臺灣臺北地方法院民事判決
112年度國字第7號
原 告 盧郭細
訴訟代理人 盧紀鐃
被 告 內政部
法定代理人 林右昌
訴訟代理人 陳郁涵律師
上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國112年2月23日言詞
辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾 30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時 ，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項 、第11條第1項前段分別定有明文。查原告於提起本件訴訟 前，曾以書面向被告內政部請求國家賠償，經被告回覆拒絕 賠償在案（見卷第135-147頁），是原告提起本件國家賠償 訴訟，業已符合前揭規定之書面協議先行程序，程序上自屬 適法。
二、被告之法定代理人於原告起訴後變更為林右昌，並經其聲明 承受訴訟在案，核與民事訴訟法第170條、第175條承受訴訟 之規定相符，應予准許。
貳、實體部分：
一、原告主張：
㈠原告為門牌號碼新北市○○區○○街00巷0弄0號1樓房地之所有權 人。緣因被告內政部之公務員審查核准之民國76年4月2日發 布實施「變更板橋都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）書 」、81年4月6日發布實施「變更板橋都市計畫（第一期公共 設施保留地專案通盤檢討）書」、82年8月12日發布實施「 變更板橋都市計畫（第一次通盤檢討）書」、108年10月30 日發布實施「變更板橋都市計畫（第二次通盤檢討）書」」 等都市計畫書，係屬法規性質，為被告內政部之公務員行使 公權力行為。然被告內政部公務員於上開計畫書記載「第二 章第一節、發布實施經過：一、板橋修訂都市計畫（市中心 地區）-為日據時代（27年11月26日）公布之舊板橋都市計
畫案，經於44年2月26日追認公布…」之違法行為，上述登載 經新北市工務局105年2月25日新北工建字第1050314827號函 、 110年4月30日新北工建字第1100797968號函，及新北市 政府城鄉發展局111年1月3日新北城審字第1102535432號函 援用，作為原台北縣政府（現改制為新北市政府，下稱新北 市政府）核發61板建字第766號建造執照之適用法規，然原 告所有房屋不在都市計畫範圍內，被告公務員上開違法行為 侵害原告所有房屋免依都市計畫法第40條實施建築管理之自 由權利，及侵害原告61板建字第766號建照執照不在建築法 適用地區之不能適用建築管理之法益損失。
㈡被告公務員上述違法行為，造成下列損害：⒈原告61板建字第 766號建照執照遭新北市政府剝奪適用60年12月22日公布實 施之建築法第11條之權利，經比較新北市工務局105年2月25 日新北工建字第1050314827號函及104年11月2日新北工建字 第1042091345號函之差異為新北市○○段000○000○000○000○00 0號等土地，即被告公務員為違法造成原告應有法定空地範 圍之損失4,127,940元；⒉剝奪原告適用建築法第11條之自由 權利所造成建築基地應有法定空地使用面積減少之使用利益 損失1,032,130元；⒊侵害原告建築物不在建築法實施建築管 理地區不得依建築法實施建築管理之自由權利，造成原告精 神上及法益上之損失，估計為200萬元，包括與鄰地法定空 地民事糾紛、違法授權新北市工務局、新北市政府拆除大隊 實施建築管理，所造成之名譽損害及精神損害。爰依憲法第 24條、國家賠償法第2條第2項、第12條、民法第184條、第1 95條、民事訴訟法第244條第4項，一部請求180萬元等語。 並聲明：被告應給付原告180萬元。
二、被告答辯略以：
㈠都市計畫並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內 各項重要設施及土地使用所為整體規劃，屬於抽象準立法行 為。參內政部44年2月26日內政部台（44）內地字第62830號 函所載「…經提本部都市計劃審核小組43年12月15日第10次 會議審核決定審核意見如下：1.板橋原有都市計劃範圍應實 施分區使用及酌增綠地。」可證新北市板橋區前於日據時代 已有都市計畫，經被告44年2月26日審議核定。其後由新北 市政府衡酌該地區整體社會經濟發展需要，分別就上開都市 計畫辦理通盤檢討變更並揭示：76年4月2日發布實施「變更 板橋都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）」案、81年4月6 日發布實施「變更板橋都市計畫（第一期公共設施保留地專 案通盤檢討）」案、82年8月12日發布實施「變更板橋都市 計畫（第一次通盤檢討）」、108年10月30日發布「變更板
橋都市計畫（第二次通盤檢討）（第二階段）」，皆係依據 都市計畫法第26條規定，通盤檢討該區域發展情況所為之變 更，並非就個別具體事件之處理，因未直接限制一定區域內 人民之權利、利益或增加其負擔，屬法規性質之準立法行為 ，非行政處分，與國家賠償法第2條第2項之公務員執行職務 行使公權力之要件不合。又上開都市計畫書中有關「板橋修 訂都市計畫（市中心地區）於44年2月26日追認公布日據時 代（27年11月26日）公布之舊都市計畫，後於62年12月3日 再修訂發布實施」之記載，僅係簡要說明該地區發布實施都 市計畫之經過，並未限制原告之權利、利益或增加其負擔， 並無不法，亦未侵害原告自由或權利。
㈡退步言之，原告並未證明其所受損害係被告所屬公務員違背 其職務義務行為所致，有關61板建字第766號建築執照涉及 新北市○○段000○000○000○000○000地號等土地法定空地部分 ，新北市政府工務局105年2月25日新北工建字第1050314827 號函與104年11月2日新北工建字第1042091345號函認定雖有 差異，惟均與被告無關，被告所屬之公務員並未對原告為執 行職務行使公權力之行為。況原告前對新北市政府工務局提 起行政訴訟，經台北高等行政法院106年度訴字第1176號裁 定、最高行政法院108年度裁字第724號裁定、台北高等行政 法院108年度訴更一字第55號判決駁回原告之訴確定，原告 再對新北市工務局、新北市政府城鄉發展局提起國家賠償訴 訟，經台灣新北地方法院109年度國字第30號、110年度國字 第22號判決及台灣高等法院111年度上國字第11號判決駁回 ，其理由已載明「建築法第11條僅係有關法定空地暨該空地 併同建物分割時應遵守之事項為說明，並未賦予人民得請求 主管機關為一定意思表示之請求權，無足為人民所得據為請 求之依據…」，人民既無權請求行政機關作成法定空地之權 利，原告自無受有損害，更何況原告非新北市○○區○○段000○ 000○000○000○000地號土地所有權人，無權利受損害可言， 其請求被告賠償財產及非財產上之損害云云，均無理由。並 聲明：原告之訴駁回。
三、得心證之理由：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害 人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執 行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第 2條第2項定有明文。是公務員應負國家賠償責任者，自須公 務員於執行職務行使公權力之行為，且須係故意或過失之違 法行為侵害人民之自由或權利，始足當之。所謂行使公權力 ，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為
而言。並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之 行為，以及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共 及社會成員之利益，以達成國家任務之行為（最高法院80年 度台上字第525號民事裁判）。都市計畫決定是以達成未來 目標為目的，為帶有預測性、創造性之規劃行為，與傳統行 政機關面對已發生或是目前待解決之個案，依據法令從事， 而立即呈現成果之行政行為有別。行政機關對於達成目標之 規劃，自具手段綜合性及可選擇性，而對計畫內容享有一定 範圍之形成自由，司法則在計畫決定所追求之目標是否合法 、合理必要，及實現目標的手段上有無逾越立法者設定之界 限，牴觸法律設定之指導原則，或違反其上位計畫，並應符 合一般得為法源之行政法一般原則，及其程序上有無踐行法 律規定之正當程序等進行合法性審查，另司法機關對行政機 關計畫形成自由應遵守之利益衡量原則，僅能有限度的審查 利益衡量過程及利益衡量結果有無瑕疵，包括未為衡量、衡 量不足、衡量評價錯誤及衡量不合比例原則等違反利益衡量 原則情事（最高行政法院109年度上字第684號行政裁判參照 ）。原告主張被告公務員所為如附表所示之都市計畫書侵害 其權利，惟都市計畫本即為立法者授權行政機關得於法律框 架內為利益衡量後之計畫行為，原告未指明被告所為如附表 所為之都市計畫有何違背法律情事，僅主張該等都市計畫書 記載「板橋修訂都市計畫（市中心地區）為日據時代（27年 11月26日）公布之舊板橋都市計畫案，經於44年2月26日追 認公布」等語，作為新北市政府核發61板建字第766號建造 執照之適用法規，該等違法登載之都市計畫書侵害原告權利 云云，然縱使該等都市計畫書記載「板橋修訂都市計畫（市 中心地區）為日據時代（27年11月26日）公布之舊板橋都市 計畫案，經於44年2月26日追認公布」等語係屬錯誤，亦不 因該等記載即使原非都市計畫範圍之土地變更為都市計畫範 圍，反之亦然，是原告主張不足採信。
㈡原告主張被告之公務員審查核准如附表所示之都市計畫書登 載：「第二章第一節、發布實施經過：一、板橋修訂都市計 畫（市中心地區）-為日據時代（27年11月26日）公布之舊 板橋都市計畫案，經於44年2月26日追認公布…」等語，遭新 北市工務局105年2月25日新北工建字第1050314827號函、11 0年4月30日新北工建字第1100797968號函，及新北市政府城 鄉發展局111年1月3日新北城審字第1102535432號函援用， 作為新北市政府核發61板建字第766號建造執照之適用法規 ，以至於原告所有房屋之建築基地因不在建築法第3條、「 實施都市計畫以外地區建築管理辦法」所定適用範圍之內，
從而無法依照都市計劃法實施土地使用分區管制（見本院11 2年2月23日言詞辯論筆錄，卷第387頁），及其主張新北市 政府61板建字第766號建造執照剝奪原告建築基地適用60年1 2月22日公布實施之建築法第11條規定之權利（見原告起訴 狀，卷第21頁），然原告又主張被告公務員侵害原告61板建 字第766號建造執照不在實施都市計畫地區、免依建築法實 施建築管理之自由權利（見原告起訴狀，卷第9頁），其前 後主張已有矛盾。揆諸前開說明，被告公務員於附表所示之 都市計畫書無論有無記載板橋修訂都市計畫發布實施經過， 均不影響原告所有房屋是否在都市計畫範圍。且按60年12月 22日公布實施之建築法第11條規定：「本法所稱建築基地， 為一宗土地，供建築物本身所占之地面及其所應保留之空地 。前項空地之保留，應包括建築物與其前後左右之道路或其 他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。」並非 規定人民權利義務之法條，原告依此主張其權利被侵害，顯 無可採。再原告主張新北市工務局新北工建字第1050314827 號函與新北市工務局104年11月2日新北工建字第1042091345 號函之差異為新北市板橋區（書狀漏載板橋區）亞東段798 、849、851、852、898號等土地，即為被告公務員違法所造 成原告應有法定空地範圍之損失4,127,940元等語（同上卷 頁），足認原告係主張其對於新北市○○區○○段000○000○000○ 000○000地號等土地分區使用管制之利益遭受侵害。是依原 告之主張，其並非自由或權利遭受侵害，而係對於政府實施 都市計畫之反射利益受到侵害，與國家賠償法第2條第2項明 文規定有間，自非該條項規定國家應負賠償責任之範圍。又 原告非新北市○○區○○段000○000○000○000○000地號土地之所 有權人，為原告所不爭，其因違法占用新北市○○區○○段000 號土地，遭土地所有權人提起請求返還不當得利事件，經台 灣新北地方法院以106年度訴字第1376號判決本件原告應給 付不當得利，並經台灣高等法院107年度上易字第1265號判 決駁回本件原告之上訴而確定（該案業已確定，原告另提起 再審之訴，現由台灣高等法院審理中）。是原告對於他人所 有土地，本即無權利可資主張，其主張該等土地依都市計畫 法應為法定空地云云，對於原告而言僅為一種反射利益，並 無權利受侵害可言，自與國家賠償法第2條第2項規定之要件 有間，洵無可採。
㈢原告所有房屋係由新北市政府於61年間核發61板建字第766號 建造執照而開始興建，與事後新北市工務局105年2月25日新 北工建字第1050314827號函、 110年4月30日新北工建字第1 100797968號函、新北市政府城鄉發展局111年1月3日新北城
審字第1102535432號函有無援用被告發布之如附表所示之都 市計畫書所載：「第二章第一節、發布實施經過：一、板橋 修訂都市計畫（市中心地區）-為日據時代（27年11月26日 ）公布之舊板橋都市計畫案，經於44年2月26日追認公布…」 等語，均屬無關，原告主張其所受損害與被告公務員之行為 ，無因果關係，自不可採。
㈣按國家賠償法屬特殊侵權行為法，亦為損害賠償法體系一環 （最高法院111年度台上字第1348號民事裁判參照）。公務 員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自 由或權利者，除其他法律有特別規定外，祇能依據國家賠償 法之規定向國家請求賠償，要不能依民法第184條侵權行為 之規定向國家請求賠償（最高法院85年度台上字第1556號民 事裁判參照）。原告既主張被告公務員因登載都市計畫書侵 害其自由權利，即非一般私經濟行為，揆諸上開法條，僅能 依國家賠償法主張其損害賠償之權利。原告另主張民法第18 4條、第195條規定之權利，亦無可採。
四、從而，原告依憲法第24條、國家賠償法第2條第2項、第12條 、民法第184條、第195條、民事訴訟法第244條第4項規定， 一部請求被告給付180萬元，為無理由，應予駁回。五、按訴訟中有犯罪嫌疑牽涉其裁判者，法院得在刑事訴訟終結 前，以裁定停止訴訟程序，民事訴訟法第183條定有明文。 原告具狀聲請停止訴訟，主張被告之公務員陳建都於內政部 111年12月8日內授營密字第1111261659號函登載內政部44年 2月26日台（44）內地字第62830號函為追認公布44年2月26 日板橋都市計畫之法規，涉犯公務員登載不實罪嫌，且該內 政部111年12月8日內授營密字第1111261659號函係屬公文書 證據，其登載與裁判有不可分關連，原告已提起刑事告訴， 請裁定本件於該刑事訴訟終結前停止訴訟云云，然本件訴訟 與內政部111年12月8日內授營密字第1111261659號函無涉， 亦非本件認定事實所必要，並無停止訴訟程序之事由，附此 敘明。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，經本 院斟酌後，認與判決結果不生影響，均毋庸再予論述，附此 敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 112 年 3 月 17 日 民事第七庭 法 官 林欣苑
附表
編號 發布實施日期 名稱 1 76年4月2日 變更板橋都市計畫（第一次公共設施通盤檢討）書 2 81年4月6日 變更板橋都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）書 3 82年8月12日 變更板橋都市計畫（第一次通盤檢討）書 4 108年10月30日 變更板橋都市計畫（第二次通盤檢討）書
以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 112 年 3 月 17 日 書記官 范煥堂