臺北高等行政法院判決
111年度訴字第344號
112年3月16日辯論終結
原 告 聯利媒體股份有限公司
代 表 人 陳文琦
訴訟代理人 王君倚 律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳耀祥
訴訟代理人 游正曄 律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服被告中華民國111
年1月17日通傳內容字第10900708310號裁處書，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告經營之TVBS新聞台於民國（下同）109年9月5日播出「 午間12.13新聞」節目，在12時30分許報導「疑4歲女童"最 後身影"陳嫌當街拉扯拖行」新聞（以下稱系爭新聞）。經 被告認系爭新聞重複播放女童遭強力拉扯、拖行之畫面，且 分別從不同角度鏡頭呈現，並有記者口述施虐過程，已逾越 新聞報導畫面應符合「普遍級」之規定，已違反衛星廣播電 視法第28條第3項及電視節目分級處理辦法第11條規定，爰 依衛星廣播電視法第52條第1項第3款規定，以111年1月17日 通傳內容字第10900708310號裁處書（下稱原處分）處原告 新臺幣20萬元罰鍰，並要求立即改正，原告不服，提起本件 訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、被告110年3月15日（即110年第2次）「廣播電視節目廣告諮 詢會議」之組成違反諮詢會議設置要點第7點規定： 1.按「憲法第11條所保障之言論自由，其内容包括通訊傳播自 由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施 ，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共 意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總 統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國 家機關，以及監督以赢取執政權、影響國家政策為目的之政 黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播 自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進 一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體
規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通 訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（ 司法院釋字第613號解釋理由書參照）。從而，為確保新聞 媒體能提供具新聞價值之多元資訊，促進資訊充分流通，滿 足人民知的權利，形成公共意見與達成公共監督，以維持民 主多元社會正常發展，辦理通訊傳播管理事項，並依法獨立 行使職權之本件上訴人，自亦得斟酌言論所蘊含多元理解、 隨社會變遷的特性，基於促進通訊傳播健全發展，維護國民 權利，保障消費者利益，提升多元文化等目的（通訊傳播基 本法第1條規定參照)，在行政組織及程序上設計社會參與之 機制，避免公權力機關片面解讀、管制言論内容，減損憲法 保障言論自由之意義。」最高行政法院110年度上字第735號 判決要旨參照。
2.基於以上說明，被告為擴大公民參與及廣納社會多元觀點， 於96年1月26日訂定國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告 諮詢會議設置要點(下稱諮詢會議設置要點)，其現行第2點 規定：「諮詢會議，依廣播電視法、有線廣播電視法、衛星 廣播電視法及本會主管之相關法令規定，就下列事項提出諮 詢意見：㈠無線廣播電視之節目、廣告。㈡有線廣播電視之節 目、廣告。㈢衛星廣播電視之節目、廣告。㈣其他依本會交付 諮詢事項。」第3點規定：「諮詢會議置諮詢委員39至51人 ，諮詢委員由下列會外人員組成，其中任一性別代表不得少 於3分之1：㈠專家學者19至23人。㈡公民團體代表15至19人。 ㈢内容製播實務工作者5至9人。」第4點規定：「（第1項） 諮詢委員由本會主任委員遴聘之，任期2年，期滿得續聘之 。（第2項）任期内出缺時，得補行遴聘之，其任期至原任 期屆滿之日為止。」第5點規定：「（第1項）諮詢會議召集 人，由本會主任委員指定本會代表1人擔任，召集並主持諮 詢委員會議，但不參與議案建議處理方式勾選及簽註意見。 （第2項）召集人未能出席時，由召集人指定本會代表1人代 理之。」第7點規定：「（第1項）諮詢會議委員由本會主任 委員視議案需要，自第3點諮詢委員名單中遴選19人與會。( 第2項）前項遴選之委員至少有2分之1出席，始得開會。」 第8點規定：「諮詢會議因討論議案之必要，得依職權通知 案件之當事人或其他利害關係人陳述意見或提出陳述書。必 要時，得邀請相關機關或團體代表、專家學者列席諮詢或提 供書面意見。」第9點規定：「（第1項）出席委員應就當次 議案提出書面審查意見，並就涉嫌違法議案，勾選下列建議 處理方式並簽註意見：㈠應予核處，並加註違規情節輕重。㈡ 發函改進。㈢不予處理。（第2項）有關諮詢會議之議案審查
、討論、諮詢意見彙整及建議方式之處理原則，另訂要點規 定。」
3.依上述第9點第2項規定，被告於98年9月29日訂有「廣播電 視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則」（下稱諮詢會議作 業原則），其現行第1點規定：「廣播電視節目廣告諮詢會 議（以下簡稱諮詢會議）處理建議作業原則，除法令另有規 定外，依本原則辦理。」第2點規定：「涉有違反兒童及少 年保護、公序良俗、内容分級或其他違法情節之節目或廣告 内容處理，先提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請 本會委員會議審議。」第3點規定：「諮詢會議開會前，本 會幕僚單位應先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分 析整理；諮詢會議可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及 確認個案事實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影 響，以作成處理建議，其餘涉及行政裁罰之裁量等，仍由本 會委員會議依職權為之。」第4點規定：「本會就諮詢會議 所提處理建議作業原則如下：㈠獲過半數出席諮詢委員共識 之處理建議，依其建議提請本會委員會議審議。㈡未獲過半 數出席諮詢委員共識之意見，其處理建議『予以核處』加上『 發函改進』意見之人數，合計多於『不予處理』者，以『發函改 進』處理建議提請本會委員會議審議。㈢出席諮詢委員提供之 處理建議，因票數相同致無法依前述原則作成處理建議時， 會議主持人得對該議案重新討論。本款所稱票數相同情形指 ：1.『予以核處』加上『發函改進』與『不予處理』處理建議票數 相同。2.『予以核處』之違法情節處理建議票數相同。㈣未獲 過半數出席諮詢委員共識且無第2款之情形，或經重新討論 票數仍然相同時，得依會議主持人意見，擬訂處理建議提請 本會委員會議審議。」
4.依上述諮詢會議設置要點及諮詢會議作業原則規定可知，被 告處理涉及違反兒童及少年保護、公序良俗、内容分級或其 他違法情節之節目或廣告内容時，應先由被告主任委員自39 至51人的諮詢委員名單中遴選19人為諮詢會議委員，合法組 成諮詢會議，並指定被告代表1人召集並主持諮詢委員會議 ，經19名委員至少有2分之1出席開會、參考被告幕僚單位就 案件違法事實與法律構成要件之涵攝之分析整理及討論後， 作成應予核處、發函改進或不予處理之處理建議，再提請被 告委員會議審議。諮詢會議設置要點及諮詢會議作業原則屬 於被告依行政程序法第159條規定就機關内部組織及業務處 理方式所訂頒之行政規則，雖然為非直接對外發生法規範效 力之一般、抽象性規範，然諮詢會議設置要點及諮詢會議作 業原則明確規範召集諮詢會議之時機、組成諮詢會議之方式
、召開會議之法定門檻、作成處理建議之審議方法及表決門 檻等，經由被告長期適用，建立起規律之行政實務，如無合 理理由，自不得對相同事件為不同於該行政實務之處理，從 而產生行政自我拘束之效果。如被告就特定涉及違反兒童及 少年保護、公序良俗、内容分級或其他違法情節的節目或廣 告内容，以悖於諮詢會議設置要點及諮詢會議作業原則之規 範内容為處置，未維持其長期遵循之行政實務，即屬無正當 理由為差別待遇，違反平等原則，所為之行政行為即屬違法 。
5.又，諮詢會議設置要點第10點規定：「諮詢會議之意見，得 供本會委員會議審議之參考。」諮詢會議作業原則第5點規 定：「本會委員會議之決議與諮詢會議處理建議不同時，得 將該決議内容提供諮詢會議討論案件參考。」據此，諮詢會 議的意見僅供被告委員會議審議時參考，並無拘束力。但這 不表示諮詢會議的組成可任由被告為行政上的便宜行事，否 則被告即無訂定上開規範的必要，且不附理由地背離其自訂 的規範，亦有恣意之嫌。又諮詢會議設置要點及諮詢會議作 業原則並未規定被告可裁量不召開諮詢會議或以便宜方式組 成諮詢會議的文字。再者，被告大委員會議的會議紀錄僅有 決議後的結論（詳被證9)，並無委員討論、意見形成的過程 、表決等詳細的記載，鈞院只能從載有諮詢會議各出席委員 意見的諮詢會議紀錄（詳被證11)予以審查。被告一方面主 張其決定具有判斷餘地，卻無被告委員會議詳細的討論、意 見形成的過程、表決紀錄可供審查，無從查知其形成判斷的 理由；另方面又主張其諮詢會議的意見僅供被告委員會議參 考，被告之答辯自非合理，亦無從落實憲法保障言論自由之 目的。因此，鈞院依法應就對被告委員會議作成原處分之判 斷，具有重要意義之諮詢會議的組成及意見予以審查。 6.承上，依諮詢會議設置要點第7點規定，被告主任委員應視 議案需要，自諮詢會議設置要點第3點規定名單中遴選19名 委員參與諮詢會議，且該19名委員至少有2分之1出席，始得 開會，文義上並無授權被告主任委員得自行裁量決定遴選委 員人數的意思，被告即應自我拘束，遵照辦理。惟被告主任 委員就本次諮詢會議，是從委員名單中勾選26人，而回覆可 出席之諮詢委員人數僅有14名（詳被證14)，其後因有一名 諮詢委員再以郵件回覆可出席，共計15名，被告乃發出開會 通知（詳被證15)。如此已違反諮詢會議設置要點第7點第1 項被告主任委員應視議案需求遴選19人與會的規定。 7.由於諮詢會議的目的正是為廣納多元觀點，避免公權力機關 片面解讀、管制言論内容，減損憲法保障言論自由的意義，
故諮詢會議委員間實質且充分的討論與意見交換，預留有相 互說服，進而改變既定見解的可能性，此對於諮詢會議最終 決議的形成，以及提供被告委員會議參考並作成最終決定， 均具關聯性及影響性。
8.因此，即便本次諮詢會議之委員認為未涉違法者為3位、認 為已違法之委員9位（查因有3名委員請假，因此僅共計12名 委員出席，此詳被證16之簽到表即明），但依前開論述可知 ，諮詢會議既未能依被告自定的諮詢會議設置要點第7點規 定組成，即難認已經適法組織為充分的討論、溝通，形成意 見，則被告委員會議在資訊、見解尚未齊全的情況下作成原 處分，自有判斷上的遺漏，原處分的適法性即受動搖，自應 予撤銷。
㈡、被告110年7月22日（即110年第4次）「廣播電視節目廣告諮 詢會議」再次組成之諮詢會議，同樣違反諮詢會議設置要點 第7點規定，且被告業已違反平等原則：
1.承上，被告主任委員再次於名單中勾選26人（詳被證18)， 被告經詢問出席意願後發出開會通知共計17名（詳被證20) ，實際出席委員則為16位。誠如前述，如此也同樣違反諮詢 會議設置要點第7點第1項被告主任委員應視議案需求遴選19 人與會的規定。
2.又被告在作成原處分前，分別召集110年第2次及110年第4次 諮詢會議，共計兩次諮詢會議，被告顯已違反行政程序法第 6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」之規 定。依據前揭諮詢會議設置要點内容，該要點並未賦予被告 就「同一議案」得召集兩次甚至更多次諮詢會議之權利。被 告未能說明本件原處分作成前，有何理由需要召集兩次諮詢 會議，為何與其他處分有不同處理之必要，是以，原處分之 作成過程業已違反平等原則。
3.倘若被告得於原處分作成前，召集兩次、三次甚至無數次諮 詢會議，對被裁罰之原告顯有不公允之處。再者，原處分亦 已載明「經本會110年3月15日及7月22日召開之110年第2次 及第4次『廣播電視節目廣告諮詢會議』討論……」(詳原證1第5 頁倒數第1至2行），復以被告自陳「最终被告審議委員會參 酌上開兩次諮詢會議意見……」（詳被告行政答辯一狀第9頁 第18行）各等語，顯然被告同時參酌兩次諮詢會議意見，是 以，被告違反平等原則甚明。
㈢、系爭新聞為重大社會事件，屬於大眾所關切且具有新聞價值 之新聞，原告為報導該事件，已將播出畫面經適當處理，應 未違反「普遍級」之規定：
1.按言論自由及新聞自由為我國憲法所保障之基本權利（釋字
第364號、第509號、第617號、第689號解釋參照）；且司法 院大法官釋字第689號解釋理由書所載「而為確保新聞媒體 能提供具新聞價值之多元資訊，促進資訊充分流通，滿足人 民知的權利，形成公共意見與達成公共監督，以維持民主多 元社會正常發展，新聞自由乃不可或缺之機制，應受憲法第 十一條所保障。（略）……新聞採訪者之跟追行為，如侵擾個 人於公共場域中得合理期待其私密領域不受他人干擾之自由 或個人資料自主，其行為是否受系爭規定所限制，則須衡量 採訪内容是否具一定公益性與私人活動領域受干擾之程度， 而為合理判斷，如依社會通念所認非屬不能容忍者，其跟追 行為即非在系爭規定處罰之列。是新聞採訪者於有事實足認 特定事件之報導具一定之公益性，而屬大眾所關切並具有新 聞價值者（例如犯罪或重大不當行為之揭發、公共衛生或設 施安全之維護、政府施政之妥當性、公職人員之執行職務與 適任性、政治人物言行之可信任性、公眾人物影響社會風氣 之言行等），如須以跟追方式進行採訪，且其跟追行為依社 會通念所認非屬不能容忍，該跟追行為即具正當理由而不在 系爭規定處罰之列。」等語，足見大法官亦肯認有關於「犯 罪或重大不當行為之揭發」係屬於大眾所關切且具有新聞價 值之新聞。
2.次按衛星廣播電視法第28條第3項授權訂定之電視節目分級 處理辦法第3條規定略以「電視事業應依本辦法之規定，將 節目分為下列五級，標示分級標識（如附圖），並依附表一 規定時段播送，且不得違反附表二所列不得播出之例示：五 、普遍級（簡稱「普」級）：一般觀眾皆可觀賞。」該辦法 之附表二電視節目特殊内容例示說明，有關「血腥暴力恐怖 」之例示項目，係規範「1.任何對未滿六歲之兒童發生不良 影響之暴力、血腥、恐怖等情節」，及「2.易引發未滿六歲 之兒童模仿有傷害自己或別人之虞的情節」，為普遍級不得 播出之特殊内容。
3.經查：
系爭新聞為重大之社會新聞事件，可憐小女童無辜遇害後， 警調單位接獲民眾密報後開始展開調查尋獲此段機車行監視 器影片，警方認為有助釐清案情，故主動將影片提供予各媒 體，作為媒體報導之依據。因畫面會說話，新聞事件之報導 、案發經過之事實畫面（透過監視器、手機、行車紀錄…等 ）本即為追求真相的重要要件，記者本於專業自主探求事實 ，設法取得畫面佐證，都是重要的素養，系爭新聞之影片係 基於報導事實及呈現真相之基礎而播出，惟原告於處理畫面 時，考量觀看畫面時的受眾感受，並審酌普級規範，在不失
真的情況下予以馬賽克及停格處理，故無逾越普級之事實， 更無逾越之意。
4.系爭新聞為呈現真實事件之發生經過而播放一定畫面，該畫 面並無血腥，亦非互毆打鬥之暴力行為，播出前畫面經後製 以定格馬赛克處理，記者旁白僅直述畫面内容，並無加上令 人驚恐或聳動之言語，系爭新聞内容皆標上警語「拒絕家暴 ，請撥打113、110」等情，業經鈞院111年10月31日勘驗系 爭新聞光碟在案。按衛星廣播電視法第28條第3項授權訂定 之電視節目分級處理辦法第附表二電視節目特殊内容例示說 明，有關「血腥暴力恐怖」之例示項目，係規範「1.任何對 未滿六歲之兒童發生不良影響之暴力、血腥、恐怖等情節」 ，及「2.易引發未滿六歲之兒童模仿有傷害自己或別人之虞 的情節」，為普遍級不得播出之特殊内容。如上所述，系爭 新聞已做了相當之處理，畫面及整體呈現並無暴力、血腥及 恐怖之情節，且内容亦無會使未滿六歲兒童模仿以致有傷害 自己或別人之虞等情，故應屬適當而無違反分級處理辦法之 普遍級規定之情。
㈣、系爭新聞製作及播放方式依社會通念尚無對未滿六歲兒童有 不良影響之暴力情節，亦無易引發兒童模仿有傷害自己或別 人之虞，被告逕行認定「整體呈現已屬詳述犯罪與施虐過程 」等語即予以裁罰，顯然已逾越比例原則：
1.查原處分逕行認定系爭新聞「整體呈現已屬詳述犯罪與施虐 過程」（詳原證1第4頁第21行至第22行），然系爭新聞播出 畫面已均做馬賽克及定格處理（包括女童臉部已經馬賽克處 理），況且，單純就系爭新聞内容而論，嫌犯拉扯女童左手 腕且奔跑，導致女童雙腳騰空離地畫面，並無從據以認定與 女童遭殺害之「犯罪」與「施虐」相關，系爭新聞並非在報 導該4歲女童遭殺害之犯罪内容，而係該女童在遇害前在嫌 犯租屋處附近之監視器畫面，二者迥然有異，不可相提並論 ，詎料諮詢會議委員不察，逕認系爭新聞與犯罪或虐童相關 ，實與事實不符，原處分據以裁罰，顯然已逾越比例原則。 2.又原告係為避免觸犯電視節目分級處理辦法而做相關畫面馬 賽克處理，包括定格，然而原處分竟以系爭新聞有定格處理 凸顯施虐動作云云作為裁罰理由（詳原證1第4頁第17行）， 實不可採。
3.再者，系爭新聞之記者旁白僅直述畫面内容，並無加上令人 驚恐或聳動之言語，系爭新聞皆標上警語「拒絕家暴，請撥 打113、110」等語，任何人觀看此一新聞後，自知此行為不 可效尤，而心生警惕，當無誤導兒童或引發兒童模仿之可能 ，亦無對未滿6歲之兒童身心產生不良作用之暴力情節，故
無違反節目分級辦法之規定。
4.末以，原處分以「前述警語相對於整體畫面而言字體過小， 並不顯著，實難達到提醒、警示效果」云云（詳原證1第4頁 倒數第8行至倒數第6行），顯已恣意認定系爭新聞對兒少視 聽眾確有負面影響，自有違誤等情。並聲明求為判決撤銷原 處分。
三、被告答辯略以：
㈠、憲法對於言論自由之保護並非絕對，且被告已於原裁處書中 詳載違法理由，原告自得理解裁罰之具體内容，相關規定並 無讓人民無法理解或預見之情形，故未違反法律明確性及授 權明確性原則：
1.原告略稱憲法第11條所保障之言論自由，其内容包含「有關 『犯罪或重大不當行為之揭發』，而屬於大眾所關切具有新聞 價值之新聞報導」等語云云（參見原告起訴狀第2-3頁）。 2.然按「……惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之 影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責 任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、 破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國 家自得依法予以限制；言論自由為人民之基本權利，固為憲 法第11條所明文保障，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利 益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之 限制；又憲法對言論自由及其傳播方式之保障，並非絕對， 應依其特性而有不同之保護範疇及限制之準則，國家尚非不 得於符合憲法第23條規定意旨之範圍内，制定法律為適當之 限制，此有司法院釋字第364號、第678號解釋理由及第509 號、第617號、第623號解釋意旨可參。」臺北高等行政法院 109年度簡上字第50號、108年度訴字第1292號行政判決參照 。
3.次按「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例 而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實 之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定 法律概念或概括條款而為相應之規定，苟其意義非難以理解 ，且為受規範者所得預見，並可經由司法審査加以確認」， 此觀諸司法院大法官釋字第432號解釋之意旨亦可得知。再 按「法律欲就具有專門性之違法或不正當行為加以限制或禁 止，無從以一目了然之明白文字加以規定，而以不確定法律 概念予以規範，乃事理之當然，倘該不確定法律概念之涵義 於個案中能由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以 認定及判斷，並可由司法審査予以確認，即與法律明確性原 則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸」，此觀
司法院釋字第545號解釋意旨自明。
4.續按「衛廣法第28條……核上開規範意旨，在於考量不同層級 閱聽大眾之利益，區分個別適合觀賞的節目内容，課予衛廣 業者遵守級別製播節目之義務，以避免節目内容對心智尚未 成熟，人生閱歷尚屬不足之兒童、青少年身心健康產生不良 影響。至於應分成幾級以及何種節目内容屬於第幾級，鑑於 節目内容包羅萬象，節目内容是否對兒童及青少年產生不良 影響的預估，也非立法者所擅長；且社會觀念、善良風俗的 内容會隨時代演進而呈現不同風貌，有必要由主管機關定期 檢討，因此衛廣法第28條第3項就節目級別、限制觀賞之年 齡及其他應遵行事項，授權由主管機關定之，其授權之目的 、内容及範圍，合於授權明確性之要求。」臺北高等行政法 院109年度訴字第1391號行政判決參照。 5.查衛星廣播電視法第28條第3項規定，將節目級別分級、限 制觀賞之年齡、廣告内容、時間限制及其他應遵行事項辦法 等事項，授權由主管機關制訂「電視節目分級處理辦法」加 以規範，誠有得供具體操作之解釋標準。蓋依照原裁處書之 「理由及法令依據」欄五、（一）至（二）已記載（參見被 證7可閱覽案卷第26-27頁），系爭新聞之報導框架為突顯施 虐過程情節，即以不同角度、慢動作及停格等呈現方式，反 覆播放「男子強力拉扯女童，致使其處於『身體騰空後被拖 行狀態』」，而馬賽克僅遮蔽女童「臉部」而已，整體施虐 影像仍清晰可見，而且重複播送暴力影像與詳述犯罪過程之 事實，已產生令人驚駭不安、易於模仿之傳播效果。畫面雖 有加註警語，但相對於整體畫面比例過小，不足以達到警示 效果。故此，系爭新聞整體以觀，對於未滿六歲之兒少視聽 眾而言確有負面影響，按照「電視節目分級處理辦法」附表 二内容，已非屬普遍級畫面，而有違反衛星廣播電視法第28 條第3項以及「電視節目分級處理辦法」第11條之處。 6.按上開記載，原告自能理解系爭新聞違反該款之具體原因， 且得明確清楚預見，下次應如何處理同類新聞，才不會再被 裁罰。因此，被告針對系爭新聞進行裁罰，不僅未有不當限 制原告言論自由之處，相關裁罰之規定亦無違反法律明確性 及授權明確性原則。
㈡、原處分乃是依循被告委員會第993次委員會議決議而作成者， 即被告委員會本於職權及自主專業判斷餘地所為者，並非係 直接以諮詢會議之擬處方向為作成原處分之唯一憑據，在此 敘明以正視聽：
原告略稱:「原處分雖以本案已提送廣播電視節目廣告諮詢 會議討論，並以該會議委員意見作為裁罰理由，然該意見不
應拘束被告更不應拘束司法機關……」等語云云，原告似乎誤 認原處分係直接以諮詢會議之擬處方向為作成之唯一依據， 惟查：
1.諮詢會議之意見確實僅係供被告委員會内部參考，並無任何 拘束被告之效力，因此即使被告委員會所作成之決議結果， 與諮詢會議之擬處方向類似，或者是有所差異，只要是被告 委員會本於職權及專業判斷所為者，相關實務見解均認並無 任何違法之處，茲節錄該等判決理由如下：
⑴最高行政法院98年度判字第502號判決節錄： ……而行政院新聞局係為避免少數同仁之主觀好惡影響業者 權益，並為在專業觀念上能與社會脈動與時倶進，乃邀請 學者專家擔任「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」委員，由 諮詢委員審酌個案，提供該局在節目認定上之客觀諮詢意 見一節，已經原審判決論斷在案，則該諮詢會議意見顯僅 供該局内部參考，目的乃為使處分之作成更趨於客觀嚴謹 ，避免專斷。故原處分自不因諮詢會議之程序有否公開致 影響其適法性，更不因該諮詢會議是否法律地位不明，致 有違反授權明確性原則情事。
⑵臺北高等行政法院109年度訴字第999號判決節錄： ①……而觀諸前揭諮詢會議之會議紀錄，認定系爭新聞「已 違法」之委員，固然對於系爭新聞究竟是違反衛廣法第 27條第3項第3款（按：該款規定節目内容不得妨害公共 秩序或善良風俗）或第28條第1項、第3項規定，看法稍 見出人，惟綜觀該等委員之意見……可見認定系爭新聞「 已違法」之委員，一致肯認該新聞畫面不斷重複騎士遭 大型車輛輾斃之驚悚過程，並不適宜於普級時段播出…… 被告委員會參考諮詢會議之意見，本於依法獨立行使其 認定事實、適用法律之職權，審議認定原告違反衛廣法 第28條第3項及節目分級辦法第3條、第11條規定，於法 自無不合。
②……原告雖指稱被告第908次會議紀錄僅記載結論，完全未 見其行使合議制審議、辯論決策之過程，堪認被告僅係 依諮詢會議之處理建議作成原處分，故本件自並無判斷 餘地之適用等語，然會議記錄未記載被告委員會合議審 議、辯論決策之過程，與被告委員會是否受諮詢會議意 見之拘束，甚至被告委員會對於原告有無違反節目分級 辦法相關規定之認定是否享有判斷餘地，乃屬二事，不 能逕以被告委員會審議結論與諮詢會議多數意見（即系 爭新聞已違法）相同，即推論被告委員會受到諮詢會議 意見之拘束，並進而否定被告委員會於審議系爭新聞是
否違反節目分級辦法相關規定時所享有之專業判斷餘地 ……。
2.原處分之作成，乃是於被告委員會第993次委員會議中，經 過各委員合議審酌系爭新聞内容、原告之陳述意見以及「兩 次」諮詢會議之建議及擬處方式後，予以決議而來者，誠屬 被告依法行使職權所為決定，原處分之作成依據並非諮詢會 議之擬處方向，故原處分之作成在實體上及程序上均無任何 違誤之處：
⑴按照諮詢會議作業原則第4點第1款（參見被證2可閱覽案卷 第3頁），諮詢會議紀錄之擬處方向，應依獲過半數出席 諮詢委員共識之處理建議提請被告委員會進行審議。故被 告委員會於110年12月8日召開第993次委員會議，將被證1 7所示諮詢會議紀錄之擬處方向，列為被告委員會第993次 會議之討論事項第五案，即「110年第4次『廣播電視節目 廣告諮詢會議』討論案件建議及擬處方向討論案」（參見 被證9可閱覽案卷第38頁）。
⑵而於被告委員會第993次會議，針對系爭新聞報導應如何處 理，被告委員會於參酌諮詢會議之擬處方向及多元意見， 以及相關事證資料後，經過各委員審議，進而本於職權及 專業判斷餘地，作成裁罰之決議。即被告委員會第993次 會議之討論事項第五案、決議三：「109年9月5日民視新 聞台播出『民視午間新聞』節目、三立新聞台播出『正午新 聞』節目、TVBS新聞台播出『午間12.13新聞』節目，其内容 違反衛星廣播電視法第28條第3項所訂定『電視節目分級處 理辦法』規定，依同法第52條第1項第3款各核處新臺幣20 萬元」（參見被證9可閱覽案卷第39頁）。
⑶除此之外，從原處分之「理由及法令依據」欄六可知，被 告審議委員會在作成原處分時並非僅有參酌110年第4次諮 詢會議之擬處方向而已，尚有參酌110年第2次諮詢會議之 擬處方向。蓋被告為求討論周延進而作成妥適之處分，遂 針對系爭新聞召開兩次諮詢會議，而兩次諮詢會議之擬處 方向在適用法規上有些許落差，110年3月15日第2次諮詢 會議擬處方向係認為違反衛星廣播電視法第28條第3項規 定（參見被證11不可閱覽案卷第7頁）；而110年7月22日 第4次諮詢會議擬處方向係認為違反衛星廣播電視法第27 條第3項第2款規定（參見被證17不可閱覽案卷第26頁）。 最終被告審議委員會參酌上開兩次諮詢會議意見，按照自 主專業判斷並依照行政程序法第9條規定，就原告有利及 不利情形一律注意，採取有利從輕之行政處分，以衛星廣 播電視法第28條第3項作為裁罰依據。由此可知，被告作
成原處分並無受到諮詢會議意見之拘束。更何況，原處分 裁罰依據，尚與110年第4次諮詢會議之擬處方向略有差異 。
⑷綜上所述，原處分之作成係依據被告委員會第993次會議之 討論事項第五案、決議三，乃是經過被告委員會綜觀相關 事證，本於職權及專業判斷而來者，其實體上之事證調査 以及程序上決議過程均極為嚴謹，要無任何瑕疵之處。縱 然被告委員會之決議結果與諮詢會議之擬處方向無論係類 似或有差異，按照前引相關實務見解，均不得認為原處分 係逕自援引諮詢會議之擬處方向而來者，更非得藉此斷定 諮詢會議之擬處方向對被告委員會有何直接拘束力。㈢、按衛星廣播電視法第28條第3項、第52條規定，以及電視節目 分級處理辦法第11條規定，被告就新聞節目畫面是否合乎普 遍級，具有法定裁量權限，且其籌組之諮詢會議，符合專業 性及正當程序，被告作出處分時，得參考諮詢會議之審査意 見：
1.按「行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審査 範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於 不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度 屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評 量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（ 如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、 計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其 不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關 就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審査 密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時， 得予撤銷或變更……」最高行政法院95年度判字第1239號行政 判決參照。是以，衛星廣播電視法第28條第3項、同法第第5 2條第1項第3款規定，顯給予被告認定個案是否違反節目分 級，並就個案情節選擇裁罰方式之裁量空間。原告主張被告 就本款無裁量餘地，而應由行政法院認定，不符現行規範。 2.再按諮詢會議設置要點第3點規定（參見被證1可閱覽案卷第 1頁），諮詢委員之組成須來自相關專家學者、公民團體及 實務工作者，得擔保諮詢會議之專業性。且「系爭處理建議 作業原則」第4點規定（參見被證2可閱覽案卷第3頁），諮 詢會議具備一定之審議程序，而設置要點第9條規定，個別 委員負有提出書面審查意見之義務，均得擔保諮詢會議之程 序正當性。
3.被告基於廣徵各領域專家不同面向之意見，以及審慎評估對 系爭新聞事件之處置，方召集兩次諮詢會議：
⑴查被告於110年3月15日召開諮詢會議（下稱：110年第2次 諮詢會議），所討論之案件較多且新聞内容性質迥異，此 從110年第2次諮詢會議之會議紀錄（參見被證11即不可閱 覽卷第5頁、去被證11)可知，系爭新聞之案號編碼已到「 7-6」即可佐證。而且，系爭新聞所報導「4歲女童遭母親 同居人殺害」之内容，除了原告以外尚有其他家新聞台也 加以報導，故有形成通案處理原則之必要。是以，為求審 慎且周延之評估，被告方認為，針對各家新聞台報導「4 歲女童遭母親同居人殺害」之内容，有再行召開諮詢會議 之必要，希望徵詢更多意見或者是進一步確認委員有無其 他意見，故方於110年7月22日召開諮詢會議（下稱110年 第4次諮詢會議）。
⑵而且在兩次諮詢會議取得不同之擬處方向如下： ①110年第2次諮詢會議做出「違反衛星廣播電視法第28條 第3項（即違反節目分級），依同法第52條第1項第3款 規定予以裁罰20萬元」之擬處方向（參見被證11即不可 閱覽卷第7頁，或去被證11)；
②110年第4次諮詢會議做出「違反衛星廣播電視法第27條 第3項第2款（即妨害兒少身心），依第53條第2款規定 予以裁罰40萬元」之擬處方向(參見被證17即不可閱覽
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