遭棄 置廢棄物時之管理人並非臺灣省第六河川局，亦非由現管理 機關被上訴人所承繼，難認臺灣省第六河川局及被上訴人應 負廢清法第71條第1項責任等情，已就其調查證據之辯論結 果，論述其得心證之理由及法律見解，於法並無不合，尚無 判決違背法令情事。又縣（市）政府與省政府是否同屬二仁 溪河川區域管理人，並未涉及所有權之歸屬。上訴意旨主張 自54年起，不分主、次要及普通河川，皆由省管理機關（臺 灣省建設廳水利局）統籌進行河川之治理、歲修、養護工作 。縣（市）政府之河川巡防、取締、處分，僅係管理權能之 一部委託，不能取代而成為管理人。原判決認臺南縣政府有 直接管領力（事務權限），縣（市）政府與省政府同屬管理 人，違反一物一權之法理，有適用法規不當、判決不備理由 之違法云云，仍持其一己主觀之見解再為爭執，自無可採。 至本院108年度判字第135號及101年度判字第567號判決與本 件案情有別，尚難比附援引。
㈤再查，系爭場址早期遭非法棄置廢棄物乙事，應可歸責當時 河川管理機關即臺南縣政府並未恪遵前揭臺灣省河川管理規 則規定，落實辦理二仁溪河川區域內違法案件之巡防、取締 及處分工作，因而形成系爭場址堆置大量廢棄物現狀問題， 顯有疏失等情，業經原審依調查證據並斟酌全辯論意旨之結 果，於原判決記明其得心證之理由，核與證據法則、論理法 則或經驗法則均無違背。則改制前臺南縣政府應負之廢清法 第71條第1項規定之清除責任，臺南縣市合併由臺南市政府
繼受。上訴意旨主張省政府未採取「以鐵絲網或鐵皮圍住土 地」、「立警告牌標示意」，自有管理疏失。承接臺南縣政 府管理河川之機關為被上訴人，清理責任當由被上訴人承受 ，原判決認定臺南縣政府有管理疏失，臺南市政府承接清理 責任，有適用法規不當、理由不備及理由矛盾之違法云云， 洵無可採。至本院105年度判字第450號判決係因機關裁撤或 改組，以承受其業務之機關為被告機關，核與本件管理人「 因重大過失致廢棄物遭非法棄置於土地」者，應負清除處理 之責任，由合併後之機關繼受，並不相同，尚難據以為上訴 人有利判決之依據。
㈥綜上所述，上訴人之主張，均無可採，原判決並無上訴人所 指有違背法令之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違 背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 5 月 4 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 梁 哲 瑋
法官 林 惠 瑜
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 5 月 4 日 書記官 林 郁 芳